事業單位績效工資總量管理溯源及探析

許晗劍 中國國家博物館

引言

事業單位在社會中的定位，以及社會對事業單位的要求都在不斷變化，因此，國家對事業單位工資管理方式也在不斷發展。事業單位工資的管理包括工資標準和工資總額管理兩方面內容，本文主要研究工資總額管理。通過回顧事業單位工資總額管理歷史，重點介紹在現行事業單位崗位績效工資管理制度下，如何通過績效工資總量核定來進行工資總額管理的，鑒于績效工資制度改革推進緩慢，國家各部委出臺多項政策，突破了績效工資總量核定管理機制。針對由現行績效工資總量管理制度造成的各類問題提出了意見和建議，并對工資管理改革作出展望。

一、事業單位工資管理概述

事業單位工資管理的方式主要是制定工資標準和下達工資總額。制定工資標準，是指根據國家制定工資標準表來確定事業單位每一個職工的工資收入；工資總額管理則是國家通過行政手段來限制事業單位工資總量的具體措施。

當前，具體的工資管理制度發展為績效工資制度，國家僅針對基本工資和津貼補貼制定具體標準，除此之外的工資收入都要納入績效工資。基本工資、津補貼和績效工資三項工資總額組成了事業單位工資總額。績效工資反映了事業單位職工基于崗位作出的貢獻。國家無法制定每名職工的具體標準，因此，只能將工資總額管理方式改革轉變為績效工資總量管理。

二、工資總額管理歷史回顧

新中國成立以來，不同歷史時期，國家對事業單位的定位及要求不一樣，事業單位管理體制在不斷變化，事業單位工資管理的方式和內容也隨著時代的變遷而發展，工資總額管理大致劃分為以下四個時期：

（一）計劃經濟時期（1949—1977年）

計劃經濟時期，國家管理涉及方方面面，幾乎一切都由國家來制定，包括制定每一個人的工資。國家進行工資總額管理的手段包括制定工資政策和建立工資基金。由于國家規模龐大，用工規模不穩定和工資政策制定時保留的操作空間等幾方面原因，使國家在制定工資政策時，難以把握財政支出的增幅。因此，為了加強工資管理力度，國家在制定工資政策的同時，也下達工資總額計劃，并在工資總額計劃的基礎上，制定并實施了工資基金管理制度。這個時期，工資總額指標會逐級下達到國家各個單位，所以，全國各單位的工資總額指標總和即為全國工資總額計劃的指標。工資基金管理制度就是根據工資政策及人員用工情況制訂的專項工資計劃，通過單位在銀行開工資基金專戶支付工資。

（二）改革開放初期（1978—1992年）

改革開放以后，國家對事業單位開展一系列改革。在工資管理方面，國家繼續嚴格制定工資政策，且進一步加強了工資基金管理制度。與此同時，國家同意對事業單位職工進行物質獎勵，因此，事業單位普遍開始采取發放獎金的方式來激勵職工努力工作，并制定獎金發放辦法。雖然國家同意獎勵激勵的初衷是好的，但部分事業單位慢慢出現了濫發獎金、補貼和實物的現象，并有愈演愈烈的趨勢，甚至有些事業單位巧立名目、超標違規發放獎金，事業單位之間攀比成風，甚至挪用資金用來發放獎金。因此，這一時期工資總額管理，除了要控制用工和調資帶來的工資總額增長，還要控制獎金發放。國家采取了征收獎金稅的方式進行控制，對于獎金額度超過人均核定限額的部分，開始征收獎金稅。但國家征收獎金稅的時間并不長，僅僅大概3年左右。而后隨著個人所得稅的征收，獎金稅在這個時期內逐步退出歷史舞臺。

（三）放權搞活時期（1993—2006年）

自1993年起，國家開始進行事業單位工資改革，這一時期事業單位工資改革指導思想是“脫鉤、分類、放權、搞活”。事業單位職工工資標準不再根據公務員工資標準制定。國家根據事業單位公益屬性，將事業單位職工進行了分類，不同類別采取不同的工資制度。同時，國家給事業單位下放充分的自主權，允許事業單位內部靈活分配。

