財政預算管理一體化對政府會計影響分析

鄒雯雯 榮成市財政績效評價中心

引言

現行的《預算法》《會計法》等法規為推進建設符合中國特色社會主義的管理體制和管理能力提供了基礎理論支持與技術保障，尤其在財政預算管理工作一體化體系逐步健全的發展環境下，政府會計應正確認識到原有財務管理方法的單一性，主動應對一體化進程帶來的工作影響，從支付、預算資金等多角度調整會計工作內容與形式，以此提高政府會計管理水平。

一、財政預算管理一體化相關概述

（一）財政預算管理一體化定義

所謂財政預算管理一體化，主要是指以信息系統為基礎，以統一預算管理規則和預算管理一體化系統為核心與主要載體的，能夠有效提高項目儲備、預算編審、預算調整和調劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作自動化、標準化水平的規范條例，一方面能夠動態反映預算管理全流程，另一方面還能夠確保各級預算管理工作的規范性和高效性。就目前來看，該一體化規范是全面深化預算制度改革的重要突破口，是改善預算管理薄弱環節的有效措施。

（二）財政預算管理一體化實施意義

隨著涵蓋財政主要業務信息系統的不斷完善，相關基礎設施得到強化，滿足了當前財政管理與改革需求。但是政府會計管理仍存在一定不足，具體體現在信息技術層面和預算管理層面。對于信息技術方面的不足，主要是地方政府部門的預算管理系統尚未實現縱向全面貫通，仍具有條塊化、碎片化特點，技術與核心要素不規范統一；在預算管理方面，其不足之處體現在四方面，分別為：（1）預算管理綜合性、統籌性不足，一體化規范下的收支預算管理不夠嚴格，在相關監督指導不到位的情況下，部分財政性資金作用發揮有限。（2）預算管理規范性亟須提升。尤其是上下級預算存在脫節現象，政府、部門、單位預算未實現有效銜接，預算管理規范體系不夠健全。（3）預算管理透明度仍需提升。一些預算內容細化的不夠具體，針對各級次、領域的預算管理情況了解滯后。（4）有關支出執行的預算約束力不夠強，預算調劑程序規范性不夠理想，預算結轉結余資金也無法實現自動計算、回收，約束機制有待完善。

但是通過落實預算管理一體化，根據其規范內容對會計管理及其相關系統建設任務進行進一步梳理，能夠有效改善上述不足，并實現以下目標：

第一，增強業務規范性。財政預算管理一體化由財政部印發，其中涉及相關業務規范與技術標準，所以一體化工作下的會計管理能夠在明確的預算管理業務流程、控制規則上展開，這對后續相關基礎信息采集、業務流程梳理等工作提供支持；第二，完善系統建設。包括系統環境搭建、搭建方案編制、業務操作培訓工作，能夠有效推進轉型建設的落實；第三，促進制度修訂、完善。財政預算管理一體化規范下的管理制度將會進一步得到完善，主要以省財政廳技術標準、業務規范為基礎，修訂現行支出標準、預算執行等內容；第四，規范預算管理。依托于“制度+技術”的管理機制增強財政管理制度規范性，實現以“以技術控業務”等。通過財政預算管理一體化規范，能夠確保統一業務規范與技術標準的全面落實，規范財務管理，實現各項財務工作橫向配合、縱向對接，提升政府會計管理現代化水平。

二、基于財政預算管理一體化分析政府會計受到的影響及應對方式

（一）支付方式方面的影響

財政預算管理一體化規范中明確取消了財務部門直接撥付和經財政部門授權撥付的區分，以往傳統的支付方式對撥付渠道進行了劃分，一方面是直接撥付，另一方面是經財政部門授權撥付，但是在一體化規范落實下，支付方式轉變為面向資金支出者統一實行國庫資金集中收付的部門的直接付款或僅對部分資金支出進行財務審計。所以，相較于從其概念的付款辦法，整合國庫集中支付方式統一了資金付款流程，不僅需要運用一體化軟件系統，還需要提前向有關部門進行申請。財政預算管理一體化系統充分發揮自動化功能對項目進行校驗，校驗標準由政府財務部門與主管部門提前制定，只有在校驗合格后方可將此文件送到代銷商業銀行。與此同時，為控制撥款行為，尤其是從零余額賬戶撥款至實有賬戶等行為，規范要求系統具備支付預警系統制度，提前根據單位情況與需求設定合適的金額，一旦撥款數目超出設定值，則立即提示預警，并要求單位對款項做出詳細說明，通過后方可撥款支付。

