壟斷視角下政府對出租汽車市場管制行為分析

馮亞汝，劉志英

（武漢大學 社會保障研究中心，武漢 430072）

0 引言

傳統的出租汽車通常被認為是巡游式出租車，國家為規范出租車行業運營采取特許經營制度、規模化經營等措施。但由于政府的規制措施過度，傳統出租車市場演變成行政性壟斷市場，“打車難”“服務差” 等問題層出不窮。網約車作為新興事物，借助互聯網技術實現信息快速匹配，并以高質量個性化服務和價格優勢迅速獲得消費者青睞，打破了原有出租汽車行業格局。但網約車這一依賴互聯網的網絡型產業，借助資本、技術等優勢極易自發形成市場壟斷。現實情況表現為，網約車利用自身優勢，形成寡頭壟斷市場，上調市場價格，產生社會福利損失。隨著相關問題不斷顯現，政府開始對網約車市場采取管制措施。本文主要關注出租汽車行業壟斷市場的形成，以及政府在壟斷形成過程中的作用與角色轉化。

1 我國出租汽車市場發展概況

我國出租汽車行業依據運營模式可大致分為兩個階段：一是傳統出租車壟斷出租汽車行業階段；二是網約車興起與傳統出租車并行競爭階段，網約車日漸形成壟斷趨勢。傳統出租車一般采取招手即停的 “巡游車”模式，該模式在過去移動互聯網絡不發達的時代，可以滿足公眾的日常出行需要，目前傳統出租車行業仍在沿用這一模式。傳統出租車行業歷經數十年的發展，根深蒂固，有良好的用戶基礎。網約車借助網絡實現為用戶提供及時叫車服務，出現僅僅數年后便搶占了大部分市場。這主要是由于我國經濟社會高速發展，在公共交通之外，公眾的個性化、定制化出行需求越來越多。此外，供需雙方信息不對稱、環境污染、車輛空載和道路交通資源緊張等因素也是網約車出現的直接原因。但多數地方政府對于網約車行業認識不足，沿用管理傳統出租車行業的思維模式管理網約車。

目前，出租車市場由傳統出租車行業的存量與網約車行業的增量組成，二者并存于出租汽車行業。

2 出租汽車行業市場的壟斷

在出租汽車行業發展的兩個階段都有壟斷市場的存在，分別形成了傳統出租車和新興網約車的寡頭壟斷市場，前者是政府濫用行政權力、管制過度造成的行政性壟斷，后者是市場主體競爭中依據自身優勢自發形成的經濟性壟斷。張世娟（2014）認為出租車壟斷問題作為社會問題一直存在，有其自身的不合理性，會造成資源浪費、交通擁堵、政府壟斷行為產生等弊端。彭曉娟（2010）指出出租車行業的壟斷是依靠行政性支持的結果，會引起分配不公、消費者權益受損等后果，取消不合法的抽象行政行為才是恢復行業公平的根本。蔡恩澤（2015）提出政府的頂層設計導致了出租車市場壟斷形成，政府發放的經營牌照幾乎都掌握在國企手中，盤剝出租車司機。當共享經濟屬性的網約車興起時，其將生存壓力從出租車司機傳遞到出租車公司身上。樓秋然（2017）提出因出租汽車市場變化而導致的壟斷轉移，可以采取適當的“定價管制”措施；同時只要出租汽車市場上數量管控的主要目的不是制造人為壟斷，其作為必要監管手段的正當性仍應得到承認，政府應當在對市場進行細致研究的情況下設定合理的數值。黃少卿、程若楠（2018）指出網約車運營平臺公司呈現出集自然壟斷和市場競爭二重屬性于一體的特征。郭傳凱（2017）認為網約車平臺公司的合并表明互聯網壟斷格局已經初現端倪。政府既認可網約車的合法地位，又試圖將其拉入傳統出租車的監管框架。共享經濟屬性的褪去會導致社會福利的下降。王靜（2016）認為網約車平臺的壟斷地位是通過市場競爭自發形成的，但只要市場上存在足夠數量的平臺公司，并且司機和乘客可以自由選擇平臺，自然壟斷造成的損害就可能降低。

