構(gòu)建和完善財政投資評審制度的踐行與探討

劉忠勛 山東省膠州市財政局

引言

通常情況下，財政投資的內(nèi)容主要包括基本建設(shè)支出預(yù)算的安排、國家債券專項資金，以及其他用于經(jīng)濟建設(shè)方面的專項資金的支出預(yù)算。用于經(jīng)濟建設(shè)方面的財政資金需要進行部門預(yù)算，通過一般預(yù)算與部門基金預(yù)算反映出來。在此之中，核算結(jié)果來自一般預(yù)算中的部門支出預(yù)算，就是項目支出預(yù)算，其中包括三個部分：行政事業(yè)性項目、基本建設(shè)支出預(yù)算與其他項目，作為財政投資的重要組成部分，上述三個部分的預(yù)算安排重要性不容忽視；經(jīng)國務(wù)院批準后納入預(yù)算管理的政府性基金，可以通過部門基金預(yù)算中的基金支出預(yù)算來進行核算，該部分的基金支出預(yù)算安排的建設(shè)項目，也是財政投資中同等重要的組成部分。

一、財政投資評審制度主要內(nèi)容

由于我國的財政政策出現(xiàn)變化，因此財政投資評審應(yīng)運而生，財政投資評審使我國公共財政領(lǐng)域出現(xiàn)大變革，我國社會主義的市場經(jīng)濟體制也因此受到一定影響。我國財政投資評審中心于1999年正式建立，在財政部的助推下，財政投資評審各項工作發(fā)展迅速，我國各個地區(qū)的地方政府根據(jù)實際情況，將自身的財政部門作為基礎(chǔ)，建設(shè)財政投資評審相關(guān)機構(gòu)，并不斷擴充財政評審人才隊伍，擴大評審范圍。時至今日，評審范圍正在朝著全覆蓋的方向發(fā)展。

對我國以往的財政投資評審發(fā)展進行回顧，不難看出，該工作使我國各層級政府的建設(shè)資金得到節(jié)約，使所有項目管理活動科學(xué)開展，并且使預(yù)算支出得以實現(xiàn)。但是，我國的財政投資評審制度真正建立的時間較短，在發(fā)展過程中不可避免地存在問題，因此在未來的制度建設(shè)過程中，必須積極尋找并運用相應(yīng)的對策，解決影響其發(fā)展和完善的問題。

二、財政投資評審制度的運用流程

在一般情況下，財政投資評審的流程，由兩個程序組成，分別為項目評審以及對項目評審的全過程控制。在此之中，全過程控制一個項目的評審工作，將立項作為起始點，經(jīng)過工程投標、簽訂合同，直至正式施工和工程竣工，所有環(huán)節(jié)都會受到嚴格把控。評審的全過程控制主要分為三個階段，分別為事前、事中以及事后。

對一個項目的可行性進行衡量并且分析，就是事前的控制內(nèi)容。在該過程中，必須全面了解該項目的實際情況，如項目的具體要求、項目的范圍、項目施工需要運用的資源、大致竣工時間等。與此同時，需要嚴格審查工程項目的現(xiàn)場簽證單，以及工程項目的預(yù)結(jié)算書，以及完成對工程量、定額基價、補充定額等多項內(nèi)容的審查，并且將所有審查工作作為基礎(chǔ)，對該項目進行預(yù)算以及編制。

任何被投資的項目都屬于系統(tǒng)性的、體量較大的工程，需要耗費較長的周期進行建設(shè)，而且涉及的范圍相對廣泛，項目內(nèi)部存在的不確定因素，很可能會對項目造成不利影響，導(dǎo)致項目的工程出現(xiàn)變更。因此，事中控制是必不可少的，主要跟蹤項目的工程造價并且加以控制，相關(guān)人員必須親自前往項目施工現(xiàn)場，了解資金的真實流向。

顧名思義，事后的控制內(nèi)容就是對項目結(jié)算階段的控制，在對結(jié)算過程進行控制的同時，相關(guān)人員必須高度關(guān)注項目相關(guān)的工程評審報告，如果評審報告的內(nèi)容缺少客觀與公正的內(nèi)容，那么該評審報告存在較大的問題。在對評審報告進行控制之后，政府在公共支出方面會變得更加透明。

