政府財政預算公開存在的問題及對策研究

呂亞霓

一、政府財政預算公開的含義、特點及重要性

1.政府財政預算公開的含義及特點。

政府財政預算是政府對社會進行宏觀調控的一種工具，財政預算主要指的是通過立法機關審批，財政編制的政府年度內收入和支出計劃，依照表格和文字的形式將政府的收支活動顯現出來，這也是財政預算的外在表現形式，而它的內在表現形式為反映政府的政策方向和活動范圍。

根據政府財政預算公開這一概念，長期以來國內外學者持有兩種不同的界定。其中之一為“透明度”，即“Transparency”，另一種則為“公開”，即“Disclosure”。本文主要以后者的界定為基礎，取向社會公眾公開的含義。財政預算公開有狹義廣義之分，狹義的財政預算公開指政府下一年度的預算計劃的公開。廣義上的政府預算公開就是根據一定的形式，按照相關的法律規定，將預算的依據、內容和過程向社會進行公開。

根據上述定義，可得出政府財政預算公開具有以下特點：一是預算公開的系統性、規范性。財政預算公開按照相關程序有序地公開，具有系統性的特點，公開的內容也應該統一規范；二是政府財政預算公開渠道的多樣性。財政預算公開可以通過各種媒介、各種平臺加以公布。從政府的角度看，財政預算公開應該從多方位、多角度、多渠道向社會公開，應該積極利用現代大眾傳媒進行傳播，這樣才不至于使這一制度流于形式；三是財政預算公開具有時效性。某一時期的財政預算公開只適用于這一時期，一般為一年，財政預算的年度劃定各國不盡相同。如美國采用跨年度制，而我國采用的是歷年制；四是法定性。財政預算公開的法定性指財政預算公開的內容和程序都是嚴格遵從法律進行的，以相關法律法規為依據。

2.政府財政預算公開的重要性。

（1）政府信息公開的重要組成部分。推進政府財政預算公開，也是當前政府工作的一項重要內容，是政府信息公開的重要組成部分。政府預算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動、監督政府的重要形式。

（2）預算公開可提高公眾對政府的信任。預算的主要收入為稅收，推進政府財政預算公開，可以讓公眾了解財政預算公開的全過程及預算收入的來源，從而增強了公民與政府的溝通，當公眾知道了自己所繳的稅款通過預算用于社會保障等支出，間接促進公眾增強納稅意識，進而提高公眾對政府的信任。

（3）預算公開可抑制權力濫用和腐敗的產生。地方政府財政預算是國家財政預算體系的一個重要組成部分，地方政府財政預算承載著地方各方面的支出，預算公開使公共衛生等支出公開透明，可抑制權力濫用和腐敗的產生。

二、政府財政預算公開的歷史沿革

1.形成階段。

形成階段為1949 年至1951 年，1949 年12 月政務院發布《關于1949 年財政決算及1950 年財政預算的指示》，規定各級政府和企事業單位編制1949 年的財政決算和1950 年的財政預算，對編制國家預決算的時間等也有了明確規定。隨著經濟發展，在預算制度上出現了新問題，到了1950 年12 月財政部發布了《各級人民政府暫行總會計制度》和《各級人民政府暫行單位預算會計制度》，來滿足政府預算管理的需求。

2.發展階段。

發展階段為1952 年至1994 年。新中國成立初期政府預算制度經過了二十多年的緩慢發展，其地位和作用都不明顯。1988 年頒布的《保密法》也在一定程度上限制了財政預算公開。1982 年的《憲法》賦予了人大審查和批準國家預算和預算執行情況的報告權利。從此，財政預算公開不再遙遙無期。1991 年頒布的《國家預算管理條例》，針對當時預算管理出現的新問題進行了進一步的規定。到了1994 年，我國憲法明確規定了全國人大審查批準中央預算，地方人大審查批準地方預算。但是令人惋惜的是預算信息在人大會議上仍然屬于“內部資料”，會后還是需要統一收回的。1994 年《中華人民共和國預算法》（以簡稱《預算法》）進一步規定了預算管理職權與范圍、預算編制、預算審批、預算執行、政府決算、預算監督等事項。這一時期財政預算公開有了一定程度的發展，但是并未做出根本性的變革。

3.變革階段。

變革階段為1994 年到今。隨著構建公共財政體制的確立，政府財政預算公開制度進入了變革階段。2008年《政府信息公開條例》的頒布，規定了各級人民政府應當加強對政府信息公開工作的組織領導，財政預算公開才得以有了保障。此后預算公開范圍逐漸擴大，形式更加規范。2014 年全國人大常委會通過了新修訂的《預算法》，政府預算公開從此被納入法制化軌道，新《預算法》實施后，政府預算逐步透明化、制度化、規范化。

