基于產出導向的高校預算績效回顧指標體系建構

楊定泉

（鄭州航空工業管理學院，鄭州 450046）

0 引言

高校應遵循人才培養規律，以新時代教育評價改革總體方案為指導思想，以高等教育的產出導向、學生中心、持續改進為邏輯路徑，依據學科評估、審核評估和專業認證的指標內涵，建構符合高等教育改革方向、契合高校特色、融合高校實踐的預算績效回顧指標框架和標準體系，實現高校的預算績效評價與預算績效回顧的整合、高校教育評估與預算績效回顧的糅合、財政績效指標與高校績效指標的融合、業務管理細分與績效評價指標的結合。

1 預算績效評價與高等教育模式

預算績效管理作為一種產出導向預算管理模式，其過程由傳統的“投入、產出、結果”改變為“結果、產出、投入”，即根據“成果”來確定“投入”。預算績效評價是根據設定的績效目標，依據規范的程序，對預算資金的投入、產出與效果進行系統和客觀的評價，并作為改進預算管理的依據。中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（2018）提出了加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。《中華人民共和國預算法》（2020）強調了績效在預算管理中的重要性，并在公共財政預算收支中以法律形式融入了績效管理。

高校預算屬于公共財政預算的重要組成部分，預算績效評價的關鍵在于建構一套適合高校行業特征、可操作的績效評價指標和標準。美國《改進高等教育績效的策略指標體系》基于“投入－過程－產出”模型，將全部指標分成了財政資本、物資資本、信息資本、人力資本4 個大類，13 個次類，78 個指標。財政部《預算績效評價共性指標體系框架》（2013）基于“投入－過程－產出－效益”模型，建立了預算績效評價的參考性框架，包括預算安排、預算執行、經濟效益、社會效益、生態效益、社會公眾滿意度6 個大類，32 個共性指標。中國教育績效評價研究中心《高等教育財政支出績效評價指標體系》（2005）將績效指標體系分解為教育資源投入、教育產出與效果、高校發展潛力3 個大類，13 個次類，26 個指標。

全國教育大會（2018）提出，教育的根本任務是培養社會主義建設者和接班人。產出導向教育（OBE）模式是以學生的預期學習成果為中心來組織、實施和評估教育的范式，《普通高等學校本科專業類教學質量國家標準》（2018）、《一流本科專業建設 “雙萬計劃”》（2019）、《普通高等學校師范類專業認證實施辦法（暫行）》等均充分對接了產出導向的教育理念。《第五輪學科評估工作方案》（2020）（以下簡稱 《學科評估方案》）構建了以立德樹人成效為根本標準，以“質量、成效、特色、貢獻”為價值導向的評估要素體系框架。《普通高等學校本科教育教學審核評估實施方案（2021—2025年）》（2021）（以下簡稱《審核評估方案》）把立德樹人成效作為檢驗學校一切工作的根本標準，突出 “以本為本”“四個回歸”，強化產出導向、學生中心、持續改進，注重人才培養目標的達成度、社會需求的適應度、師資和條件的保障度、質量保障運行的有效度、學生和用人單位的滿意度。

當前國內高校預算績效評價指標紛繁復雜、數量眾多、操作程序復雜、評價難度較大，其原因在于指標選取缺乏高等教育規律的邏輯支持。因此，高校應以《深化新時代教育評價改革總體方案》（2020）和《學科評估方案》《審核評估方案》 作為預算績效管理的導向性文件，調整和優化預算績效評價指標，建構形成符合高等教育改革方向、契合高校特色、融合高校實踐的預算績效回顧指標體系。

2 高校預算績效回顧指標體系的設計需求

2.1 行業性需求

“績”是評價項目的立項與執行情況（投入、產出），主要從工作分解、組織分解、資源分解、賬戶分解、費用分解、風險分解等不同結構進行非確定性預算或非結構性預算的評價。“效”是評價項目實施的效果（效益和滿意度）。高校業務活動的本質是“培養人”，“效”的本質是人才培養質量（學生滿意度、用人單位滿意度和社會滿意度），應遵循學生在校期間的成長規律和學生畢業后的成才規律，因此，“效”不是短期的、直觀的、可視的，而是長期的、無形的、潛在的。高校預算績效評價的重點在“績”；預算績效回顧的重點在“效”。所以，短期影響長期，預算落實戰略，預算績效回顧指標體系設計應能體現預算績效評價（短窗口）與預算績效回顧（長窗口）的整合。

