國有企業實施“三重一大”運行現狀與對策淺析
——以國有企業N公司為例

楊明敏

（云南滇中匯能智慧能源有限公司，昆明 650000）

0 引言

2016 年10 月，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上強調，堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。這是對新形勢下國企的領導與管理、發展與改革的重要論斷和明確要求。前者是國企姓國的根本，后者是國企發展之策，二者不可偏廢。習近平總書記的講話為國有企業在全面深化改革中堅持黨的領導、加強黨的建設、堅定不移做強做優做大指明了方向。堅持黨對國有企業的領導，能夠最大限度保證國有企業各方利益的一致。能夠將企業經營目標、經營管理者的利益和國家利益、職工利益統一起來，在做大國民經濟“蛋糕”的進程中發展壯大企業自身，實現多方共贏，最終實現和維護人民的根本利益。

1 “三重一大”提出背景及要求

2010 年6 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》。進一步規范決策行為，提高決策水平，防范決策風險，保證國有企業科學發展。該意見中指出，“國有企業三重一大”事項是指：重大決策事項；重要人事任免事項；重大項目安排事項；大額度資金運作事項。“三重一大”作為鮮明體現中國特色和時代特色的國有企業重大決策運行監督機制，是黨中央、國務院深入推進國有企業治理體系和治理能力現代化的重要抓手。“三重一大”決策制度直指企業權力運行和權力制約核心環節，為深化國有企業改革、防范和化解重大風險，實現高質量發展提供了頂層設計保障。

2017 年，有關部門首次要求國有企業將黨建工作寫入公司章程，明確黨組織在公司治理結構中的法定地位，把企業黨組織內嵌到公司治理結構中，將黨建工作要求納入公司章程。中國特色現代國有企業制度，“特”就特在把黨的領導融入公司治理各環節。中國特色現代國有企業制度下的公司法人治理結構中，黨組織是公司治理法定主體之一，按照章程規定履行職責，發揮領導核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落實，確保黨的領導落實到企業改革發展的全過程。

2 N 公司實施“三重一大”運行現狀

國有企業N 公司（以下簡稱 “N 公司”）成立于2016 年，是西南某國家級新區省屬S 集團公司的全資子公司。S 集團是按照當地省委、省政府要求，為加快新區發展，按照“政府主導、市場運作、精簡高效”原則成立的省屬國有企業，S 集團設黨委，隸屬于新區黨工委。N 公司作為下屬全資子公司，著力于固定資產投資、運用先進的技術和理念服務于區域公用事業基礎搭建，并同步構建互聯網大數據中心和信息化運營平臺。目前N 公司參控股公司4 家，其中控股公司3 家。N 公司設黨支部，隸屬于S 集團黨委。

N 公司法人治理結構完善，配置程序依法合規。內部設置黨支部、董事會、監事會、工會等必要機構，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，議事明確清晰，有章可循。堅持和完善“雙向進入、交叉任職”領導體制，把企業黨組織內嵌到公司治理結構中。實踐中建立各班子議事規則等相關配套制度，同時提升各班子履職能力。2017 年根據上級組織要求完成“黨建入章”，2018 年3 月成立公司黨支部，同年制定實施“三重一大”管理制度，至今已運行滿三年。實踐中積極發揮黨組織把方向、管大局、保落實的作用，三年來公司堅持黨支部前置研究討論，注意加強和董事會及領導班子的溝通，全力實現國有企業保值增值，取得一定成績的同時，運行中也暴露出一些問題。

2.1 “三重一大”制度建設情況

“三重一大” 事項堅持集體決策原則，N 公司健全議事規則，明確“三重一大”事項的決策規則和程序，完善群眾參與、專家咨詢和集體決策相結合的決策機制。三年來，企業從實際出發，堅持問題導向，重視內控管理及制度建設，重視制度的管理和向導作用，日常工作注重學習和修訂。截至2021 年10 月，制度匯編已更新到第六版，分別為2018 年5 月、2018 年12 月、2019 年1 月、2019 年4 月、2020 年3 月、2021 年1 月。現行有效的內部管理制度分為人力資源管理、行政管理、資金財務管理、工程管理、投資發展管理、風險控制管理、電力業務相關管理、市場貿易管理、合約成本管理、安全生產管理共10 個大類，有效制度73 個。“三重一大”方面，企業先后完善及建立《公司章程》《“三重一大”決策制度實施辦法》《“三會”議事規則》《經濟合同管理工作辦法》《資金支出審批權限管理辦法》《內部控制管理工作辦法》《風險控制管理制度》等系列制度，各項細化措施及配套逐步完善。

