基層財政內部控制建設與實施存在的問題與改進

黃巧 松陽縣財政局

引言

在行政事業單位管理中，財政局內部控制建設是落實全面從嚴治黨的重要舉措。在行政體制改革進程中，國家針對財政系統內部控制出臺相關政策，使行政體制得到進一步規范。但部分的地區仍然存在內部控制執行不到位，導致國家財稅政策貫徹落實不到位、財政預算編制不科學不合理、內部財務以及政府采購等具體工作程序不規范，收支管理出現漏洞等問題，這種情況下，加強財政局內部控制建設是新時代我國經濟社會發展的重要保障和必由之路。

一、財政局加強內部控制建設的目標

財政局加強內部控制建設的目標圍繞《單位內部控制規范（試行）》的內容來設計，總體來說，內控建設的目標主要包括業務活動、國有資產、資金信息、人員監督和服務效率這五個方面，以下分別進行論述。

第一，業務活動符合法律法規要求。我國針對基層財政工作，制定了一系列的法律法規，財政局的內部控制建設應該確保各類資金業務流程，如預算編制與管理、國有資產管理、國庫收支與項目投資等流程合法合規。

第二，國有資產的配置與使用效率要得到有效控制。國有資產要嚴格實施分類管理，規定使用及配置的權限、環節及相應的管理職責，利用“資金云”等信息系統做好國有資產臺賬和不定時盤點。

第三，資金信息流通及發布要真實、完整、高效。充分利用信息系統和網絡工具，對單位內部與經濟活動相關的資金信息建立快速流通渠道，做到信息公開和共享，減少人為操作風險，提高資金使用安全。

第四，公職人員的監督管理要高效。將內部控制建設與崗位管理制度深度融合，建立崗位制衡機制，通過崗位不相容制度、民主決策制度、授權審批制度、輪崗制度等，提高對公職人員的監督效率，降低徇私舞弊的發生概率。

第五，公共服務效率要得到保證。基層財政要為民服務，在公共服務和產品的供給方面，要構建內控機制尤其是績效評價機制，確保服務滿足基層群眾需求。

二、財政局在內部控制建設中存在的問題分析

（一）內部控制環境有待優化

基層財政局的內控環境包含多個方面，以下著重對組織結構和人力資源存在的問題進行重點分析。

第一，組織結構。目前，基層財政局大都是局黨組直接負責內部控制工作，下設內控委、內控辦，并定期召開內控委會議。但由于基層財政部門在內控建設上更多以參考借鑒省、市的制度為主，再加上基層財政部門存在機構設置不一、工作重點各有側重、縣級要求有所區別、科室人員經常調動等問題，這些容易導致控制制度執行與落實的局限性，內控基礎某種程度上可以說是先天不足，很難達到管理與控制效果。

第二，人力資源。人力資源部是單位內部控制管理的核心力量，首先，在用人機制上要強化人才的學歷、專業和思想素質，其次，要強調人才對內部控制的責任意識和管控能力。現在部分財政系統重視人才內部控制理念的培養，但制度與措施不完善。比如，松陽縣財政局通過重點核查，發現本單位人事科與局機關黨委、工會等合并，人員不足導致AB崗設置和崗位職責按科室實際人員進行細分比較困難，不利于崗位風險控制。同時，短時間內無法增加人事科工作人員，導致科室在加強學習、提升業務能力方面工作力度不足，內控風險防范存在一定漏洞，影響單位內部控制的效應發揮。

（二）風險管理意識淡薄

財政局內部控制，其管理風險往往被一些單位所忽視。由于一些內部控制機構或部門人員的整體意識比較淡薄，責任心缺失，工作人員業務素質不高，由此引發內部控制管理風險。比如，不相容崗位未徹底分離，部分人員較少的單位，財務人員實際只有一人，或會計、出納其中一人不在崗期間，缺少相應崗位替代制度，印鑒、印章、U盾均由一人保管，支付錄入和復核均一人操作，資金收支管理上存在“一手清”現象。又如在“一事一議”和農綜改項目管理上，財政業務科室既是項目業主，又是監管部門，充當了運動員和裁判員的雙重角色，存在一定的風險。

