粵港澳大灣區城鎮化與鄉村振興協調發展的風險防范機制

嚴雪晴

（廣東理工學院 經濟管理學院， 廣東 肇慶 526070）

一、灣區城鎮化與鄉村振興協調發展重要性

(一)城鎮化與鄉村振興協調發展是灣區崛起的重要依托

作為全球極具發展潛力的粵港澳大灣區，是我國最具經濟活力的灣區。由于受到人才、創新、科技、金融、產業等多種因素疊加影響，粵港澳大灣區的崛起必須綜合考量相關因素對灣區發展的影響。灣區的城鎮化與鄉村振興是一個具有內在關聯的統一整體，兩者之間相互促進，和諧共融。城鎮化與鄉村振興保持協調發展，是灣區崛起與振興的支撐和重要依托。灣區的崛起與振興不能單純依靠脫離鄉村振興的城鎮化發展之路，也不能單純依靠脫離城鎮化的鄉村振興之路。只有依托城鎮化與鄉村振興協調發展的路徑，才能破解灣區崛起的瓶頸與癥結。

(二)城鎮化與鄉村振興協調發展是灣區農業農村現代化成功實現的關鍵

灣區的農業農村主要分布于惠州、東莞、廣州、佛山、肇慶、中山、江門、珠海等城市。從常住人口城鎮化率來看，肇慶、江門和惠州3 市的常住人口城鎮化率偏低。其中肇慶市在2010-2019 年10 年間，每年的常住人口城鎮化率都小于50%，低于廣東省常住人口城鎮化率平均水平。2015-2019 年，江門市每年的常住人口城鎮化率低于廣東省常住人口城鎮化率平均水平。2015-2019 年，除2018 年常住人口城鎮化率稍微高于廣東省常住人口城鎮化率平均水平，其余年份惠州市常住人口城鎮化率都低于廣東省常住人口城鎮化率平均水平。從土地面積看，肇慶、江門和惠州3 市土地面積之和占灣區總土地面積的63.93%，而這3 個城市常住人口城鎮化率自2000 年至2019 年期間，除了2018 年惠州常住人口城鎮化率稍微高于廣東省常住人口城鎮化率平均水平之外，3 市常住人口城鎮化率都低于廣東省常住人口城鎮化率平均水平。這說明占灣區面積將近三分之二的肇慶、江門和惠州3市城鎮化水平偏低，反映出相當多的勞動人口仍然留在農村，從事農業工作。城鎮化是農業農村現代化重要引擎，鄉村振興是灣區農業農村現代化成功實現的必然選擇。保持城鎮化與鄉村振興協調發展，不僅為城鎮輸送更多勞動力，加速人口城鎮化，而且推動農業產業結構優化，提升農村經濟發展的質量，最終實現農業農村現代化。

(三)城鎮化與鄉村振興協調發展是灣區城鄉融合發展的必由之路

實現灣區城鄉融合發展，必須協調推進城鎮化與鄉村振興。灣區城鄉融合發展涵蓋城鎮化與鄉村振興兩個方面內容，既要加速城鎮化進程，實現灣區城鎮化，又要貫徹實施鄉村振興戰略，推動產業興旺與鄉村振興。在推進灣區城鎮化的同時，又要推動鄉村振興戰略的落實，實現鄉村振興，保持兩者協調發展，這是灣區城鄉融合發展的必經路徑。

二、灣區城鎮化與鄉村振興協調發展面臨的風險

盡管灣區城鎮化與鄉村振興協調發展具有非常重要的意義，但是在協調發展過程中不可避免遭遇一些風險。這些風險在很大程度上會影響和制約城鎮化與鄉村振興的協調發展，因此對城鎮化與鄉村振興協調發展過程中出現的風險進行識別和分析，為降低發展過程中的風險采取有針對性的防控措施，顯得尤為重要。