在這個時期，國家也根據經費來源，對事業單位進行了分類，針對不同的分類進行不同的工資總額包干管理。同時，首次引入了“掛鉤”這一概念，其實就是國家將工資總額的核定與事業單位經濟效益進行關聯，以經濟效益考核結果作為依據，對工資總額進行聯動調整。

這一時期改革的前半段，國家仍舊繼續下達工資總額計劃，但到了改革的后半段，因事業單位自行發放津補貼，且津補貼總額不受工資總額包干制度中規定的部分比例約束，從而使得工資總額計劃沒有了約束力，最終形成了“有錢多發、沒錢少發”的局面。總體來說，國家事實上放棄對事業單位工資總額進行限制。

（四）績效工資時期（2006年至今）

自2006年起，圍繞崗位規劃的績效工資制度逐步取代舊的工資管理制度。其中，核定績效工資總量是崗位績效工資制度的重要環節，自此，國家通過核定績效工資總量的方式恢復了對工資總額的管理。自從全面實施崗位績效工資制度以來，國家一直在探索科學化和合理化的用于核定事業單位績效工資總量的方法。因此，核定事業單位績效工資總量的方法分為以下三類：一是先根據公務員的規范津貼補貼水平設定基準線，再根據事業單位分類（公益一類、公益二類和生產經營類）確定不同的浮動比例，分別下達不同的績效工資總額的方法；二是先根據不同行業的特點和工資關系來確定基準線，再給予行業內不同單位一定浮動空間的方法；三是探索與經濟效益和社會效益掛鉤的方法，先根據事業單位的特點，確定若干經濟效益和社會效益指標，然后把績效工資總額與這些指標掛鉤。

三、工資總額管理和績效工資總量核定必要性

（一）工資總額管理

縱覽自我國事業單位誕生以來的各個時期，國家十分必要堅持對事業單位進行工資總額管理。在改革開放前的很長一段時期內，工資總額管理僅算作工資管理中的次要部分，輔助完成了平衡財政供養規模和合理管控用工規模的任務。而在市場經濟時代，國家為了讓事業單位搞活內部分配，部分放開了對工資標準的管理，因此，國家可用來管理事業單位工資的手段只剩下工資總額管理。所以說國家更有必要對事業單位實施工資總額管理。

相較而言，綜合比較各方面的公平性，根據事業單位的業績貢獻考核結果而核定的工資總額，比沒有科學依據而確定的工資標準更公平合理。工資總額統籌解決了事業單位工資內外部公平性問題，國家核定工資總額由外而內的解決了事業單位工資外部公平性問題，事業單位將內部分配搞活，自內向外的解決了事業單位工資內部公平性問題。

（二）績效工資總量核定

自2006年事業單位全面實行崗位績效工資制度以來，績效工資總量核定的必要性體現在以下三個方面：

（1）績效工資總量核定是國家調整事業單位收入分配的度量衡，平衡了事業單位收入差距，合理維護了事業單位分配秩序。

事業單位績效工資總量管理根據事業單位收入水平的高低，發揮著迥然不同的作用：對收入水平高的單位起到制約作用，合理管控績效工資增長幅度；對于收入水平低的單位起到促進作用，因為績效工資總量會提高績效工資增長幅度。綜合來看，績效工資總量核定平衡了各個事業單位之間薪酬差距。

事業單位工資由基本工資、津補貼和績效工資構成，國家將單位自定津補貼全部納入績效工資范疇，以便紀檢和巡視部門督查事業單位是否存在突破績效工資額度的違規情況，客觀上阻止了事業單位亂發錢現象的產生，合法有效規范了事業單位的薪酬分配。

（2）績效工資總量核定是事業單位堅持公益屬性的穩壓器，抑制了事業單位的創收沖動，破除了事業單位的逐利機制。

在放權搞活時期，國家事實上放棄了工資總額管理，事業單位工資只要能夠創收，就能用于發放工資，所以形成了“有錢多發、沒錢少發”的局面，這樣會導致事業單位為了盡可能的創收，而忽略事業單位的公益屬性，最后引發社會上的一系列矛盾的情況。例如，這個時期的公立學校、醫院的“亂收費”現象，曾一度引起人民群眾與事業單位的尖銳對立。

