我國房地產稅調控政策分析
——以滬渝房地產稅試點為例

魏 琪

（武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430000）

1 房地產稅在滬渝的試點

1.1 房地產稅“破冰”

自20 世紀90 年代末開展住房制度改革后，房地產市場進入高速發展的時代，老百姓已難以承受過高的房價。公眾迫切希望政府能有效調節房地產市場供求關系，使房價與收入水平相協調。

2010 年底，國務院常務會議決定，設立房地產稅改革試點。2011 年1 月27 日，國務院同意在部分城市對個人住房征收房地產稅試點。同日，上海和重慶兩市的房地產稅試點政策——《對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）出臺。上海、重慶試點推行房產稅，至2013 年醞釀房地產稅立法，至2017 年時把房地產稅納入5 年立法規劃，再至2021年，授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作，房地產稅改革進程逐漸加快，在萬眾矚目之中，房地產稅“破冰”。

至今，上海、重慶兩市征收房地產稅已有多年，學術界對改革試點的“破冰”探索給予了肯定，上海、重慶兩市的房產稅試點在征收范圍、計稅依據、稅率設置和免稅范圍等方面都進行了嘗試，為房地產稅立法和推行積累了寶貴經驗。

1.2 上海、重慶房地產稅試點的綜合對比

1.2.1 相同點

從改革目標來看，上海市的目標是“合理調節居民收入分配，正確引導住房消費，有效配置房地產資源”。重慶市的目標是“調節收入分配，引導個人合理住房消費”。兩市政策的核心思想都是通過完善稅收制度，調節收入分配，促進住房消費公平化和房地產行業的平穩健康發展，對過熱的房地產業進行降溫。

從收入用途來看，上海和重慶的規定都體現了稅收受益性原則，將稅收收入用于建設公共租賃房和保障房上。

從課稅要素來看，在試點政策施行的10 年間，上海、重慶都對房地產稅的征收對象、起征點和稅率進行了多次調整，但試點政策的主要性質變化不大：一是征收范圍都比較窄，主要針對二套以上新購房和高檔別墅等增量房；二是征收對象都是應稅住房的所有者；三是稅率普遍較低，最高稅率不超過1.2%，最低僅為0.4%；四是稅基的設置都是暫按房產交易價格的70%和房屋交易價格原值計算應納稅額；五是都設計了差別性稅率，減少了改革阻力；六是對本市居民和非本市居民的政策寬松程度不同，對前者較為寬松，對后者較為嚴格，抑制了外來投機行為和房價上漲。

1.2.2 不同點

征稅對象存在差異。就非本市居民而言，上海針對非本市居民家庭新購住房征稅；重慶的征稅對象是“三無人員”新購的第二套及以上住房。上海的征稅對象是增量房，重慶是高檔房；上海的征稅實質是增量稅，重慶的征稅實質是豪宅稅。

適用稅率存在差異。兩市都是低稅率，但上海實行的是差別比例稅率，以平均房價的2 倍為界線，比這個價格高的按0.6%征收，比這個價格低的按0.4%征收。重慶實行的是累進稅率，有0.5%、1%和1.2%三個檔次。重慶的稅率總體高于上海。

稅收減免存在差異。重慶對新、舊住房給予不同的免稅面積，對農民自有住房、因自然災害等不可抗力因素造成納稅困難的予以減免。上海以人均面積60 平方米為起征點，對家庭唯一住房、新購婚房、引進人才予以免稅。總體來說，上海的減免力度更大。

2 上海、重慶房地產稅改革試點的經驗教訓

2.1 對兩地房價調控效果不一

自2011 年上海、重慶分別推出房地產稅改革試點以來，短期內兩市的房價漲幅有一定的下跌，尤其是重慶在2014—2016 年房價增幅甚至出現了負增長，上海在2012—2014 年房價增幅速度也控制在了個位數，但是到了2015 年增幅出現了較大的回彈，整體來說兩地的房地產稅對于調控當地房價作用有限。

2.2 對增加財政收入作用不明顯

僅從房地產稅收入的增加來看，上海和重慶兩地的房地產稅收入自從開征以來，呈現出穩步增長的態勢。但是從地方財政稅收的整體增漲幅度來看，上海在開展房地產稅改革試點之前的五年（2007—2011 年）期間，稅收收入復合增速為12.01%，試點之后的五年（2012—2016 年）期間，稅收收入的復合增速為19.11%；重慶在試點之前的五年（2007—2011 年）期間，地方稅收復合增速為26.85%，試點之后的五年（20 12—2017 年）期間，稅收收入的復合增速為22.54%，增速反而有所降低。由此來看，房地產稅改革試點后兩地稅收增速沒有顯著提升。

從房地產稅占地方財政收入比重來看，開展試點后的第一年兩地房地產稅在稅收中的占比都有所提高。調查顯示上海的房地產稅占地方財政收入比重從2011 年的2.32%上升到2012 年的2.70%，提高了0.38%，但是，此后上海房地產稅占全市稅收的比重再次下滑至試點前水平，沒有能夠持續增長；重慶的房產稅占地方財政收入比重從2011 年的2.37%提升到2012 年的2.82%，提升了0.45%。總體來說，由于試點地區窄稅基、低稅率的特點，房地產稅試點對地方財政貢獻程度有限。