課題調查小組于2020 年7 月-2020 年10 月，對灣區惠州、廣州、佛山、肇慶、江門等地進行抽樣調查。之所以選擇上述5 個城市，主要考慮到灣區城鎮化發展水平的差異，這5 個城市分別代表著灣區城鎮化發展不同層次與水平，具有典型性和代表性。本研究采取分層抽樣方式，抽取分布于上述5 個城市的政府機關、農產品種植基地、農產品加工企業、農民專業合作社、社區居委會、村民委員會、物流企業作為調研對象。本次調研總共分發問卷1020 份，收回問卷1020 份，其中有效問卷925 份，有效率達90.7%。對灣區城鎮化與鄉村振興協調發展過程中出現的風險，課題調查小組主要采取半結構化訪談與問卷調查法2 種風險識別方法。課題調查小組在使用半結構化訪談方法時，明確訪談的目的，從每個抽樣調查樣本區選擇政府機關、農產品種植基地、農產品加工企業、農民專業合作社、社區居委會、村民委員會、物流企業等利益相關方中選擇被訪談者10 人作為訪談對象，準備好訪談提綱（問題清單）。通過半結構化訪談，獲取被訪談者對灣區城鎮化與鄉村振興協調發展過程中出現風險的看法。根據上述2 種風險識別方法，課題調查小組歸納出灣區城鎮化與鄉村振興協調發展過程中遭遇如下相關風險：

(一)城鎮化面臨的風險

1.城市二元矛盾突出

城市二元矛盾成為城鎮化發展的最大風險。在灣區城鎮化進程中，相當一部分失地農民轉化為市民，還有較大部分從事農業轉移人口及其父母、子女進入城市工作和生活居住。其中一部分農業轉移人口在城鎮購買商品房，成為城鎮居民。無論是失地農民還是購買商品房的農民，雖然戶口性質發生變化，由農民身份變為市民身份，但是這些新市民卻因所在城市生活方式、文化認同、居住格局、階層分化等因素制約和限制，很難融入城市社會。未在城市購房的農業轉移人口，身份仍然是農民。雖然這一群體長期在城市工作和居住，但是受到所在城市體制機制不健全等因素影響，無法享受與市民相同的教育、醫療、衛生、體育等公共服務，農業轉移人口隨遷子女的受教育權利難以保障，這樣容易引發社會矛盾與沖突，增加社會風險。這一群體一般選擇在房租相對便宜、衛生條件較臟、居住條件較差、社會治安較亂的城中村居住，受所在城市體制機制的制約，融入城市社會相當艱難。這種“候鳥式”就業模式和生活方式，極大降低了城鎮化發展的質量和水平。

居住在城市的棚戶區的市民，雖然身份是市民，但是其收入來源較少，家庭收入較低。對棚戶區改造，成為灣區城市擴張和舊城改造過程中必須面對和解決的難題。

2.環境承載壓力日趨增加

“十四五”時期灣區城鎮化進程持續推進將會加大城市環境壓力。城鎮人口日益增加、資源能源不斷消耗，導致城市環境容量負荷、環境基礎設施建設壓力與日俱增。灣區城市群的發展，都市圈的擴建，勢必帶來城市灰霾、垃圾圍城、河涌水體黑臭等一系列環境問題，這是灣區城鎮化發展的重要挑戰。環境承載能力能否滿足灣區城鎮化發展的需要，生態環境的改善能否容納灣區城鎮化發展的影響，這有待時間的檢驗和證明。

3.投資債務風險凸顯

由于灣區中心城市、大城市體制機制及生活成本高等因素影響，人口正逐漸遠離中心城市、大城市。中西部一些中心城市的興起，吸引了較大部分的剩余勞動力就近城鎮化。這使得粵港澳大灣區吸引外來勞動力的潛力受到較大制約。2019 年，珠三角地區房地產開發投資達12849.542 億元。由于外來人口逐漸離開灣區，城鎮勞動人口增速放緩，老齡化加速，導致住宅需求趨緩，商品房銷量增速趨緩，灣區房地產風險日趨暴露。灣區城鎮化建設必須以基礎設施的建設為支撐，這是灣區“硬聯通”的必然要求。目前，灣區城際鐵路、港口、機場、高速鐵路等交通工程基礎設施建設是灣區急需的極其重要的需求。灣區面臨從低端產業向中高端產業升級的需求。這些都需要大量的投資，也勢必增加灣區的債務規模和水平。同時，基礎設施投資和科技投入作為一種長期性投資，其收益具有長期性和高風險性特點。