2.2 “三重一大”制度實施情況

隨著公司的業務推進，每年研究具體事項基本保持平穩。一是嚴格貫徹“三重一大”決策程序。三年來前置討論研究事項共183 項。其中2018 年審議通過65項議題，2019 年審議54 項（通過51 項，未通過3 項），2020 年審議通過64 項議題。總體運行平穩。二是強化“三重一大”監督落實。公司按要求設立工作臺賬，由各機構結合公司實際情況，對重大決策、重要干部任免獎懲、重大項目安排和大額資金使用等事項堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則議事決策，公司經營管理依法依規，三年來無違紀違法行為發生。三是規范“三重一大”決策內容，清單式落實、落小、落常。黨組織前置研究討論，充分發揮公司黨組織的領導核心和政治核心作用，確保領導班子議事和決策民主化、規范化。當下“三重一大”事項的理念已基本深入人心，面對重大投資決策或大額資金使用時更加慎重，充分醞釀及聽取專家意見，“一把手” 末位發言保證每位與會人員能充分發表意見，黨組織和領導班子成員交叉任職提高了決策效率。

3 N 公司“三重一大”制度運行中存在問題

3.1 制度制定層面

一是制定制度和議事規則過程中，照抄照搬多，結合本公司具體情況少，制度條款原則性多，缺少詳細的內容、具體標準、執行力度和督促落實的具體措施，導致各項制度操作性不強，執行起來有難度。具體表現為從上到下制定的制度大同小異，甚至一模一樣，沒有結合本單位的實際情況和業務層次要求，沒有具體的事項或者數字體現，到具體實施環節時，工作人員經常分不清楚哪些屬于“三重一大”事項，該不該提請前置討論。比如在固定資產投資項目、大額資金使用等方面，沒有規定詳細數字及檔次和相應的決策機構，具體又該如何結合實際來區分各決策機構的權限，由哪個部門來動議提出，在現實中都是問題，需要全盤綜合考慮，才能制定詳細的可操作性強的管理制度。

二是事項范圍全面性和科學性及決策程序的嚴密性有待提升，公司制度過于原則化，可操作性不強。制度條款原則性多，缺少詳細的內容、具體標準、執行力度和督促落實的具體措施。比如部分決策事項范圍規定得不夠具體，導致同類事項決策有的上會、有的不上會，還有的不分大小事一律上會研究，不僅擠占了決策層的時間和精力，降低了決策效率，還造成分管領導責任落實不到位，有時甚至為推卸責任提供了借口，導致執行起來有難度。例如“三重一大”已經決策通過，在執行中出現重大外部環境和決策假設條件變化，是否需要重新決策，觸發二次上會的條件是什么？再比如，“三重一大”重要決策事項包括“參控股公司的重要投資項目”，參股公司的股比未做詳細規定，1%也是參股，49%也是參股，是否股比僅為1%的公司的投資項目也屬“三重一大” 事項需要占用決策者時間精力來進行討論？

三是沒有建立責任追究機制，沒有區分發展中不可避免的失誤及主觀錯誤。中央明確給出的三個區分開來，即把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。在實踐中，由于錯綜復雜的業務關系和合同鏈條以及不成熟的探索中出現的各種問題，由于缺乏成熟的管理機制，方案執行中出現偏差時，對偏差的性質認定分歧較大，什么是原則問題不能突破，什么是合理范圍可以調整，主觀和客觀之間的取證落實難度較大。

3.2 操作執行層面

一是決策程序不夠嚴格，部分事項會前沒有充分征求意見、醞釀論證，或者會前沒有向參會人員提供相關資料，就倉促提交會議決策，使得參會人員短時間內了解不到事項全過程，對所要決策的事項把握不準，掌握的信息不全面，從而影響決策的效率和質量。二是議事決策程序規范性和嚴謹性不夠，一些企業至今尚存在沒有召開會議，而以領導簽批、會簽、傳簽等形式代替集體決策，集體決策流于形式。三是決策后的監督執行缺失，執行過程中是否嚴格按照會議決策內容和要求進行辦理，重大環境變化時應如何反饋、如何繼續推進等存在空白，缺乏專門的督察督辦機制。

3.3 監督執紀層面

決策監督問責機制有待完善和強化。當前，對“三重一大” 決策事項的監督著力點偏重于對權力運行的決策環節，對會議做出的決策是否執行、如何執行、執行效果等情況，缺乏監督意識和有效的監督措施。一是部分“三重一大”決策執行不到位，部門工作推進不力。二是有的只有分管領導才掌握決策的執行情況，其他班子成員甚至主要領導不了解決策執行情況。三是由于特定條件變化及由于決策前期調研論證不到位等因素，致使部分決策做出后在執行過程中需要做出調整，而這種相機而動的調整往往由該業務的直接負責分管領導做出，未提交會議進行集體討論，出現決策決定和決策執行脫節的現象。

4 N 公司提高“三重一大”決策效率具體建議：“五原則、九明確、六程序、四監督”

國有企業是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。決策成功是最大的成功，決策失誤是最大的失誤。據統計，國有企業因違反決策程序，擅自決策，決策失誤和管理不善等造成國有資產損失或潛在損失的金額遠遠大于貪污挪用等經濟犯罪的金額。如何避免決策失誤，減少經濟損失，唯有建立一套行之有效的決策機制，給決策者套上問責的緊箍咒，讓決策者為自己的失誤埋單。以下將圍繞“五原則、九明確、六程序、四監督”提出一些改進思路。