實行績效工資總量核定機制以后，事業單位發放的績效工資有了上限，即使創收再多，也不能用來超額提高職工收入。績效工資總量核定抑制了事業單位盲目創收的沖動，可以讓事業單位兼顧統籌社會效益和經濟效益，破除事業單位的逐利機制，達到保證事業單位堅持公益屬性優先的目的。

（3）績效工資總量核定是事業單位吸引人才聚集和交流的催化劑，促進了事業單位人才的合理布局，保證了公共服務的科學分配。

從改革開放到放權搞活時期，國家對事業單位工資總額的管理是逐步放開的，市場經濟的思潮深刻影響了事業單位工資改革。事業單位的工資收入水平決定了事業單位是否能吸引并留住人才，績效工資總量核定則加速了事業單位人才的聚集和流動。

東南沿海，因為經濟發達，公共服務優質，吸引了大量艱苦邊遠地區的人才，而欠缺人才的艱苦邊遠地區，則因無法產生發展經濟的內在動力經濟就越落后，更無法提供優質的公共服務，從而形成了“強者恒強，弱者恒弱”的局面，這樣的狀況非常不利于我國經濟整體發展。績效工資總量核定則一定程度上限制了經濟發達地區事業單位工資的過快增長，同時加快了艱苦邊遠地區事業單位工資的增長速度，從而間接引導人才的合理分布，進而保障了艱苦邊遠地區公共服務質量。

四、績效工資總量管理面臨的挑戰

績效工資總量管理對解決事業單位人均工資的無限制增長問題有著十分重大的意義，科學指導了事業單位的良性發展。但自2017年以來，事業單位的績效工資總量核定陷入僵局，因國家遲遲無法下達新的績效工資總量，從而積累了大量的問題。其中最主要的問題是，國家相關部委出臺了越來越多的政策，繞過或突破了績效工資總量管理制度，給績效工資總量管理制度的實施帶來了挑戰。

國家各相關部委嘗試采用不同政策來促進事業單位績效工資管理改革，總結概括為三類辦法：一是，通過獎勵的方式，提高事業單位職工收入，增加的收入不計入績效工資總量。例如對文創人員以績效評價結果為重要依據來核定的獎勵不計入績效工資總量；二是，針對特定群體提高薪酬標準，提升的部分需要計算在績效工資總量內，但無須受到核定的績效工資總量的限制。例如：事業單位引進的高層次人才的績效工資和科研單位對完成科技成果轉化的職工的獎勵和報酬，需要統計在績效工資總量以內，但不受上級核定的績效工資總量制約；三是，針對科研院所的科研人員，允許其從科研項目中以間接費用的形式獲取收入，不受績效工資總量限制。

隨著事業單位改革事業的不斷深入，一方面，越來越多的政策繞過或突破績效工資總量管理，使得績效工資總量管理制度的處境越來越尷尬。另一方面，這時現行的績效工資總量管理制度無法滿足事業單位的需要，日趨激烈的競爭勢必要求績效工資總量管理制度越來越靈活。國家應建立績效工資總量動態調節機制和績效工資總量額外精準微調機制，否則在各類政策頻出的情況下，績效工資總量管理制度將愈發無法發揮實質性作用，最終違背了國家進行工資總額管理的初衷。

五、績效工資總量管理對事業單位具體影響現狀

（一） 績效工資總量與業績貢獻不匹配導致激勵不足

在激勵理論中，需要的滿足在很大程度上影響著職工的工作效率和勞動效率。科學的激勵措施能引導職工正確高效地開展工作，不合理的激勵措施，則會降低職工的主觀能動性。

在當前事業單位績效工資“提低、擴中、限高”的管理思路下，絕大多數事業單位存在績效工資總量核定額度過低的現象，使得事業單位職工的績效工資很容易達到上限。當職工的績效工資超過上限后，即使工作再努力，也無法獲得與工作績效相匹配的報酬，個人的業績貢獻不再能有效反饋到績效工資上，從而形成了干多干少一個樣、多干不如少干的“大鍋飯”現象。這種現象，使得績效工資在事業單位改革與發展任務日益繁重的當下，激勵作用極大地被削弱，這種情況，使績效工資無法較好地激發員工的工作積極性、主動性和創造性。