（三）預算控制效率偏低

財政預算編制是內部控制的基礎，但預算安排和執行不夠規范的現象比較常見，年度預算未按規定調整到位，預算追加、預算調整方案報審時間超出規定時限，年度預算調整方案超過時限才提請縣人大常委會審議，預算公開超出人大常委會批復后規定時限或公開內容不全面等；在預算單位支出凍結后，縣財政收回未完成預算的預算項目指標占全年預算指標的比例較高以及年中追加的預算額度大，如松陽縣2021年年中預算安排追加資金占比達9%以上（剔除年中下達的債券資金）。反映出預算編制的科學性和精準性不夠、年中預算執行監控和分析研判不足、預算調整滯后及部門預算指標未及時調整等問題。在財政專項支付和轉移支付操作中對預算的監管力度不夠，單位內部的非稅收入未及時繳入國庫，導致資金沉淀或挪作他用；財政暫付性款項管理不規范等。

（四）信息溝通系統有待完善

第一，由于“人力和精力”的問題，內部溝通效率不夠順暢。由于基層財政部門人手緊張狀況十分普遍，業務水平參差不齊，且人員調動頻繁，而財政業務精細化要求和復雜程度提升很快，內控制度要求的不相容崗位分離控制、歸口管理等很難落實。這些問題的存在，會影響單位內部信息溝通的順暢進行。

第二，溝通系統不健全。財政局和各科室的制度沒有形成統一的體系，不同科室之間雖然業務內容存在聯系，但由于欠缺工作協調與配合相關的制度，導致科室相互之間的聯系溝通不及時、不充分，信息的傳遞、共享、反饋等效率低下，影響工作效率。在披露和公開信息時，缺少透明度，無法使信息實現共享。

（五）內部控制監督考核機制缺失

缺乏內部監督考核的量化指標。在制度設置上，注重工作績效獎勵的條款多，而必要的處罰措施相對較少。比如，松陽縣財政局內控辦針對每年組織的內控重點核查發現問題，進行通報，督促相關科室整改，但未對具體的責任科室、責任人有相應的處罰措施，也將各業務科室的內控制度建設和執行情況納入目標責任制考核，但具體考核細則仍較粗線條，實際應用效果不大。另外，大部分地區財政部門關于預算項目績效評價，提出評價結果出來后，要督促歸口部門（單位）對評價發現的問題進行整改，并應用于預算安排和政策調整，整改和結果應用情況進行反饋，而關于監督問責方面，只簡單提到“確需問責的，按程序報經批準后，提請有權機關處理”，而沒有任何其他處罰措施。

三、財政局加強內部控制建設的對策建議

（一）優化內部控制環境

1.規范行為準則，改善機關作風

出臺行政作風制度，要求職工按照制度改變作風，樹立行政機關的良好形象。建立崗位制衡機制，如崗位不相容、授權審批制度、評價、輪崗等制度，確保監督、執行和決策彼此分離，并能夠相互制約。制定崗位服務承諾制并嚴格執行，出現違反工作制度的問題，要及時追究責任人，并進行相應的查處。定期在全局進行理念征集和文化討論活動，加強行政文化建設工作，提高全院上下對崗位工作的熱情。

2.優化人力資源

將領導干部作為重點培訓對象，提高領導素質。將財政業務作為重點培訓內容，特別是要為監督檢查部門的工作人員提供重點培訓，努力提高行政執法人員的專業能力。制定相關制度，構建完善的教育培訓和績效考核制度，促進崗位再教育常規性和長效性展開，在人員入職、晉升等環節中，加大教育培訓的比重，提供業務知識培訓和崗位職責培訓，提高綜合素質。建立完善的責任考核體系，將定期考核和日常考核結合在一起，按照考核結果兌現承諾，確保考核公正透明。

3.建立權力制衡機制

結合實際及時完善調整各類專項風險管理辦法和科室業務內控操作規程，構建科學的崗位制約制度，將權力運行流程和職權安排明細公開。重點檢查權力運行中的風險，各科室要將這些風險點作為重點內容，采取措施加以防范。對組織結構進行優化調整，分離不相容職位，在內部做好監督管理工作。針對一些重要項目制定財務公開、離任審計等制度。

（二）增強風險意識

1.建立風險理念

提高財政局風險管理意識，將強風險管理的文化建設工作，在單位內形成嚴肅看待風險的良好文化氛圍。可以委托相關科室和外部機構，圍繞典型失控案件和財政公共案例，編制教育資料，加強對公職人員的教育，使全體員工認識風險、重視風險，掌握防范風險的方法，確保日常工作流程規范化，降低風險發生概率。