2.2 邏輯性需求

高校預算績效回顧指標設計的邏輯起點是業務，高校教育教學評價分為 “合格評估”“水平評估”“審核評估”，選擇哪一套業務評價指標體系作為起點和依據很重要。目前高校教育改革的目標是國際趨同，如審核評估、專業國標、專業認證等，均遵循了OBE 國際教育理念，依據審核評估指標體系的審核項目（7）、審核要素（27）、審核要點（78）3 個層次，同時，結合學科評估指標體系的審核項目（4）、審核要素（12）、審核要點（17～21）3 個層次，建構高校預算績效回顧指標體系，應該更具有科學性和公信力。所以，邏輯決定路徑，質量呈現績效，預算績效回顧指標體系設計應能體現高校教育評估（寫實性）與預算績效回顧（測度性）的糅合。

2.3 關鍵性需求

發掘真正驅動高校戰略目標實現的關鍵成功因素（Critical Success Factors，CSF），以CSF 引導確定高校預算績效的主導性關鍵績效指標（Key Performance Indicator，KPI），從而通過KPI 進一步分解和細化高校的戰略目標，實現高校發展戰略的描述、衡量與管理。建構高校預算績效回顧的高獨立性指標體系，使上一層級對下一層級的指標扇出系數為5 個左右，實現橫向指標的低耦合度，縱向指標的高內聚性，對接財政績效指標的高嵌套度。所以，框架控制細節，個性彰顯特色，預算績效回顧指標體系設計應能體現財政績效指標（同質性）與高校績效指標（異質性）的融合。

2.4 針對性需求

高校主管部門可以依據高校不同的層次、性質、定位、特色，分類別建構具有關聯性的預算績效評價KPI和標準，突出各自的關鍵要素。各高校可以依據內部治理結構和組織架構，分層級建構具有一定區分度的預算績效評價KPI 和標準，提高績效評價的針對性；同時，可以依據高校的人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作等職能特征，分項目建構弱相關、可操作的預算績效評價KPI 和標準，降低績效評價的模糊性。所以，業務決定績效，細分激活精準，預算績效回顧指標體系設計應能體現業務管理細分（針對性）與績效評價指標（客觀性）的結合。

3 高校預算績效回顧指標體系建構

3.1 高等教育評估要素體系描述

3.1.1 學科評估要素體系

《學科評估方案》的指標設計了審核項目、審核要素、審核要點3 個層次。第一層次為審核項目，細分為人才培養質量、師資隊伍與資源、科學研究水平、社會服務與學科聲譽等4 個大類。第二層次為審核要素，將審核項目進一步細分為12 個次類，分別為人才培養質量（思政教育、培養過程、在校生、畢業生），師資隊伍與資源（師資隊伍、平臺資源），科學研究水平（科研成果與轉化、科研項目與獲獎、藝術實踐成果、藝術／設計實踐項目與獲獎），社會服務與學科聲譽（社會服務、學科聲譽）。第三層次為審核要點，各學科依據學科特色，將審核要素的核心內容分別設置了17～21 個關鍵審核點。

3.2 審核評估要素體系

《審核評估方案》的兩類評估指標體系設計了審核項目、審核要素、審核要點3 個層次。第二類的第一層次為審核項目，細分為辦學方向與本科地位、培養過程、教學資源與利用、教師隊伍、學生發展、質量保障、教學成效等7 個大類。第二類的第二層次為審核要素，將審核項目進一步細分為27 個次類，分別為辦學方向與本科地位（黨的領導、思政教育、本科地位），培養過程（培養方案、專業建設、實踐教學、課堂教學、卓越培養（K）、創新創業教育），教學資源與利用（設施條件（X）、資源建設），教師隊伍（師德師風、教學能力、教學投入、教師發展），學生發展（理想信念、學業成績及綜合素質、國際視野（K）、支持服務），質量保障（質量管理、質量改進、質量文化），教學成效（達成度、適應度、保障度、有效度、滿意度）。第二類的第三層次為審核要點，將審核要素的核心內容通過78 個關鍵審核點揭示。