（二）績效工資總量水平偏低導致人才吸引力不足

人才是經濟社會發展的第一資源，特別是國際一流的高層次人才，引領和推動著國家科技創新。在當前形勢下，人才競爭愈發激烈，國家之間、地域之間、行業之間、甚至是單位之間都面臨著“人才大戰”的嚴峻挑戰。

由于績效工資總量水平偏低，在市場中缺乏競爭力，導致事業單位對人才的吸引力下降，不僅吸引不來行業急缺的高層次人才，而且甚至面臨事業單位自身培養的人才也不斷流失的窘境。人才的匱乏，使得事業單位創造的社會效益和經濟效益日趨減少，進而導致事業單位薪資待遇與企業或其他機構的差距越來越大，最終陷入更加難以吸引人才的循環式困境。

（三）績效工資總量管理限制績效激勵分配機制改革

目前，國家在核定單位績效工資總量時，大多數情況下，上級人事主管行政部門核定的績效工資總量水平持平或低于單位自定津補貼的歷史水平。

績效工資改革的目的是為了通過績效工資這種激勵方式來提高個人和單位的績效，實現“按勞分配”。績效工資總量水平偏低，為事業單位進行內部激勵分配改革帶來了難題。要實現“按勞分配”，國家就要在核定的績效工資總量額度內，按照職工個人的業績貢獻分配不同的績效工資。因此在績效工資的分配過程中就要打破原有的分配格局，使得本來就不高的績效工資水平，有人收入增加，有人收入減少，這勢必會引起收入減少的職工不滿，造成單位內部的不穩定。然而，事業單位往往為了穩定，就繼續原有的績效分配方式。所以說績效工資總量水平偏低，極大地限制了績效激勵分配機制改革。

（四）績效工資總量管理限制單位自主權

就目前工資管理機制來看，事業單位績效工資總量管理制度，極大地制約了科研單位自主權。體現在以下三個方面：

一是，當前績效工資總量核定不合理，核定的績效工資總量過低。事業單位為了保持單位內部穩定，繼續沿用歷史分配政策，極大地限制了事業單位內部自主分配的靈活性；二是績效工資分配不合理，對員工的激勵作用弱化，從而導致事業單位集中于重點項目的突破力量及員工的自主能力不足，創新效率降低；三是科技成果的轉化是一個全流程創新，不僅僅是最終成果的轉化，現行的績效工資總量管理，不但主要集中于成果轉化，而且對“成果”的界定不明確，存在忽視轉化客觀規律的問題，這嚴重影響了事業單位自主成果轉化的能力。

六、績效工資總量管理存在的問題

當前，國家對績效工資總量管理缺少頂層設計，對績效工資總量理論研究不足，存在績效工資總量管理僵化，績效工資總量核定方法不夠科學和嚴謹等大量問題。此外，多年以來，績效工資總量在初始核定后，始終未能再次調整，這本身也是一個嚴重的問題。現經梳理，概括為以下三個方面：

（一）無法差異化核定績效工資總量

當前績效工資總量，不能科學的根據事業單位特有屬性等進行分門別類的核定。國家忽略了事業單位的復雜性，只統一簡單的劃定了“低線”“歷史水平”“高線”三個績效工資總量核定標準線。事實上，有相當一部分事業單位實際績效工資水平超過了“高線”，而超出“高線”的部分并沒有被清理，而是被默許，這是對既得利益的合法化。同時，績效工資總量的核定與事業單位所處地區和所在行業沒有任何關系。總之，績效工資總量核定沒有一個科學規范的依據。

（二）無法根據事業單位業績貢獻核定績效工資總量

多年以來，績效工資總量核定結果始終未變，與事業單位業績貢獻完全無關。事業單位沒有完成任務也好，事業單位超額完成目標也罷，績效工資都不能超過初始核定的績效工資總量額度。錯誤的示范效應，逼著事業單位及其職工吃“大鍋飯”。

