城市社區居家養老服務的現狀、問題與對策研究
——以河南省為例

時 立

（河南中醫藥大學 管理學院，鄭州 450046）

1 相關概念界定

1.1 社區與城市社區

社區是社會有機體最基本的內容，學者在探索其概念的過程中，一直未達成完全統一的認識，對其定義多達140 種。

社區的概念最早出現在德國社會學家滕尼斯于1887 年出版的《共同體與社會》一書中，他對社區與社會做了系統的闡述和比較。在滕尼斯看來，作為一種自然狀態的社區同時也是社會的最簡單形式。他在這里分析得更多的是傳統農業社會的社區，有兩個明顯特點：一是從意識形態維度，成員長期居住于此，對該社區形成強烈的認同意識；二是從情感紐帶維度分析，成員之間重視傳統和感情，且彼此之間有全面而具體的了解。

綜合學者對于社區的理解，比較有共性的是對社區特點的總結。一是明確的地理區域；二是固定的常住人口；三是居民有著密切的社會交往；四是一定的共同意識。結合社區的特點，社區可被定義為：社區是由聚集在某一地域范圍內的若干社會群體或社會組織所形成的相互關聯的共同體。就社區而言，它區別于其他共同體所具備的基本要素有四：一是具體的地域范圍內；二是居住在該地域范圍內的常住人口；三是社會群體之間的共同利益；四是群體活動與互動。

城市社區是基于滕尼斯的農村社區概念的一個相對概念，二者必然有普遍的聯系，又有許多差異。兩者在人口集中度、發展程度、社會結構復雜度、工作和生活方式、個人社會化程度等都存在差異。然而，隨著城鄉差別的縮小，城市社區的特點慢慢滲透進農村社區。但就目前而言，在一定時間內，城市社區依然存在，與農村社區的差異化依舊不會消失。因此，在區別城市社區與農村社區的基礎上，從構成要素方面更好地理解城市社區的含義。其構成要素主要是：有一定的地理位置和范圍，有眾多可能屬于不同民族、使用不同語言、有不同文化和生活方式的異質性居民，集居于此的居民在共同的經濟活動中形成某種共同的利益、興趣和凝聚力，人們相互交往且共同維持正常的社會秩序。

1.2 社區居家養老服務

社區居家養老服務按照不同分類標準，其分類有明顯區別。按照居所的不同，簡單分為居家養老和機構養老。前者可以說是我國傳統的主要的養老模式，但隨著家庭結構的變化和經濟的發展，僅依靠居家養老遠遠不能滿足養老需求，因此需要有后者的配合以更有效地推動我國養老服務的發展。

伴隨我國城鎮化發展進程的推進，人口流動速度持續加快，傳統家庭結構出現明顯變化，許多家庭養老功能弱化，養老問題考驗著國家、社會和家庭單位有效解決該問題的能力。《購買養老服務工作的通知》由財政部等四部門于2014 年9 月聯合下發，部署推進政府購買養老服務工作，明確而具體地提出“到2020 年，我國基本建立比較完善的政府購買養老服務制度，推動建成功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”。2017 年10 月，習近平同志在黨的十九大報告中指出，要健全老年人關愛服務體系。

目前我國國情更適宜以社區為主體的居家養老方式。社區居家養老主要是由政府主導、社區為媒介、整合社會資源，由社區為該區域范圍內居住的老年人提供一定的服務，主要包括生活照顧、醫療服務與心理照顧等。社區居家養老服務主體多元化的特點，更符合我國當前家庭的需要，更有利于推動我國養老服務體系的建立。同時，通過政府購買服務與社會市場第三方機構進行合作，依靠社區采集的老年人信息，為老年人提供豐富的多元化養老服務內容。

因此，社區居家養老服務可被定義為 “由政府倡導，以家庭為核心、社區為依托，借助專門化的服務機構，結合上門照料及社區機構養老方式，利用社區實現正式與非正式服務資源的有效整合，提供給居家老年人相應的養老服務的模式”。

2 河南省城市社區居家養老服務的現狀及問題

2.1 河南省城市社區居家養老現狀

河南省建立在我國最大人口基數省的基礎上，老年人口的增長趨勢尤為明顯。據官方數據統計，截至2018 年，我國第一人口大省的河南省60 歲以上老年人口有1 606 萬，65 歲以上老年人口1 019 萬。2019 年，僅一年的時間，60 歲以上老年人口數增至1 623 萬，環比增長1%，占常住人口的16.8%；65 歲以上老年人口數也增至1 076 萬，環比增長5%。參考數據，未來河南省養老問題十分突出，亟待解決。