3.2 高校預算績效回顧指標體系建構

立德樹人是中國特色社會主義高校辦學治校的本質要求與價值訴求，是新時代高等教育現代化發展的生命和靈魂。高校肩負著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作等五大職能，應以新時代教育評價改革總體方案為指導思想，以高等教育的產出導向為邏輯路徑，依據學科評估和審核評估的要素和標準，遵循行業性、邏輯性、關鍵性、針對性等需求，參照《中國教育監測與評價統計指標體系》（2020）定量指標計算原則，構建符合人才培養規律的5 年及以上的預算績效回顧指標體系。

3.2.1 人才培養類指標

高等教育是培養人、造就人的重要供給主體，大學的首要職能和本質職能是人才培養。人才培養類指標應基于政治方向，主要圍繞人才培養質量設計KPI。例如：國家／省級一流專業數、認證（評估）的專業占專業總數的比例、國家／省級一流課程數、國家／省級規劃教材數、國家／省級教學成果獎數量；當年本科招生專業總數、近三年新增專業數、近三年停招專業數、本科生生均課程門數、選修課程學分比例、實踐課程學分比例、通識課程學分比例；高級職稱專業教師比例、教授主講本科課程人均學時數；國家／省級實踐教學基地數；實踐性工作為基礎的畢業論文（設計）比例、本科生公開發表論文數、本科生獲批國家發明專利數、體質測試達標率、國家／省級藝術展演參賽獲獎學生人次數比例、國家／省級體育競賽參賽獲獎學生人次數比例；應屆本科生畢業率、應屆本科生學位授予率、應屆本科生初次就業率、應屆本科生就業率、升學率、學生滿意度、教師滿意度、行業及用人單位滿意度。

3.2.2 科學研究類指標

高校承擔著科學研究的重要職能，是國家創新體系的重要組成部分。科學研究類指標應基于學術取向，主要圍繞科研育人功能設計KPI。例如：國家／省部級支撐平臺數、重大儀器設備數；教師學緣結構、45 歲以下青年教師比例、教授指導研究生比例；國家／省部級重大科研項目數、中央和國家機關委托項目數、行業和重要企業委托項目數；學術論文質量、學術著作質量、國家／省部級科技進步獎數量；新品種研發與轉化情況、科研成果實施轉化數、科研成果實施轉化平均到賬金額、科研創新影響力；學位論文抽檢專家評議；本科生參加各級各類創新創業實踐活動人數及比例、中國國際“互聯網＋”大學生創新創業大賽獲獎數、“挑戰杯”全國大學生課外學術科技作品競賽獲獎數、“挑戰杯”中國大學生創業計劃大賽獲獎數、國家／省級學科競賽獲獎數；教師及學生滿意度、行業領域滿意度、主管部門滿意度。

3.2.3 社會服務類指標

高校作為教學中心和科研中心，可以充分利用優質資源成為社會服務的中心。社會服務類指標應基于價值取向，主要圍繞教學、科研、文化、設施等服務設計KPI。例如：社會培訓學時數；國家／省部級跨學科研究平臺數、工程（技術）研究中心數、大學科技園數，創客空間數，技術轉移中心數、橫向課題數、橫向課題到賬經費、科技成果轉化數、科技成果轉化經費、解決關鍵核心技術情況、智庫作用、采納決策咨詢報告數；參與公益活動人次、“三下鄉”活動人次、文化類設施開放人次；重大儀器設備共享小時、圖書館開放人次、實驗室開放人次、體育場館開放人次；學生志愿活動人次、教職工幫扶志愿服務人次。

3.2.4 文化傳承創新類指標

高校是傳承優秀文化、推動文化繁榮創新、促進文化發展和文明進步的重要陣地。文化傳承創新類指標應基于文化自信，主要圍繞文化育人功能設計KPI。例如：學生公共藝術課程學分數、勞動教育必修課學時數；省級課程思政示范課程數、使用“馬工程”重點教材課程數量與學校應使用“馬工程”重點教材課程數量的比例；思政課專任教師總數與在校生人數比例、省級課程思政教學名師數、省級課程思政教學團隊數、專職黨務／思政工作人員總數與全校師生人數比例、專職輔導員總數與在校生人數比例、專職心理健康教育教師總數與在校生比例、專職就業指導教師和專職就業工作人員總數與應屆畢業生比例；課程思政教學研究示范中心；生均黨務／思政工作隊伍建設專項經費、生均網絡思政工作專項經費。