（三）無法市場化動態核定績效工資總量

市場經濟時代，工資是隨著市場的需要而不斷變化的，隨著國家經濟的蓬勃發展，工資水平也水漲船高。但是絕大多數地區事業單位績效工資總量多年未做調整，績效工資總量核定與經濟發展水平和物價消費水平嚴重脫節。

七、績效工資總量系統化管理對策

（一）科學規范核定績效工資總量

目前，事業單位績效工資總量更多的是對單位績效工資既往歷史的備案，根本沒有全方位、多角度的分類核定績效工資總量。科學規范的核定事業單位績效工資總量需要考慮以下6個方面：

1.事業單位公益分類

事業單位分類改革以后，保留了公益一類和公益二類事業單位，兩者既有聯系，又有區別。共同點是兩者堅持公益屬性優先，向社會提供基本公共服務和優秀公益產品。不同點是公益一類事業單位主要為了實現社會公共利益和國家長遠利益，不能由市場經濟行為支配資源；公益二類事業單位可在國家可控范圍內通過市場行為配置資源，創造部分經濟效益。國家在對不同事業單位進行績效工資總量核定時，要充分考慮事業單位公益屬性分類的這種聯系性和區別性。

2.事業單位經費保障能力

事業單位收入由財政撥款、事業收入和其他收入組成。而根據事業單位財政撥款收入占全部收入的比例，可分為全額撥款、差額撥款和自收自支三類事業單位。而這種事業單位的分類，一定程度上代表了事業單位在能用于發放工資的資金的保障能力。績效工資總量在核定時，必須考慮資金保障能力。上級人事行政主管部門不能開空頭支票，把績效工資總量核定的很高，而實際上事業單位自身卻拿不出錢來提高職工收入。

3.事業單位屬地經濟水平

根據需求理論，工資發揮著重要的保障功能。而事業單位所在地的物價水平、公務員收入、企業職工收入和經濟發展水平對事業單位的工資水平有著重要影響。此外，工資除了要滿足最基本的生存需求外，更要滿足個人成長的需求。面對不同地區發展水平的不同，國家要統籌考慮地區間的不均衡。國家在核定績效工資總量時，不但要考慮經濟水平發達地區轉型發展的需要，更要向艱苦偏遠地區傾斜，因為越是經濟欠發達的地區，公共服務和公益產品發揮的邊際效益就越高。

4.事業單位核心業務崗位工資的市場水平

市場經濟條件下，人才會隨著工資水平的變化而流動。事業單位核心業務的水平，決定了其在行業內的專業地位。而核心業務的競爭，歸根結底是相關專業技術人才的競爭。上級部門在核定績效工資總量時，應充分考慮事業單位核心業務崗位在市場經濟中的工資水平，提供具備競爭力的薪酬待遇，確保事業單位在與企業等社會組織的競爭中具備相對優勢，讓專業技術人才用腳投票。

5.事業單位所處行業的戰略地位

事業單位在所處行業的戰略地位，反映了單位自身承擔國家戰略任務的能力。這種承擔國家任務的能力在一定程度上，也體現了事業單位所提供公共服務和公益產品的價值。事業單位產生的價值，就要從社會效益和經濟效益兩方面來衡量。一個行業龍頭地位的事業單位，產生的社會和經濟效益也遠遠超過一般事業單位。所以，績效工資總量核定時要向行業頭部地位的事業單位傾斜。

6.事業單位人才學歷層次結構

隨著國家教育事業的發展，高學歷人才數量和比例不斷提高，國家推出的人才引進計劃也吸引了大批海外高層次人才回國就業。就近些年事業單位招聘情況來看，應屆碩士和博士研究生所占招聘比例不斷攀升，事業單位引進的高層次人才的數量和質量不斷提升。形勢是樂觀的，但是能不能留住這些高學歷、高層次人才，要看事業單位能否提供相當的科研條件和薪酬待遇。所以，在績效工資總量核定時，要向高學歷和高層次人才比例高的事業單位傾斜。