就河南省養老服務發展來看，養老服務體系建設雖較其他一些省份和一線城市起步稍晚，但在 “十三五”期間，也創新性地開創出具有河南特色的養老服務模式。河南省提出“養老服務高位推進，政策體系不斷完善，對河南省養老服務體系建設具有關鍵作用”，成立省級養老服務聯席會議；提升社區養老、智慧養老、農村養老、機構養老多渠道的服務品質；結合老舊小區改造推進養老服務設施的提供和改善，累計建成社區養老服務設施3 000 余個；建立健全養老保障制度，其中包括高齡津貼制度；率先在全國開展養老機構等級評定試點，加大對社區養老建設的投入；在多地市推進智慧養老服務平臺試點建設。

綜上所述，“十三五”期間，河南的養老服務取得了階段性的成果，尤其是制度建設比較完善。但在調研過程中，也發現了一些亟待解決的問題。

2.2 河南省城市社區居家養老服務存在的問題

2.2.1 政府購買養老服務供不應求

在調研中發現，老年人對政府購買服務的滿意度不高，主要由于當前政府購買養老服務所涵蓋的服務對象和服務范圍還比較狹窄，服務機構提供的服務內容較為單一，無法滿足當下老年人逐步增強的養老服務需求。然而，相比市場服務機構較高的收費價格，政府為符合條件的老年人提供的養老服務價格相對較低。因此，政府需要不斷增加服務項目，以滿足老年人的基本需求。

2.2.2 政府購買養老服務缺乏對第三方的監管

在調研中發現，社區有政府購買養老服務，但后期提供服務是服務機構自己找居民去做。社區一般只能通過走訪居民，了解居民做得如何。但真有了問題，居民還是會找社區反映。但社區只是負責報名，而提供服務直接跳過社區，社區無法干涉第三方，這實際上就是一種脫節。由此可以看出，政府購買養老服務過程中對于第三方的服務供給缺少制約，尚未對其形成有效的監管機制，對其服務質量、服務能力缺乏有效評估。

2.2.3 社區居家養老服務信息不對稱

在調研中發現，部分居民對社區居家養老的信息并不了解。導致養老服務的信息傳遞不對稱的原因主要集中在三方面：一是人口流動性大，租房換房情況在社區內頻繁發生，而社區與住戶沒有完全及時有效的溝通渠道，因而社區統計的老年人信息與社區實際情況差別比較大；二是老年人隨著年齡增加對信息的獲取渠道逐漸變少，尤其城市社區鄰里之間缺乏緊密互動，讓老年人獲取信息更為困難；三是社區居家養老服務傳遞信息的局限性，社區未進行有效的宣傳。社區養老服務信息不對稱，導致資源分配不合理甚至造成資源的浪費，使得一些真正有需要的老年人無法享受社區居家養老服務。由此可見，社區居家養老服務政策的普及力度還遠遠不夠。

2.2.4 養老服務人員短缺且專業技術能力不足

在社區調研中，老年人在社區占比并不低，然而社區服務人員中很少有專業提供養老服務的工作人員且無法與數量相對較大的老年群體形成有效配比，因此推動社區養老服務面臨較大壓力。另外，社區工作人員大都缺少正式編制，工資待遇水平普遍較低，但卻承擔著相當繁重的基層工作，招聘工作也很難推進。

從我國目前的就業市場上看，其一是各高校開設的健康管理專業均為新學科，輸送到社會的專業人才不足；同時護理專業學生擇業時更傾向于醫院等醫療機構，選擇性避開社區養老服務行業。其二，社區養老服務主要是對老年人進行照顧，勞動強度和責任大，并且無法匹配與工作等量的薪酬。其三，社區從事養老服務的工作人員多為社區的工作人員、已經退休的愿意幫助鄰里的居民或是非營利組織中的志愿者，工作人員的服務培訓體系尚未健全，很多社區養老服務人員甚至沒有參加過技能培訓。

2.2.5 融資渠道單一薄弱且服務內容相對貧乏

在調研中了解到，目前每個社區的實際情況不同，財政能力較好的就能在基礎設施的建設中多投入一點，同時，由于地區之間的經濟發展狀況不同，社區為老年人提供的服務內容和場所有所差別。當下，大部分社區居家養老機構主要的資金來源是財政補助，資金渠道單一且薄弱，發展相對較好的地區會與周邊商業銀行等金融單位進行合作，獲得部分經濟支持，但也未成體系，無法解決均衡性問題。

雖然政府對養老體系建設非常重視，但就全省來看，社區養老服務依舊處于整體設施水平較低的狀態，政府對社區養老服務的財政投入遠遠不足以滿足其當下發展的需求。這導致社區養老服務與機構養老服務相比，在服務內容上顯得過于貧乏——沒有能力為老人開展更多的活動，沒有條件為社區的服務人員開展技能培訓，沒有能力吸納更多有專業技術的人才到社區工作。更嚴重的是，這些基本問題導致社會其他群體參與的積極性不足，社區居家養老服務的整體發展變得緩慢，整體規模建設也無法得到有效展開。