2.3 在調節收入分配方面沒有顯著作用

我國房地產稅改革的最初的目的是將原本主要在流通環節征收的稅擴大到房屋的保有環節，試圖對持有多套房產的高收入人群征收較高的稅，借此達到降低房地產市場需求，增加市場供給（短期供給），從而起到抑制房價、調節收入分配的目的。但是，我國近年來房價上漲主要是經濟增長和城市化進程的加快所帶來的剛需支撐，所以長期來看房地產市場的剛性需求暫時不會改變，長期供給也不會有趨勢性的轉變，長期抑制房價的目的難以通過征收房地產稅實現，加之房地產持有成本的增加反而會進一步轉嫁到租賃住房的中低收入群體身上，從而導致中低收入群體的住房壓力增加。

3 房地產稅改革進一步推行的難點

3.1 各方博弈如何平衡

總體而言，納稅人考慮更多的是房地產稅開征對自身利益的影響。譬如對開發建筑企業、房地產投資者來說，他們關心的更多的是房地產稅對房地產市場的影響，嚴重一點可能關乎到企業和個人的生死存亡問題；對各級官員、各類專家而言，他們一方面要貫徹國家和政府的意志，另一方面，他們也會對房地產稅對自身利益可能造成的利弊進行權衡；中國有相當多人有著寧可當“房奴”也不愿意租房子的傳統觀念，普通民眾更關心的是房地產稅出臺后，會產生哪些影響和效果，比如“有房族”會擔心加重經濟負擔，而“無房族”則更關心房價的漲跌問題。

房地產稅的制定和出臺都離不開納稅人，如何平衡各方博弈是當前房地產稅改革推行最大的難點。

3.2 房地產稅如何成為地方稅收主力稅種

截至2021 年1 月，重慶、上海房地產稅已經試點10 年，中指研究院數據顯示，2011—2020 年10 年間重慶市新建商品住宅成交17 736.71 億元，2020 年重慶市房地產稅收收入71.74 億元，約占近10 年新建商品住宅成交額的0.40%；上海市10 年間新建商品住宅成交35 360.78 億元，2020 年上海市房地產稅收入198.75 億元，約占近10 年新建商品住宅成交額的0.56%。數據看似比較符合重慶與上海市的稅率，然而當前所統計的房地產稅收收入并不僅僅是個人住房持有環節征收的稅收，還包含企業在經營及交易環節所繳納的稅收。

目前國內試點房地產稅的收入占地方政府收入比例極小，而在國外，房地產稅稅源廣泛，因此普遍作為地方稅收收入的主力稅種。《建立現代財稅體制》一文中也提到，要健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重。房地產稅作為直接稅，如何成為地方稅收主力稅種值得我們深入思考。

3.3 如何確定稅基

稅基是房地產稅能否成為地方主力稅種最直接的影響因素之一。試點城市重慶的房地產稅稅基是新購高檔住房、別墅、二套及以上住房以及存量別墅的房產交易價；上海的房地產稅稅基是本市居民新購二套及以上住房、外地居民新購住房的房產交易價的70%。對比國外的房地產稅，美國的房地產稅稅基是個人土地以及依附于土地上的一切建筑物的房地產評估價值；日本的房地產稅稅基是各類固定資產（房屋、土地及折舊資產）通過稅負調整措施調整后的房屋評估價值；英國的房地產稅稅基是房屋承租者或者所有人使用的土地、房屋等不動產的房屋評估價值和租賃價格。

我國試點房地產稅稅基根據房地產交易價值確定，而美國、日本、英國的房地產稅稅基則是根據房屋評估價值確定。而房地產的價值會隨著時間的推移，配套設施的完善以及周邊環境的變化不斷發生改變，而房屋的評估價值則更加客觀真實地反映房屋的價值，稅基的制定更加科學合理。

國外的房地產稅征稅范圍更廣，稅基更為科學。我們要在兼顧當前國情的同時，學習借鑒國外的房地產稅經驗確定稅基。

3.4 采取怎樣的稅率計算方式

稅率屬于稅收工具中最核心的內容之一。稅率的設計要兼顧公平、效率和適度原則。國內各城市經濟發展并不均衡，為了兼顧公平，房地產稅征收必然會產生區域性的差異，而要做到區域之間的平等、人與人之間的平等是很難的。

房地產稅的推行勢必會影響房價市場的利益分割，社會輿論、群眾的聲音在房地產稅立法流程和征收過程中將產生重要影響。稅率太高，違反了適度的原則，造成普通老百姓的生活壓力過大；稅率太低，無法發揮稅收的調節功能，也無法滿足地方財政的需要；累進稅率，納稅大戶可能大范圍避稅，比如將房地產資產注入企業名下。由此可見，如何確定房地產稅的稅率是房地產稅改革進一步推行的又一難點。