三、政府財政預算公開存在的問題

1.法律法規體系不完善。

政府財政預算公開的法律法規體系是其有序公開的重要保障。政府財政預算公開法律法規體系不完善主要體現在兩個方面：一是財政預算在編制、審批中缺少監督，財政預算公開是為了讓社會公眾更好地了解政府工作，理應面向社會接受公眾的監督。政府也應該通過多渠道滿足公眾知情權的要求，廣泛聽取社會各界的意見和建議，然而當前缺少具體法律法規和規定促使預算公開滿足社會公眾知情的要求；二是政府財政預算公開的法律法規體系不完善，僅僅依靠財政部印發的《地方預決算公開操作規程》這個規章制度規范政府財政預算公開是不夠的，導致政府財政預算不公開違法違規成本低，容易產生利益尋租和腐敗等問題，影響了政府的公信力。

2.預算公開的內容不規范，形式單一。

從政府財政預算公開的內容看，目前政府財政預算公開的內容不規范主要表現在缺少必要的名詞解釋，社會公眾看到了也理解不了，不接地氣；從預算公開的情況分析，預算公開形式單一，即采取預算報表的形式。這種形式的好處在于清晰明了，但是對于普通民眾來說專業度太強，只有具備預算相關專業知識的人才能辨析其中復雜的數據和數據間的關系，普通人看到這些表格難免會一頭霧水，無法抓住其中的關鍵信息。與此同時，預算公開的條款也不夠細化，公眾無法清晰明了地看出與自身利益相關的數據。這種政府財政預算信息的公開會挫傷廣大公眾的參政熱情，進而導致公眾無法對政府進行有效地監督，會導致預算公開失去意義。

3.政府財政預算公開監督制度不健全。

目前我國預算制度的監督面廣，如有人大的監督、社會公眾的監督、審計的監督等。然而，相對于預算公開監督制度則不完善，在制度不完善的情況下，預算公開中存在問題到底歸哪部門負責跟蹤落實勢必產生互相推諉扯皮的現象，另外，在對政府財政預算的監督中，監督與控制的主體的不明確，也會或多或少地影響監督結果的真實性,缺乏必要健全完善的制度性監督,勢必會削弱政府預算公開的約束力。不僅如此，現有的監督并不能貫穿于整個財政預算公開全過程，預算信息公開的真實性和可靠性就打了折扣，達不到預算公開的目的。

四、解決政府財政預算公開存在問題的對策

1.完善政府財政預算公開的法律體系。

政府財政預算公開一個重要的前提就是要建立在健全的法律法規體系之下，財政預算公開如果沒有健全的法律法規制度去保障就沒有意義，政府的公信力就會削弱。法治化是預算公開所追求的目標，同時也是預算公開順利、規范進行的重要保障。在我國法治社會建設推進過程中，要使預算公開充分發揮其應有的職能，需要以完善的法律法規制度作為其依法公開的前提和基礎。應當適時制定修訂完善預算公開法律法規和規章，同時將預算公開的規范操作納入法律或法規層面，將預算公開的全過程以法律的形式確立下來，確保有法可依。應當從國家層面立法明確規定政府和部門預算公開的責任主體、公開內容和公開程序。在條件成熟的地方，應采用試點的方式方法推動地方性預算公開規定的施行，從而構建一個全方位、多層次的預算公開法律體系。

2.創新政府財政預算公開的方式。

在信息化和大數據時代，僅僅依賴于單一的預算公開方式往往是不夠的。政府部門可以利用如今發達的信息和網絡技術，創新和使用新型的財政預算公開方式。例如，利用微博、微信、快手、抖音這種類似的網絡社交媒介，開通一個官方賬號專門從事公開政府財政預算信息。同時還應該拓寬信息反饋的渠道，對于公民反饋來的信息還應客觀分析酌情采納，增強雙方的互動性；同時還可以聯系電視臺或者報紙，開設財政預算專欄或者以其他的形式，擴大對政府財政預算公開的宣傳力度，利用媒體傳播廣泛的優勢，切實創新政府財政預算公開的方式。

3.完善預算公開監督制度，擴大公眾的參與度。

科學化、民主化、公開化是我國財政預算改革的重要目標，而這兩個目標要通過加強預算監督，擴大公民的參與度來實現。政府組成部門的行政機關內部審計是行政機關內部監督的重要一環，行政機關內部審計具有直接、靈活、及時、迅速的特點，因而它是最經常、最直接、最有效的監督。國家審計監督是對政府及其組成部門最為重要的外部監督，是獨立性強的監督。同時還要適當擴大民眾的監督，讓社會公眾參與到財政預算公開的全過程，從而達到擴大公眾參與力度的目的。通過多種監督，雙管齊下推動預算信息的公開，從而形成外部監督、內部監督、社會監督等監督方式有機結合，促進擴大公眾的參與力度，形成全方位、多層次的政府財政預算公開監督體系。