無論是何種形式的壟斷，壟斷的形成通常會使得壟斷主體濫用市場支配地位、限制競爭和獲得壟斷利潤，影響市場的運營和經濟的發展。出租汽車市場的壟斷，會使得司乘人員處于弱勢地位，損害社會福利，也會帶來諸如環境污染、交通擁擠、資源浪費等社會問題。研究出租汽車市場壟斷的形成、分析政府對壟斷的管制作用及探索可行的解決思路對促進出租汽車行業長遠發展具有重要意義。

3 傳統出租車市場中的行政性壟斷

傳統出租車為公共大眾提供服務，與公共交通有互補性。同時由于司機與乘客之間信息不對稱以及交通擁擠和環境污染等外部性問題，傳統出租車行業受到政府監管。一方面維護公共出行利益，另一方面保證該行業適度的盈利。因此我國出租車市場實行進入管制，要求從事出租車行業需要擁有“三證”，即經營許可證、車輛運營證、駕駛員服務資格證。其中經營許可證為特許經營制度，政府通過控制發放經營牌照數量控制出租車的數量，防止這一公共服務行業發生無序惡意競爭而造成社會資源浪費。同時對出租車的運價也進行管制，防止信息不對稱導致消費者權益受損。但由于存在對個體經營者的準入歧視，實際上只有公司才可以進入出租車市場。因此出租車行業涉及的利益主體主要為出租車公司和司機兩方，常見的經營模式一般有以下三種：承包經營模式、掛靠經營模式、個體經營模式，其中承包經營模式為主要經營模式，該模式下通過準入管制，尤其是通過對出租車數量的控制來限制外部競爭者進入市場參與競爭。同時在對出租車市場進行管制時主張規模化經營以便于監管，導致事實上出租車公司數量也受到限制，主要表現為政府以行政力量扶持某些較大規模出租車企業，并推動其行業內兼并，吞噬市場競爭；加之政府對出租車公司的統一管制使得出租車公司提供的服務產品無差異性，出租車公司沒有改進提升服務水準進行市場競爭的動力，進而形成幾家出租車公司獨大的寡頭壟斷市場，即行政性壟斷市場。出租車行業一般是由國企壟斷，政府在整個出租車市場運營中發揮主導作用，是壟斷形成的推動力量。在網約車出現前，出租車壟斷市場中的司機和公司收入可觀。

政府最初的管制是為了規范出租車服務行業，并不是出于人為壟斷的目的。但是因管制而形成的特許經營制度等措施，并沒有達到最初維護司機和公共利益的預期效果，卻推動了出租車市場壟斷的形成。對于傳統出租車經營許可證數量和運價的管控，已由最初的防止無序惡意競爭的管理辦法轉變為既得利益群體人為壟斷的手段，出租車經營牌照稀缺，成為尋租工具；同時在壟斷的出租車市場中出現了諸如拒載、服務差、消費者打車難等許多問題。當下大眾打車需求日益提升，如若滿足市場需求擴大出租車供給便會稀釋經營牌照價值，受到已有牌照司機群體的抵制，使得原本供求高度分散的出租車行業呈現事實壟斷。這會使得行業內市場化嚴重不足，個性需求無法有效供給，“黑車”、安全問題游離于監管之外。

4 新興網約車市場中的經濟性壟斷

網約車產業是借助互聯網而發展的共享經濟產業。隨著使用網約車平臺人數的增多，平臺的正網絡效應愈加顯現，在短期內市場供需雙方數量都會急速增加，這種特征使得依賴互聯網發展的產業具有壟斷的市場性特征。此外，對壟斷市場形成的預期又會促使大量資本投入網約車平臺，讓壟斷平臺發展更有吸引力，最終資本又成了壟斷的另一大推力。現實中的各大網約車平臺就是通過籌集巨額資金的方式，打價格戰來迅速爭奪市場份額，而后進行產業內合并。網約車平臺企業借助網絡外部性、內部合并、技術密集和資本密集等優勢快速擴張，最終導致網約車市場壟斷的形成。平臺依靠壟斷優勢，強行與司機訂立不平等協議，其服務定價也缺乏公開透明的機制，最終使得司機和消費者處于弱勢地位，只能被動接受。網約車網絡平臺公司的這種壟斷行為，會造成司乘人員利益受損，導致社會福利損失。因此，需要政府對這種損害公眾利益的市場壟斷行為進行管制。