3 完善河南省城市社區居家養老服務對策

3.1 加強頂層設計，完善發展規劃

為合理有效使用和分配有限的養老服務資源，河南省需加強頂層設計，完善發展規劃。根據老年人口分布和需求情況，滿足多元化和個性化的養老需求。河南省需合理規劃建設養老機構、社區居家養老服務站點，科學配置服務項目。合理且清晰界定養老服務責任邊界，各個服務主體各守其位、各司其職，尤其是政府和社會組織，需分別承擔起政策制定、整體規劃、服務監管、資金安排和提供養老服務項目、培訓服務人員等職責，完善法規和政策體系，保證城市社區居家服務產業整個流程的合理合法性，推進該行業的法律法規建設，提高提供服務的效率。

3.2 規范政府購買養老服務

通過有效規范政府購買養老服務的各個階段，推進河南省城市居家養老服務的發展。首先，在制訂政府購買養老服務計劃前，根據社區老年人的經濟條件，委托專業機構開展調研，并公開購買服務具體項目和內容，規范政府購買養老服務流程。其次，在選擇政府購買服務的社會組織方面，可通過公開招標流程擇優選擇。最后，政府購買服務結束后，通過引入第三方力量，從服務項目管理、合同履約成效、資金使用效率等方面對服務流程進行評估，以加大城市社區養老服務的綜合評價力度，并可將考核情況和評價結果作為以后選擇社會組織和編制購買服務預算的重要依據。

除此之外，接受服務的老年人可將體驗反饋至社區，由社區統一向有關部門和服務機構反饋存在問題及需要改進的方面，取得真實有效的數據。

3.3 加強社區居家養老服務宣傳力度

老年人受身體功能影響，對信息的獲取能力不強，方式相對落后且有限，政府部門應對社區居家養老服務進行更加有效且精準的宣傳。第一，拓寬宣傳渠道并增加宣傳頻次，通過電視、廣播、社區宣傳欄、社區活動、發放宣傳單、進家宣講等宣傳渠道，對社區居家養老的概念、服務內容、客服人員等信息進行介紹，可以使老年人主動獲知信息，而非僅僅依靠子女的選擇。第二，建立社區居家養老信息的反饋渠道，在保證社區居家服務政策可以真正落實到基礎單位的同時，不斷增加老年人向社會尋求幫助的方式。

在宣傳社區居家養老服務的過程中，科技是可借助的有效手段，將手機作為終端服務設備，對居家養老服務的信息進行關注，將社區居家養老服務相關信息進行整合，可以讓老年人及其子女在家中獲取到有關信息，同時還可作為互動平臺反饋家庭需求，不僅可以推進社區網絡服務工作，同時也可有效提升社區居家養老服務質量。

3.4 提高社區養老服務人員的專業化水平

在調研中了解到，目前在社區居家養老服務的工作人員多為社區的工作人員，或者是已經退休的愿意幫助鄰里的居民志愿者扮演著服務提供者的角色。因此，提升服務人員的標準化和專業化水平是居家養老服務持續健康發展的重要保障。

結合河南省城市社區居家養老服務人員專業化水平存在的問題，可以從以下三個方面改革以推動居家養老服務持續健康發展。一是對現有的養老服務人員進行專業化培訓，建立健全服務人員培訓和考核標準，實現養老服務人員全部持證上崗。二是要與社會組織就該問題形成緊密聯系，鼓勵年輕人和愿意提供幫扶的社會各界人士在空閑時間加入社區居家養老服務志愿服務行列，推動志愿者隊伍發展。三是通過公開招聘、提高收入和待遇、建立健全職業發展規劃路徑等方式吸引專業化程度高的專業服務人員，引進優秀人才。

3.5 探索多方資金供給機制，政府主導，鼓勵和引導社會力量參與

在推動城市社區居家養老過程中，必須有強大的財力支撐。就政府而言，可增加年度預算，加大財政撥款力度；但僅依靠政府單一資金來源，不足以應對日益高增長和多樣化的城市社區居家養老服務的需求。因此，必須拓寬資金供給渠道，建立多元化的資金供給渠道和運作機制。在資金籌集過程中，政府應作為主導力量但不能是唯一力量，要建立政府、社會和個人共同參與的多元化融資渠道，實現居家養老服務的可持續發展。可結合老年人家庭資產、日常收入等實際情況，采取政府購買服務的方式對其給予適當補貼，探索制定享受財政養老服務補貼的標準。

同時，服務標準應隨時隨地調整，逐步提高。由政府及相關部門統一規劃各部門服務政策，整合下放到社區服務中心，定點統一辦理養老服務；整合多部門養老信息和社會渠道籌集的資金，酌情規范設立社會組織發展專項資金、政府獎勵資金等模式，減免各項行政事業性收費，對重點社會組織給予減免稅收優惠，結合對社會組織的監管，開展更有效的社區養老服務。