整合國庫集中支付方式對政府會計最大的影響是，不必在付款時區別財政部門直接付款和經財政部門授權付款，相應的會計明細科目和零余額額度到賬服務也可能被撤銷，在該情況下，會計核算工作中可在支付時一并計入總賬。政府會計實際工作中，財政部門往往無法確定撥款項目支付方式，支付方式的確定離不開支付行為的出現，若仍保持以往的會計核算明細科目，那么核算工作將無法充分發揮作用，不利于政府會計工作的展開和水平的提升。

（二）預算資金項目化管理

財政預算管理一體化規范中明確闡釋了國家預算項目根據計劃的支出特性和作用，其中，國家預算項目分為三類，具體如下：

由于規范的推進與會計管理革新均需要調整時間，所以財政預算管理一體化中預算資金項目化管理的落實對政府會計最大的影響是，原本的基礎費用類別核算會計明細科目被撤銷，費用不再有專項和基礎類型之分，而是轉變為人員類、運轉類和特定目標類。人員類和運轉類項目中的公共經費項目與對應部門預算的基本開支相對應，約束目標類等其他運行類項目開支則與專項開支相對應。相較于傳統費用分類，明確的三類劃分能夠進一步揭示、發揮預算資金在政府運行過程中發揮的作用，而且規范中對三個類別的界限劃分也更為清晰、具體，在某種程度上，有效對各類費用加強了約束，避免政府運行過程中在公用經費中列支人員費用，或是從項目支出中列支運轉性支出等問題。

（三）預算結轉結余資金收回管理

財政預算管理一體化技術規范針對當前預算管理控制方法等全面提出了全新的工作標準和要求，信息技術與體系標準貫穿管理工作始終，各環節業務的落實遵循系統性思維，其中，有關預算結轉結余資金回收管理得到調整與優化。在財政預算管理一體化技術管理規范中明確提出，對于確定處于跨年度性投資歸還范圍的企業單位，開展預算結轉結余資金處理工作時，可以讓單位內的財務主管部門，以投資歸還告知書和回單開展相對應的財務處理。

在具體工作中，若是政府建設項目中存在尚未完成的跨年度資金投入返回，則規范鼓勵此類資金按照原本用途繼續推進，但是在此過程中需要追加相應的可執行指標；若是政府建設項目中已有完成，且收到存量投資跨年度資金投入返回，那么此類資金則要被納入至結余基金管理，辦理流程按照現行結余法規開展。該收回管理辦法對政府會計帶來的主要影響是，政府財政部門在回收跨年度結轉結余資助時，無論是沖銷零余額賬戶信用款額度，還是沖銷財政撥款結余和結余科目核算，都由歸還額度科目核算。

（四）國庫集中收付結余權責發生制列支

在財政預算管理一體化的工作環境下，規范預算管理工作信息基礎的準確性和全面性，確保政府年終財政預算支出運行、結余情況的真實反映，明確對財政部門進行層次上的細化，并對各層級落實差異化要求。對于縣區及以上財政部門而言，相關工作的展開要建立在當地政府責任支付的實現機制核算財政支出事項基礎上，結合總預算會計學原則相關規定開展列項支付管理工作，其間不得按照權責產生制度對地方金庫集中式支付結余進行處理；針對省級地方財政部門，在落實基于權利產生制列支和金庫集中式支付結余時，要嚴格按照現行規定的控制要求與使用范圍開展合理處理工作。具體而言，政府單位國庫集中收付結余列支原則發生變化，統一性增強，由財政部門以收付實現制度為基礎統一對財政支出事項進行核算，同時財政部門還應全面收回原預算單位國庫的集中收付結余，不再按權責發生制進行列支。