4 完善房地產稅政策的建議

房地產稅政策已在上海、重慶兩市試點了10 年，為房地產稅立法和推行提供了豐富經驗和有益借鑒。那么，未來房地產稅到底該怎樣設計？如何推開？我們梳理比較了試點政策實施過程中的難點和爭議，結合對試點政策的后果和影響分析，提出如下完善我國房地產稅收制度的建議。

4.1 增加公眾接受度，提高公眾納稅積極性

增加政府對房地產稅使用去向的公開度、透明度，有利于增長社會公眾對政府征收房地產稅這一行為的信任。可以提高房地產稅稅收中“專稅專用”的占比，加強公眾對政府用稅的監督，公開政府稅收流向，以此來擴大公眾的知情權、參與權，從而增加公眾納房地產稅的積極性，為房地產稅的推行打下良好的群眾基礎。

同時，房地產稅應主要用于建設基礎配套設施，保障公共服務和公共產品的供給，改善人民的生活條件。某種程度上而言，房地產稅的高低是周邊配套建設好壞的標志，房地產稅越高，意味著周邊配套越好，由此可增加公眾對于納稅的接受度，提高納稅積極性。

4.2 扣減土地使用權價值，合理設置課征范圍

關于土地資產到底該不該征稅的問題，一直是社會各界爭議的焦點。在我國，商品化住房的屬性不是純私人物品，土地是由政府控制的國有土地，屬于公有財產，而房產為私人所有，屬于私有財產，所以說，房產是“公私合一”的物品。盡管土地使用權有一定的資產屬性，但是“資產使用權”不完全等同于“資產所有權”，而且土地資產的使用權已經支付費用，因此，在設置房地產稅的課征范圍時，應當對土地使用權有所扣減的基礎上征收房地產稅。

4.3 從價計征，保證稅負公平性

計稅依據直接關系到稅負公平，根據《房產稅暫行條例》的規定，目前主要有從價計征和從租計征兩種方式征收房地產稅。從租計征是指按房產的租金收入的12%計征，但這種方法可能使稅負通過被抬高的租金轉嫁到房屋租賃者身上，影響房屋租賃市場的發展，發揮不了房地產稅的應有作用。從價計征是指按房產的原值減除一定比例后的余值計征，計稅依據是房產的市場評估價，采用從價計征的方式可以保證稅負的公平性。

4.4 設置靈活稅率，避免“一刀切”

征收房地產稅，稅率是一個關鍵的問題。有人認為，采用超額累進稅率（按房屋面積計算超額累進，或按套數超額累進），能提升多套房所有者的征繳壓力，降低房地產投資的熱度。但需要注意的是，累進稅政策可能會造成住房均等化的現象，不利于資產的有效流動，導致房地產市場萎縮，從而影響當地經濟發展。因此，我們不建議采用超額累進稅率，而是采用靈活稅率的模式。一方面，地方政府結合當地實際因地制宜設計稅率，確保稅率在合理范圍內浮動。另一方面，可以借鑒上海、重慶的試點政策經驗，根據房產類別（別墅、豪華住宅、普通住房）設置不同檔次的稅率，降低人們對高檔豪宅的投資熱情。

4.5 注重政策的統一性和延續性，通過“差別稅基”征稅

實行差別稅基出臺房地產稅政策后，應注意其統一性和延續性的問題。征收房地產稅應當形成統一的稅收制度，雖然稅收政策多樣化，例如，地方政府在稅率、稅基、計稅依據等內容的具體設計上存在差別，但是這是現實的選擇。此外，房地產稅的征稅時間應遵循“新房新辦法、舊房舊辦法”的原則，以政策公布的時間為節點，從公布時點開始向后征收，對于公布時點前的房產免予征稅或征稅優惠力度更大，否則會影響政府的公信力。

對于政策出臺前已經購買的房產，可以通過“差別稅基”進行征稅，即對政策出臺前的房產予以更大的優惠力度，這樣既可以提高稅收收入，也不違背政策的延續性，減少改革阻力。以重慶為例，在稅收優惠方面，對于在試點政策實施前擁有的獨棟商品住宅，免稅面積為180 平方米；試點政策實施后新購的高檔住房、獨棟商品住宅，免稅面積為100 平方米。

5 小 結

只依靠增加土地供應與限制房地產資金供應兩項舉措來讓房地產市場宏觀調控得以實現，根本無法對行業發展進行合理調節，唯有更寬泛、更深刻的稅收手段，方可建構充分的房地產市場調控機制。房地產市場出現的價格增長不合理，實質是由供給不足和需求過剩的矛盾引起，要讓這種矛盾得到化解，還應借助稅收政策進行調控。因此房地產稅調控政策能夠讓現今房地產市場供需矛盾得到改善，可以有效、合理地控制房價上漲現象，故而應加強宣傳力度，進行稅率的靈活設置，注重政策的統一性和延續性，通過“差別稅基”征稅，提高公眾對房地產稅的接受度，使公眾納稅積極性增強，也讓購房者的利益得到充分保障，確保公眾住房合理需求得到滿足。