（二）建立事業單位績效考核管理制度

1.績效工資總量核定與事業單位績效考核掛鉤

當前績效工資總量核定時，沒有考慮事業單位公益任務完成情況。事業單位干多干少，干好干壞，績效工資總量都是封頂的，不能超過歷史備案水平。這種情況在很大程度上挫傷了事業單位的積極性。國家亟須建立事業單位績效考核機制，使績效工資總量核定與績效考核結果掛鉤。

2.合理設置事業單位績效考核指標體系

事業單位績效考核管理重點在考核指標的設立和權重比例。建議根據事業單位性質，按照社會效益和經濟效益兩大類別設計考核指標和權重，具體指標可以包括但不限于事業單位分類性質、所屬行業地位、發揮公共服務職能情況、承擔重大任務完成情況以及創收收入資金保障績效工資能力等。同時建議根據所屬行業主管部門公布的獎勵情況和批評情況，設立加分和減分項目。上級人事行政主管部門依據上述考核指標體系得出事業單位績效考核結果。績效工資總量核定時，將事業單位績效考核結果作為重要依據。

（三）動態調節績效工資總量管理制度

事業單位要根據對事業單位客觀變化預測和對社會發展客觀規律的認識，建立動態調節績效工資總量管理制度。具體考慮以下四個方面：

1.事業單位職工動態變化情況

事業單位績效工資水平會隨著人員結構層次變化而動態變化。事業單位職工的“入轉調離”并不能直接影響績效工資總量，但是人員變動情況預示著結構層次的變化，直接影響績效工資總量，例如引進大量高層次甚至是學科領頭人等人才，聘任到高級專業技術崗位，會引起事業單位內部高級職稱職工比例的增加，會抬高單位績效工資平均水平；相對應地，如果招聘大批量的應屆畢業生，就會直接拉低事業單位績效工資平均水平。因此，績效工資總量核定時，要科學預測事業單位因“入轉調離”而引起的人員結構層次變化，并據此動態核計績效工資總量。

2.事業單位屬地經濟發展水平和預期

屬地經濟發展水平和預期，能夠直接反映事業單位所在地的生活成本和收入水平。例如經濟發達地區生活成本高，需要更高的收入才能維持起碼的民生。經濟發展預期向上的地區，也意味著經濟通貨膨脹，需要更高的收入才能維持當下的生活水準。在核定績效工資總量時，根據事業單位屬地的經濟發展水平和預期，科學核算民生成本和工資水平，并據此動態化核算績效工資總量。

3.事業單位價值貢獻

事業單位的公益屬性，意味著不能以創收為首要目的。績效工資總量管理制度正是制約創收沖動的制度保障。在堅持公益屬性的前提下，提高事業單位和所屬職工的工作積極性，需要提高福利待遇，實現按勞分配。上級人事行政主管部門調整績效工資總量時，應正確認知經濟效益和社會效益，科學評價事業單位的價值貢獻，并據此動態化計算績效工資總量。

4.事業單位資金保障能力

事業單位的創收能力，體現了事業單位可用于提高職工收入的資金保障能力。不能簡單地根據創收來調整績效工資總量，因為事業單位的公益屬性優先政策，制約了事業單位的創收能力。特別是當上級人事行政主管部門因事業單位創收少，而調低事業單位績效工資總量；或者核定的績效工資總量不變，而上級財政主管部門卻不提供足夠的資金保障，這兩種最終導致事業單位職工實際的收入減少的情況，會極大地挫傷事業單位員工工作積極性。上級人事行政主管部門在安排績效工資總量時，要科學統籌事業單位的資金保障能力，并據此動態化計量績效工資總量。

結語

總之，績效工資總量管理是現行工資管理中很重要的組成部分。國家仍在不斷的探索工資改革，目前績效工資總量核定管理中出現的問題，在不斷暗示我國的工資管理是存在問題的。若只單獨處理績效工資總量管理中出現的問題，對于解決工資管理方面存在的問題而言是片面的。因此，未來需要從工資管理和確定機制改革等方面著手，系統性解決薪酬激勵問題。