這對政府會計造成的影響主要體現在以下工作內容之中：（1）當政府收到來自國家財政的貸款額度時，在開展貸記和借記工作時，前者記為零余額賬戶用款額度，后者則記為相關財務補償收入金額等類其他科目核算；（2）若是計劃從零余額賬戶中進行支取并將其應用于貸款額度時，在開展貸記和借記工作時，前者記為有關費用類其他科目核算，后者記為零余額賬戶用款額度；（3）若是年末政府具有尚未用完的指標，那么政府會計人員應以國家財政規定的扎賬日期對總預算進行統一回收，借記財政補助收入，或是結余等其他科目核算，在開展貸記工作時，應記為零余額賬戶用款額度，或是應返回貸款額度。簡單來說，政府會計在開展資金收回等相關工作時，需要由財政部門統一收回然后進行結轉結余工作，政府會計不可開展撥付結轉結余、應返回貸款額度等業務。若是在政府運行過程中發現下一年仍涉及此項資金，則要將此項資金納入至下一年的部門預算中，相關指標文件和規定相同。

（五）強化預算單位資產管理

在現代化財務管理下，財政預算管理一體化規范的推進使固定資產類別、代碼管理制度愈發完善，尤其是固定資產分類，相較于以往傳統的分類方式，一體化規范下的政府固定資產分類十分明晰，且與采購商品項目之間具有緊密聯系，所以要做好與財政部門采購商品項目的銜接工作。在該情況下，政府財務管理、政府采購項目管理，依托于體系的共享與共用，能夠有效減少單位預算編制工作量和財政預算審查量，保證工作質量的同時提升工作效率。除此之外，規范中還制定了企業考評信息規范管理制度，政府相關信息更為全面且具備動態化特征，比如資產配置信息、價格變動等。

這對政府會計帶來的影響是，登記管理工作內容豐富，除固定資產以外，還需要開展長期資產考評登記相關工作。現有的資產系統功能作用較為單一，僅能夠對固定資產考評、基礎設施等資產進行管理維護，不具備考評管理內容，這導致年終國有資產報告效用較差、資產僅有賬面價值、相關信息缺失，比如具體名稱、折舊年限等。因此，為提升政府資產透明程度，圍繞資產開展全面的考評、折舊管理是必要的。

（六）限制實有資金賬戶轉款

國庫單一賬戶系統、財政收付網絡系統、銀行間實時清算體系是國庫資金集中收付的基礎，政府在對相關款項進行支出時，需要由單位提出申請，經有關部門校驗、核實后方可進行賬款撥付，往往是由國庫單一賬戶系統進行直接撥付。但是在某些情況下，單位不能直接從本單位零余額賬戶系統向本單位以及本機關其他預算單位的實有資本賬戶劃轉資金。具體情況包括：（1）在服務項目購買相關要求下，或是以相關協議規定為基礎對服務項目費用進行承擔時，在該情況下，單位不能直接進行資金劃轉；（2）嚴格控制薪酬代扣事宜，尤其在確定需要劃轉的職工支出、住房改造費用、稅費等方面，需要嚴格按照相關部門財務制度規范落實薪酬代扣事宜；（3）若是一些政府單位還未使用零余額賬戶時，不能直接進行資金劃轉；（4）經過國家財政審批后的歸墊資助和其他資助。

這一調整與轉變對政府會計造成的影響是，政府不可從零余額賬戶向實有賬戶進行撥款，賬戶的財政資金余額也受到嚴格限制，多數情況下，除了特殊資金外，結轉兩年以上的一律收回同級財政。

（七）決算報告自動化生成

自從預算管理一體化建立和推進以來，由于該規范和要求以信息系統為基礎，依托于信息資源共享與交互，形成了從項目儲備到報告全過程的管理鏈條和管理閉環，涵蓋預算編制、預算執行等諸多內容。該一體化工作的落實，各類財政報告生產方式轉變為自動化，進一步提高了預算執行、政府財務狀況等信息的透明度，確保會計相關工作更為真實地反映政府內部財務信息。與此同時，通過信息技術與業務環節的融合，財政報告審核管理手段日益豐富，以往較為常見的報告遺漏現象得到有效改善，財政報告編報質量提高。

結語

綜上所述，預算管理一體化規范的落實進一步深化政府會計信息化建設，手工錄入工作量大幅度減少，且在結轉結余、預算項目化管理等方面落實更為現代化的要求與調整，有效優化政府會計管理流程，提高整體工作效率。