3.2.5 國際交流與合作類指標

高校是科教融合、文化傳播、形象建構的實踐載體，高校間的國際交流與合作是促進高等教育改革發展的重要途徑。國際交流與合作類指標應基于中國立場，主要圍繞文化融合、科技協作和知識傳播設計KPI。例如：國際合作辦學專業數、國際合作聯合實驗室數、境外聯合培養或攻讀學位數、留學生來源國家的分布情況；參加重要國際會議人次、國際合作發表論文數、國際合作專利數；海外人才引進教師數、教師在國際重要學術組織任職人次、教師境外留學訪問人次、邀請境外專家的學科聲譽。

3.2.6 條件保障類指標

教學條件主要指高校的人、財、物基礎，是優化育人環境和教育過程，提高教學質量，實現高等教育基本職能和根本任務的保證，也是高校可持續發展的重要前提。師資保障類KPI，例如：專職教師總數與在校生人數比例、具有碩士／博士學位教師占專任教師比例、教授職稱教師總數與在校生人數比例、國家／省級代表性教師總數與專職教師人數比例；教授／副教授擔任專業負責人的專業占專業總數的比例、設有基層教學組織的專業占專業總數的比例。資金保障類KPI，例如：師均教師發展經費、生均本科教學日常運行支出、教學日常運行支出占經常性預算內教育事業費撥款與學費收入之和的比例、年新增教學科研儀器設備值所占比例、生均本科實驗經費、生均本科實習經費。資源保障類KPI，例如：生均圖書數、生均電子期刊種數、生均實驗室面積、生均教學科研儀器設備值、教學科研實驗用房凈值率、教學科研儀器設備凈值率。

3.3 財政預算績效評價指標體系映射

依據財政預算績效評價一、二級指標體系，分別建立高校人才培養類、科學研究類、社會服務類、文化傳承創新類、國際交流合作類、條件保障類等項目預算績效回顧指標的映射關系。例如：高校人才培養類項目（含相關條件保障）。預算績效回顧指標與財政預算績效評價一、二級指標體系的映射關系如下。

3.3.1 與財政產出指標的映射

數量指標包括：本科生生均課程門數、選修課程學分比例、實踐課程學分比例、通識課程學分比例；具有碩士學位或博士學位教師占專任教師比例、高級職稱專業教師比例、教授主講本科課程人均學時數；生均圖書數、生均實驗室面積、生均教學科研儀器設備值。

質量指標包括：設有基層教學組織的專業占專業總數的比例、實踐性工作為基礎的畢業論文（設計）比例、本科生公開發表論文數、本科生獲批國家發明專利數、體質測試達標率、國家／省級藝術展演參賽獲獎學生人次數比例、國家／省級體育競賽參賽獲獎學生人次數比例。

時效指標包括：當年本科招生專業總數、近三年新增專業數、近三年停招專業數。

成本指標包括：生均本科教學日常運行支出、教學日常運行支出占經常性預算內教育事業費撥款與學費收入之和的比例、年新增教學科研儀器設備值所占比例、生均本科實驗經費、生均本科實習經費。

3.3.2 與財政效益指標的映射

社會效益指標包括：應屆本科生畢業率、應屆本科生學位授予率、應屆本科生初次就業率、應屆本科生就業率、應屆本科生升學率。

可持續影響指標包括：國家／省級實踐教學基地數、國家／省級一流專業數、認證（評估）的專業占專業總數的比例、國家／省級一流課程數、國家／省級規劃教材數、國家／省級教學成果獎數量。

3.3.3 與財政滿意度指標的映射服務對象滿意度指標包括：學生滿意度、教師滿意度、行業及用人單位滿意度、社會滿意度。

4 結論

高校應遵循高等教育教學規律，以新時代教育評價改革總體方案為指導思想，以高校五大職能為框架，以高等教育的產出導向為邏輯路徑，依據學科評估和審核評估的要素和標準，采用KPI 工具建構高校預算績效回顧的異質指標體系，有效規避采用財政預算績效同質指標評價高校預算績效的不足，提升高校預算績效回顧指標的符合度。本文旨在提出預算績效回顧指標體系構建的依據和邏輯，并提出了相關關鍵指標的范例和參照，高校財務主管部門可以依據高校的層次、性質、定位、特色，分類建構具有高符合度的預算績效回顧指標體系指引。