三、財政投資評審的必要性分析

對于財政投資項目的概預(yù)算、竣工決算等各方面的活動，財政投資評審可以起到很好的約束和監(jiān)督作用，無論是對于財政投資項目的工程質(zhì)量、加強項目的支出預(yù)算和財務(wù)管理，還是對于提高財政投資效率、保障財政投資活動順利進行等，都起著至關(guān)重要的作用。

（一）提高財政資金使用的安全性

通過評審機構(gòu)對財政投資項目進行評審，可以有效篩選出不合理的資金，將擠占、挪用和浪費資金等行為的發(fā)生概率控制到最低；并且可以避免投資項目中出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的各種高估冒算現(xiàn)象，將擅自變更投資設(shè)計、擴大投資規(guī)模和提高項目建設(shè)標準等問題扼殺在“搖籃”中。通過財政投資評審工作，可以提高財政資金的使用效率，節(jié)約財政資金，同時可以提高財政資金使用的安全性、規(guī)范性以及實效性。

從那以后，施泰特在經(jīng)營中不再一心想著如何賣出更多的商品，而是把更多的精力用來思考“如何幫助顧客”：他幫顧客分析最需要和最適合的產(chǎn)品，有時候為了能讓顧客買到一款最適用的商品，他甚至?xí)晦o辛苦，從維斯馬跑到別的城市去購買。

（二）增強財政對政府投資的話語權(quán)

通常情況下，進行財政投資的項目前期流程都是由其他部門完成的，最后由財政部門進行預(yù)算審核。由于財政部門只涉及預(yù)算工作，因此其對于項目的合規(guī)性是否符合國家要求、項目的選擇是否合理、資金分配是否合適等，財政部門都沒有一個清晰的了解。在構(gòu)建和完善財政投資評審制度之后，財政部門能夠及時對項目中的報告可行性部分是否充分、重復(fù)申報工作的完成情況有一個直觀的了解，并且財政部門能夠及時發(fā)現(xiàn)安排資金大于申請資金、有違建設(shè)程序、地方配套資金缺乏等各種財政問題，改變了以往投資項目中財政部門概算代替預(yù)算的被動地位。

四、當(dāng)前財政投資評審工作存在的主要風(fēng)險

（一）固有風(fēng)險

內(nèi)部審計制度的缺乏，是造成財政投資評審固有風(fēng)險的最主要原因，固有風(fēng)險在任意一個投資項目中都是不可避免的，財政投資評審工作只能將其造成的影響控制到最低。由于建設(shè)環(huán)境、建設(shè)周期等多種因素的動態(tài)影響存在于項目的建設(shè)中，且財政投資的管理制度與舉措相對來說不完善，導(dǎo)致了評審人員對資金進行評估時無法有準確的判斷，從而對最終的投資效益造成一定程度的負面影響。

（二）政策風(fēng)險

財政投資評審的政策之所以存在風(fēng)險，是因為相關(guān)政策法規(guī)的缺失。盡管我國的財政投資評審工作已經(jīng)積累了豐富的工作經(jīng)驗，且財政投資評審工作也有著長遠的發(fā)展歷史，但我國依然缺乏財政投資評審的相關(guān)法律法規(guī)及政策制度，導(dǎo)致在進行財政投資評審時缺乏法律的支持及政策的保障。在我國頒布的《預(yù)算法》中明確規(guī)定：財政部門具有分配和監(jiān)督財政資金的權(quán)利，《預(yù)算法》可以作為財政投資評審活動的依據(jù)及標準，但《預(yù)算法》并未對財政投資評審工作涉及的具體內(nèi)容作出規(guī)定。在實際工作中，只有財政部出臺的《財政投資評審管理辦法》和地方各級人民政府制定的規(guī)范性文件，明確了財政評審的范圍、職能等，法律層級明顯偏低。由于財政投資評審工作的特殊性，其在政府的投資行為中，對于財政資金監(jiān)督管理工作中具有重要意義，因此在其實際工作開展之后，必須有精細、嚴格的法律法規(guī)來對其進行保障。而目前相關(guān)法律、政策制度的缺失是我國財政投資評審中普遍存在的問題，因此導(dǎo)致財政投資評審工作存在著一定的政策風(fēng)險。