(二)鄉村振興面臨的風險

1.耕地資源消耗大

土地流轉過程中出現的耕地非農化傾向，流轉的大量耕地被用來從事非農經營活動，直接造成灣區耕地資源消耗大。根據廣東農村統計年鑒（2018-2019）的統計數據，課題組了解到2017 年、2018 年珠三角地區耕地面積及建設占用耕地相關情況。2017 年珠三角9 市耕地面積864847.36 公頃，建設占用耕地2309.38 公頃，2018 年9市耕地面積871564.59 公頃，建設占用耕地2247.62 公頃。這反映出鄉村振興進程中建設耗用耕地資源的現象非常嚴重，鄉村耕地后備資源儲量不足，發展潛力有限。在鄉村振興進程中，工業園區、物流園區、開發區、高新區及集中連片社區的建設，占用大量耕地資源，失地農民生活成本增加、生存焦慮情緒蔓延等一系列問題叢生，嚴重制約和影響農村產業興旺、鄉村振興的發展。

2.農村勞動力“斷代”現象日益嚴重

灣區在城鎮化進程中，吸引了大量農村勞動力向城市、城鎮轉移，留守在農村的主要是老人和兒童，勢必造成農村勞動力“斷代”的危機。在農業農村領域，從事農業生產的一線勞動力、基層農業技術人員和經濟管理人員嚴重缺乏。有研究表明，農村勞動力“斷代”體現在鄉村一線勞動力的現實短缺、基層農業技術隊伍的現實乏力及經濟管理人才的現實稀缺皆與未來存在斷代現象。農村勞動力斷代危機的產生，主要受以下四個因素影響：一是傳統農業不僅勞動強度大，而且比較收益低；二是農業面臨自然風險和市場風險大；三是農民處于社會底層，地位低；四是農民精神文化生活貧乏。2011 年至2019 年期間，深圳、佛山、珠海、中山、東莞和廣州6 市每年常住人口城鎮化率遠遠高于廣東省常住人口城鎮化率平均水平。其中深圳、佛山2 市每年常住人口城鎮化率都高于94%，珠海、中山和東莞3 市每年常住人口城鎮化率都高于87%，廣州每年常住人口城鎮化率都高于84%。這充分表明深圳、佛山、珠海、中山、東莞和廣州6 市城鎮化水平非常高，也反映出上述6 市在農村勞動力吸引方面具有較大潛力，同時也說明農村勞動力出現“斷代”危機。

3.鄉村文化傳承弱化

在鄉村振興進程中，灣區一些農村按照城鎮那一套來建設，鄉村遍地高樓林立，呈現千城一面的現象。這種做法與當下國情不符，也與城鄉統籌規劃的基本原則相悖，必然導致傳統村落的文化失去原有的特色，鄉愁不留，鄉情不在。鄉村振興有著自己的運行邏輯和發展規律，它不是搞一刀切的高樓化，也不是把所有的農民都集中到城鎮。然而，在鄉村振興實施過程中，組織者卻熱衷于于集中連片的高樓建設，缺乏對鄉村傳統文化傳承與發展的考量，忽視原有傳統村落特色，導致千城一面的怪象。因此，鄉村文化傳承受到極大阻礙。

4.鄉村空心化問題顯現

城市在就業、工作條件、教育、醫療、交通、信息等方面比農村更具有吸引力，進城務工致富成為絕大多數農民的首選。越來越多的灣區農村人口流入城市，留在農村的一般是老人和小孩，導致農村有效勞動力非常缺乏。隨著大量農民進城務工或落戶城鎮，灣區農村出現了“空心化”現象，無論是城市近郊還是遠離城市的地區都如此。這就造成農村人力資源空心化即一次空心化。在鄉村振興進程中，由于產業支撐和就業服務缺位，新型鄉村社區留不住人，出現新型鄉村社區空心化即二次空心化。鄉村振興不僅要注重物質和精神的鄉村振興，而且更要重視制度和服務的鄉村振興。