4.1 五個原則，保障“三重一大決策制度”實施

一是充分征求黨組織意見，貫徹黨組織的意見或決定；二是必須集體決策，同時深入開展調查研究，充分聽取各方面意見，加強與公司治理結構溝通，防止個人或少數人專斷；暫未達成一致的，應緩辦并及時向上級黨組織或者股東報告；三是科學決策，對專業性、技術性強的重要事項，應經過專家評估及技術、政策、法律咨詢；四是合法決策，必須進行合法合規性審查和風險評估；五是職工民主監督，涉及職工權益、社會責任等方面的重要事項，應聽取工會意見。

4.2 九個“明確”，完善“三重一大決策制度”

明確區分黨組織、董事會、經理層、監事、職工大會等議事機構在國有企業治理中的不同作用和權限，結合企業實際運作情況，把這些機構的職能定位、權責范圍厘清，最好做成圖表方便查閱；明確哪些事項屬于“三重一大”事項，要有具體標準，其中能量化的要全部量化；明確規范各機構的決策流程，決策方式、步驟、議程、時限等，分別制定其議事規則；明確必須聘請專家提供咨詢意見的事項；明確必須征求職工大會、工會的事項；明確決策之前必須準備的可行性文件等項目資料；明確決策會議記錄、存檔、查詢、執行等后續事宜；明確需要請示上級黨組織及股東方的事項；明確“三重一大”決策制度的監督管理。

4.3 六個關鍵基本程序，確保“三重一大決策制度”有效執行

一是研究論證程序。提交會議集體決策前應通過必要的研究論證程序，充分吸收各方面意見。重大投資和工程建設項目，應事先充分聽取有關專家意見。重要人事任免，應事先征求上級黨組織和股東方紀檢監察機構意見。研究決定企業改制以及經營管理方面的重大問題、涉及職工切身利益的重大事項、重要規章制度，應當聽取工會意見。

二是會前合規性審查。對涉及“三重一大”議題應附上合規性審查意見，涉及法律問題，法律顧問或審計部門等應出具意見書。

三是重視會前醞釀。決策事項應提前告知所有參與決策人員并提供相關材料，事先聽取反饋意見。注意加強與外部董事等溝通，聽取意見、建議。

四是會中充分表達。凡“三重一大”事項原則上應通過現場會議進行表決，不得以個別征求意見等方式做出決策。緊急情況下由個人或少數人臨時決定的，應在事后及時向黨組織、董事會等報告并按程序予以追認。對涉及“三重一大”議題應附上合規性審查意見，主要負責人末位發言，會議決定多個事項時，應逐項研究決定，若存在嚴重分歧，一般應推遲做出決定，議定事項采用書面表決。

五是會議記錄完整。資料存檔“片紙抵萬言”。會議決定事項、過程、參與人及其意見、結論等內容，應當完整、詳細記錄并存檔備查。會議記錄、董事會會議記錄應如實、完整、準確記錄每一位發言情況。必要時采取錄音錄像等方式進行。

六是及時報告股東及其他機構。決策做出后，應按照分工組織實施并明確落實部門和責任人。如遇特殊情況需對決策內容作重大調整，原則上必須通報應知曉機構并重新按規定履行決策程序。

4.4 四機構加強檢查執紀監督，保障“三重一大決策制度”依法合規

在企業內部在建立“三重一大”事項決策的回避制度，決策考核評價和評估制度，決策失誤糾錯改正機制和責任追究制度的基礎上，做好四機構執紀監督。

一是履行國有資產出資人職責機構即股東方應當對國企制定的“三重一大”事項范圍是否全面科學、決策程序是否嚴密、責任追究措施是否有效進行嚴格審查，切實加強對所管轄的國有企業貫徹落實 “三重一大”決策制度情況的監督檢查。予以批準的，應當在批準后監督其實施。

二是各級紀檢監察機關在依照 《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》的規定，結合年度考核進行監督檢查，做出評估，并向企業黨組織和上級紀檢監察機構報告中應當將國有企業領導人員執行“三重一大”決策制度的情況作為重點內容。

三是各級巡視及考核小組對“三重一大”決策制度的執行情況作為責任制考核的重要內容和企業領導人員經濟責任審計的重點事項，作為民主生活會、企業領導人員述職述廉的重要內容。

5 結論

在黨組織嵌入企業法人治理結構時，“三重一大”事項決策的黨組織前置討論研究勢在必行，與其他法人治理結構的權責利對等，要保證黨組織既不“缺位”，也不“越位”，各治理主體有機協調、相互制衡，全周期管控，對企業重大事項識別、醞釀、提出、討論、決策、落實、監督、追責等決策全周期進行管理，確保國有企業決策合理科學、民主高效，實現國有資產保值增值，國有企業做大做強。