起初針對新興網約車對傳統出租車產生沖擊這一問題，一些地方政府考慮到其所得利益，而采取叫停措施，并以涉嫌非法運營處以罰款；也有地方政府試圖用傳統出租車管制方式去管理網約車；還有地方政府認同網約車這一新興事物發展，采取頒發網絡預約租車平臺經營資格許可證的方式，支持網約車發展。針對新興網約車缺乏規范管理這一問題，2016 年國務院辦公廳出臺了《關于深化改革進一步推進出租車行業健康發展的指導意見》，交通部聯合各有關部門也出臺了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，承認網約車的合法地位，將具體管制的權力下放到各地方政府。在各地的具體管制措施中，對壟斷的管制主要有以下兩種措施：建立政府性網約車預約平臺，打破市場壟斷局面，如北京等地區；將傳統出租車管理模式嵌套在網約車管理上，通過對網約車設立進入資質門檻，進行數量控制來限制網約車平臺企業的擴張，或者采用讓網約車平臺企業承擔同傳統出租車牌照費用相似負擔的措施，來保證傳統出租車對網約車的市場競爭力。

政府對網約車市場壟斷發揮的是管制作用。面對網約車這一新興事物對出租車行業的沖擊，政府需要規范網約車管理，承認其合法地位，并對其自發形成的壟斷進行限制，來保證行業的良性競爭與發展。

5 結論及建議

壟斷會造成社會總體福利損失，出租汽車行業的壟斷會侵害廣大公眾的出行權益，因此需要政府對出租汽車市場的壟斷格局進行管制。對于行政性壟斷的傳統出租車市場，需要政府舍棄牌照費利益，適度放寬數量限制和市場競爭；對于經濟性壟斷的網約車市場，需要政府拋棄傳統出租車的管制思路，依據這一新興事物的屬性，創新管制體制。

在傳統出租車市場中，由于政府的過度管制，促成了行政性壟斷市場的形成，政府是壟斷的促成者。本是用來管制出租車準入、維護司乘利益的特許經營制度，反而讓消費者處于弱勢地位，司機背上沉重的 “份子錢”負擔，特許經營制度成了加固壟斷市場的基礎，且日益變成既得利益群體維護自身利益的手段。如若無法根除也就無法從根本上解決行政性市場壟斷問題。改善傳統出租車行業壟斷局面的關鍵在于特許經營制度的改革，可通過科學的數量管控、施行牌照無償取得制度、對已有效取得證件牌照的司機或公司提供稅收、保障費率的優惠，或者退還牌照取得費用等方式，以稀釋出租車牌照價值。科學的數量管控需要政府及專業機構借助信息化手段進行準確核算，同時采取信息公開、征求社會建議等方式進行綜合分析設定。

在網約車市場中，網約車平臺公司依托互聯網共享經濟的特性和技術、資本密集等優勢，并借助行業內部合并，自發形成市場壟斷。面對網約車行業因壟斷而產生的各種問題，政府需要管制干預，此時政府是壟斷的管制者。網約車壟斷造成的平臺公司與司乘人員之間地位不平等，極易損害司乘人員利益。雖然政府出臺了諸如設立網約車和駕駛人資質準入門檻等措施，但易落入傳統出租車管制的窠臼中，并不適合這一借助互聯網發展起來的具有共享經濟屬性的新興事物。對網約車壟斷市場的管制關鍵在于對網約車平臺公司的規范，可推進網約車平臺完善其內部治理結構和管理制度，確保乘客和司機可以在不同的平臺自由進出，保證市場的充分競爭，以降低自然壟斷造成的損害。此外反壟斷監管的重點仍然是對包括聯合定價等在內的壟斷行為進行監管，對于競爭激烈的市場要求使用運價公開方式，對于集中度高的市場可采用運價上限管制方式。