目前，灣區鄉村振興的推進速度較快，與之相配套的社會公共服務卻明顯滯后。此外，與鄉村振興推進相配套的產業體系支撐未能及時融入鄉村振興系統之中，極大影響鄉村振興的質量，無法有效吸引農民真正在城鎮中安居樂業。

三、風險防范機制構建

(一)以人為本城鎮化推進機制

灣區人口從鄉村流向城鎮，無論在城鎮購房成為市民，還是蝸居城鎮身份仍然是農民，或居住在城市棚戶區的市民，都應共享現代化建設成果。讓居住在城市的人口不分職業、社會地位、民族、宗教信仰、性別、學歷等差異，在城市里能夠“住有所居、學有所教、娛有所樂、勞有所得、老有所養、病有所醫”，同時共享城鎮現代化的公共基礎設施、環境和公共服務。構建以人為本城鎮化推進機制，其目的就是要充分實現每個人在城鎮中自由、公平和全面的發展。

(二)綠色低碳共建共享機制

鑒于傳統城鎮化是以環境污染和生態破壞為代價，灣區新型城鎮化應大力倡導生態文明理念，構建綠色低碳共建共享機制，著力推進城鎮綠色循環低碳發展。要珍視現有的土地、水、森林、礦產、能源等資源，強化環保和生態修復意識，減少人類活動對大自然的破壞，形塑綠色低碳的生產生活方式和共享模式。

(三)投資債務風險預警機制

灣區投資債務風險的預警工作不僅涉及到行業、企業、政府機關，而且涉及到審計、統計、財政、信息等多個部門。投資主體應設置專門的風險預警部門，審計部門可以作為投資債務風控主體，投資前對可能出現的各類風險進行精準識別。信息、統計部門負責數據的收集、整理與統計工作，及時與財政和審計部門共享投資債務相關數據，實現信息無縫連接。通過縝密的風險分析，形成風險分析報告，然后提交給審計和財政部門，由財政部門負責提出風險防控的具體措施，化解投資債務風險，規避風險進一步升級，審計部門要保持跟蹤和反饋。財政和審計部門還要有應對風險升級的解決預案和對策。

(四)土地流轉科學決策機制

灣區鄉村振興與土地的開發與保護有著高度關聯性。在土地流轉過程中，科學決策，精準施策，防止耕地非農化傾向，規避耕地流失和浪費風險。建立科學高效的土地規劃制度，完善土地流轉科學決策機制。只有統籌規劃，正確決策，合理開發與利用土地，發展現代農業，才能為鄉村振興提供可靠的物質支撐。

(五)鄉村振興人才培養機制

高素質的人才隊伍是灣區鄉村振興的根本，必須重視鄉村振興人才培養，通過體制機制創新培養新型職業農民。新型職業農民是解決“誰來種地”問題的根本路徑。返鄉農民工和大學生回鄉創業，是未來農業農村的生力軍，是破解農村勞動力斷代危機的主要力量，是實現鄉村振興的主力。

(六)鄉村振興布局因地制宜機制

灣區鄉村振興不能采取“一刀切”的做法，要因地制宜，科學規劃，合理開發，宜城則城，宜鄉則鄉。每個村落自然條件、生態環境、傳統文化存在較大差異，發展水平不同，因此，鄉村振興不可能做到同步振興。鄉村振興是留得住鄉愁鄉情與保持村落原有特色和文化傳承的鄉村振興，不是千城一面的鄉村振興。

(七)政府基層服務能力提升機制

強化基層政府服務功能，把滿足農民群眾根本利益的公共需求作為提升基層政府服務能力的主要方向，強化基層政府公共利益和公共責任意識，優化鄉鎮基本公共服務資源配置，構建政府基層服務能力提升機制。

四、結語

粵港澳大灣區在新型城鎮化進程中，應要與鄉村振興保持協調發展，這是是灣區崛起的重要支撐，也是灣區實現農業農村現代化的關鍵，更是灣區城鄉融合發展的根本路徑。但是在城鎮化與鄉村振興協調發展過程中遇到的風險，要精準識別，科學分析，采取有效措施進行風險防控，以期降低和規避風險，推動灣區城鎮化與鄉村振興協調發展。