（三）技術(shù)風(fēng)險

技術(shù)風(fēng)險同樣也是財政投資評審工作目前存在的嚴重風(fēng)險之一，形成該風(fēng)險的主要原因是評審人員的技術(shù)水平有限，從而導(dǎo)致其在評審?fù)顿Y項目時出現(xiàn)操作失誤。作為促進國家經(jīng)濟發(fā)展的一項重要手段，財政投資工作的涉及范圍較廣，且工作量繁多，因此在進行資金評審時，評審人員必須具備較高的專業(yè)水平。通常情況下，財政投資評審工作的周期較長，并且需要評審人員對大量的審核數(shù)據(jù)進行反復(fù)的審核和計算，評審人員在計算過程中很容易出現(xiàn)計算錯誤的問題，最終引發(fā)技術(shù)風(fēng)險。

（四）廉政風(fēng)險

財政投資評審工作對項目資金及其他財政專項資金的使用情況進行專項評審，以保證財政資金規(guī)范、安全、有效運行，評審結(jié)果如何，直接影響到建設(shè)單位、施工單位的切身利益。目前，財政投資評審工作大多采用委托第三方機構(gòu)的方式，投資評審相關(guān)人員很容易受到利益關(guān)聯(lián)人員的腐蝕拉攏，如果投資評審相關(guān)人員政治覺悟不高、責(zé)任意識不強、自律精神不夠，經(jīng)不起利益誘惑，或囿于人情，就極易為他人左右，甚至出現(xiàn)“權(quán)力尋租”，形成廉政風(fēng)險。

不僅如此，內(nèi)部評審機制是否完善，也會對廉政風(fēng)險的發(fā)生概率產(chǎn)生較大影響。如果內(nèi)部評審機制已經(jīng)趨于完善，那么負責(zé)評審的人員即使想要“鉆空子”，也會因為制度的層層壓力而選擇放棄；但如果內(nèi)部評審機制沒有得到完善，相關(guān)監(jiān)督職能將形同虛設(shè)，缺少強有力監(jiān)督的評審機制，必然會成為滋生廉政風(fēng)險的“溫床”，導(dǎo)致部分評審人員的思想出現(xiàn)滑坡，更大的廉政風(fēng)險因此出現(xiàn)。

（五）職能定位風(fēng)險

五、構(gòu)建和完善財政投資評審制度的建議

（一）適當(dāng)拓展財政投資評審內(nèi)容

對財政投資的公共支出是否符合社會公眾的意愿和喜好作出評價，是建立財政投資評審制度的最終目的。評價的內(nèi)容包括：對項目安排是否合理進行評價；對項目涉及的資金支出進行審核和評價。綜合以上分析，拓展財政投資評審內(nèi)容可以從以下幾個方面進行：

評審人員應(yīng)在投資前就對項目的合理性進行深度分析，并在項目立項前的論證工作及預(yù)算編制工作中就開始進行投資的管理、控制，從被動變?yōu)橹鲃印?/p>

評審人員應(yīng)對投資過程中的資金支付、進度把控、質(zhì)量把控等環(huán)節(jié)進行評審，實時監(jiān)督建設(shè)單位及監(jiān)理單位的工作，一方面要保證資金的使用合理性，另一方面保證工程的質(zhì)量。

在完成投資后，需要對資金使用效率、項目預(yù)估收益進行評審，對工程的各款項進行精細核對，并對項目預(yù)期帶來的收益進行評價。

（二）重新定位財政投資評審職能

由于財政投資評審工作的特殊性，其作為公共財政的必然需求，財政投資評審的職能定位就應(yīng)以公共財政的特征來考慮。公共財政的內(nèi)涵即國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟活動，公共財政具有極強的市場經(jīng)濟適應(yīng)性。政府是公共財政與非公共財政的分配主體，公共財政從產(chǎn)生到最后的分配范圍，都由政府直接決定。

對財政投資評審的職能進行重新定位，應(yīng)該從以下幾個方面考慮：首先，提高財政投資評審的監(jiān)督功能。各級人大、審計應(yīng)當(dāng)負責(zé)財政投資評審的監(jiān)督工作，充分發(fā)揮監(jiān)督作用。其次，拓寬財政投資評審的范圍。傳統(tǒng)的財政投資評審工作多屬于“事后行為”，重新定位財政投資評審職能后，可以實現(xiàn)投資前、投資中、投資后多方面的評審工作。此外，應(yīng)當(dāng)分離財政評審?fù)顿Y的管理職能以及評價職能，財政部門只負責(zé)對財政資金的管理，各級人大、審計負責(zé)對財政部門進行監(jiān)督。