2.收集風險點控制

風險管理首先要從領導層加以控制，加強領導干部思想廉政建設，自覺抵制以權謀私和權力濫用行為。合理設置工作崗位，做到“人盡其才”，杜絕“因人設崗”；嚴格按照崗位職能不相容分離原則，建立重要崗位和重大事項決策處理回避制度，防范崗位廉政風險。在具體工作中，要對單位內部的廉政建設、業務流程、崗位職責實行動態監管，制定有效措施，應對和防范各類風險。

3.制定風險應對方案

為加強對風險的應對，首先應該做好投資行為管理。財政局應緊盯財政專項資金分配和管理使用、政府采購、國有資產管理等關鍵領域，健全財政內控操作辦法。構建流動專家庫或采用集體議事程序，按照經濟學要求分配資金，避免因決策失誤帶來風險。

（三）完善內部控制薄弱環節

1.推行復式預算編制體系

在單一預算編制的基礎上，逐步推行復式預算編制體系，做好公共財政預算編制工作，精準編制一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，逐步建立基本預算與項目預算相配套的復式預算管理制度。

2.執行全面預算管理模式

將預算管理作為中心，對資金管控予以足夠的重視，將全部財務收入事項都列入其中，確保預算更加精細和科學，爭取實現零基預算。在執行預算時，必須以各項資金管理使用辦法和國庫集中支付制度等為標準，使預算發揮約束作用。嚴禁私自更改預算或調整預算范圍，避免發生集體舞弊事件。

3.健全公款競爭性存放管理風險防范機制

進一步完善公款競爭性存放管理制度，為規范公款競爭性存放行為建立堅實保障，消滅財政資金存款配比等現象。加快數字化改革，通過政府采購系統公開競爭性存放招投標，保證流程的公開公平公正，降低利益輸送的風險。定期向紀檢監察組報告公款競爭性存放管理情況，確保在監督框架下守住競爭性存放底線。

4.健全債務、社保及“三保”風險防范機制

第一，是加強政府投資立項的可行性分析，政府投資項目立項前，做好財政承受能力和債務風險情況的評估，建立地方政府專項債券項目穿透式監測機制，保證專項債券資金使用績效。第二，完善社保風險準備金管理，充實社保基金的同時，要加強對社保基因風險的關注，做好社保風險防控。第三，“三保”預算編制審核工作要進一步強化，對財政收支運行建立動態評價機制，實時掌握運行情況，確保“三保”政策落實到位。

（四）加快行政信息化建設

1.建立信息制度，明確責任

充分利用信息技術來優化目前的工作流程。將專項資金管理分配辦法、預決算信息、預算績效管理等工作在外網按要求公開，在對績效進行考核的過程中，要注意信息搜集與績效評價深度融合。建立信息管理系統平臺，加大不同科室以及內部外部信息的流通性，在政府信息公開公布的過程中，促進公共服務的規范性。

2.加強業務平臺組合，整合資源

逐步實現“內控”與“預算績效管理一體化”全融合，構建全面的財政平臺，整合各項業務的子系統，如國庫集中支付系統、績效管理系統、部門預算編制系統等，加快整合預算管理全流程，將能通過系統控制的風險點嵌入一體化平臺，為開展財政管理工作提供參考和依據。

3.加強外部監督，規范權力運行

建立一套完善的權力運行機制，規定行政權力運行的標準化程序和行政權力外部監督的開展程序。定期公開權力運行的數據信息，暢通行政權力外部監督渠道，規范開展行政權力運行監督。通過民意征集、滿意度調研等，加強社會公眾的監督力度，降低暗箱操作現象。

（五）形成內部審計監察制度

1.完善內部審計制度，提高內審質量

加強內部審計的獨立性，設置專門的內審部門和崗位，嚴格落實和執行各項內審制度。圍繞預算編制、預算執行和預算績效評價，對財政資金全過程進行監督檢查。

2.聚焦強基礎，強化審計、巡視等問題內控整改

構建審計問題清單。對審計、巡視等發現的經常性、重大性問題，督促相關責任科室整改。將問題清單與專項風險內控辦法、內控操作規程進行對比，嚴格進行審計、巡視問題內控分析和整改，細化整改工作舉措，嚴格實施并形成分析報告，切實解決內控“整改不實”的問題。

結語

財政局是我國經濟管理的主體，內部控制建設也是財政局發揮管理職能的重要保障。在國家進行全面改革和經濟發展的歷史背景下，各級財政系統要勇于擔當，加強內部控制建設，構建科學完善的內控體系，推動本單位的健康可持續發展。要從內控環境、風險意識、控制措施、信息建設和審計監督五個方面采取積極措施，建立健全內控制度，以實現內部控制建設的預期目標。