（三）深化改革財政投資評審工作

財政投資評審工作涉及經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、工程學(xué)等多專業(yè)知識，因此其具備較強的技術(shù)性與專業(yè)性，這就給從事財政投資評審工作的人員提出了更高的要求，同時也對財政投資評審的組織工作提出了新的挑戰(zhàn)。在構(gòu)建和完善財政投資評審制度時，首先要明確財政投資評審機構(gòu)的資金管理權(quán)力，并明確財政投資評審機構(gòu)的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職責(zé)。投資評審活動的具體組織可以依據(jù)不同的評審機制分成以下三個部分：

第一，對項目效益及項目合理性進行評價。組建專業(yè)的技術(shù)性財政投資評審人才隊伍，充分發(fā)揮人才協(xié)作的價值及作用。應(yīng)選取專業(yè)范圍不同的財政投資評審人員來應(yīng)對不同技術(shù)特點的投資項目。對于投資項目的合理性、可行性、經(jīng)濟性，要從技術(shù)和經(jīng)濟兩個層面進行考慮，進而保證評審結(jié)果的客觀合理，同時也能保證項目的經(jīng)濟效益。

第二，可以聘請專業(yè)能力強、業(yè)界口碑好的工程造價所等第三方機構(gòu)，對財政投資項目的概算、預(yù)算、決算進行審核。

第三，財政投資評審機構(gòu)要負責(zé)起對中介機構(gòu)的評審過程、評審結(jié)果的監(jiān)督；對財政投資項目的資金流向、工程進度、工程質(zhì)量進行監(jiān)督。

（四）建設(shè)財政投資評審相關(guān)信息交流平臺

財政投資評審的相關(guān)工作，必然會涉及較大的信息量，而且需要一定的時間才能夠完成評審，如果只是依賴人力開展評審工作，必然會導(dǎo)致評審工作出現(xiàn)失誤，出現(xiàn)諸多問題。所以，我國的財政部門應(yīng)當(dāng)建設(shè)財政投資評審的相關(guān)信息交流平臺。例如，可以建設(shè)投資評審的法律法規(guī)信息庫、財政投資項目信息庫、評審成果數(shù)據(jù)庫、評審專家信息庫、評價效益的指標平臺等。相關(guān)評審人員如果在工作過程中遇到問題，就可以通過多種類型的信息交流平臺，對問題進行討論，最終解決問題，促進財政投資評審工作持續(xù)進步。

（五）完善財政投資評審相關(guān)法律制度

要想保證財政投資評審的有效性與合理性，必須做到有法可依，遵循相應(yīng)的制度。當(dāng)前，財政部門對財政投資評審各項工作進行統(tǒng)一管理，而財政部門為了使財政投資評審能夠獲得依據(jù)，也專門出臺一系列法律法規(guī)，保證評審工作不會出現(xiàn)制度缺失的現(xiàn)象，但相關(guān)法律法規(guī)仍舊需要進一步完善。以微觀的業(yè)務(wù)作為例子，投資評審工作的管理機制、業(yè)務(wù)范圍、操作流程等尚未獲得真正完善的法律依據(jù)，導(dǎo)致評審工作雖然能夠開展，卻可能出現(xiàn)不規(guī)范現(xiàn)象，而且法律依據(jù)的缺失，增加了評審工作的不確定性。

因此，我國各級政府必須及時對財政投資評審相關(guān)法律機制進行建設(shè)，同時不斷健全法律制度。在擁有更加健全的法律制度之后，財政投資評審各項工作能夠獲得基礎(chǔ)性保障，評審流程也能夠按照規(guī)范進行，做到井然有序，并且使評審結(jié)果的權(quán)威性以及科學(xué)性得到強化。

結(jié)語

綜上所述，作為促進我國經(jīng)濟發(fā)展、加強項目資金管理的重要途徑，構(gòu)建和完善財政投資評審制度具有重要意義。因此，應(yīng)加大構(gòu)建與優(yōu)化財政投資評審制度的工作力度，對財政投資評審工作給予最大程度的支持與法律法規(guī)保障，積極引進優(yōu)秀的財政投資評審人員，以更好地保障財政評審工作的順利開展。