生態文明制度建設的主要路徑分析

劉曉雨，尹貴斌

（牡丹江師范學院，黑龍江 牡丹江 157000）

生態文明制度是我國進行生態文明建設的重要保障，這是由制度的性質和功能決定的。我國的生態文明建設體系是從中國社會主義現代化建設的需要入手，從我國的基本國情出發的，是促進生態文明建設的一系列相對穩定的強制性、選擇性、導向性和保障性行為準則，是馬克思主義中國化的產物。其理論淵源可以追溯到馬克思和恩格斯的關于人與自然關系的思想。我國的生態文明建設經過政府與社會的不斷努力，已經實現了巨大的跨越，主要表現在不斷提高的生態文明制度建設的地位，逐步完善的法律法規體系，持續優化的行政管理體制，相繼貫徹落實的政策措施，逐漸增強的公民環保意識，日趨完備的評估機制，愈益嚴格的執法監管等。當然，也面臨著行政管理機制與法律法規體系不完備、相關政策機制不配套，以及跨部門協調機制不完善等問題。要想優化完善以上在生態文明制度建設體制機制中出現的問題，必須要從多方面入手。

一、建立健全生態文明建設的行政體制與監管機制

怎樣維系生態環境與經濟發展之間的平衡關系近年來一直是我國的一個熱點話題，也是世界各國生態環境保護中的難點問題。改革開放以來，經過黨和政府的宣傳教育，“發展是硬道理”的觀念深入人心，而生態環境則被放在服務于經濟發展的地位上。隨著我國相對經濟實力和整體綜合國力的穩步提升，我國逐步加入了中等收入國家的行列，成為了世界上最大的發展中國家，但與此同時我國也產生了越發迫切的生態環境保護需求。為此，黨和國家提出了“五位一體”的大政方針，繼政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設的“四個建設”之后，將生態建設也匯入其中，要求做到尊重、順應、保護自然，核心是要堅持以生態環境保護為前提的經濟社會發展，并使之與生態環境保護相協調。想要做到這一點，多個主體之間就必須積極溝通，互相配合，共同努力。企業需要在取得自身高額盈利和保護周邊環境之間找到平衡；群眾也需要承擔起一定的生態環境保護的責任，進行綠色循環可持續的生活和消費；政府則需要在財政預算安排、公共管理機制中貫徹社會進步與環境保護相協調的要求。

從生態系統的統一性來看，政府應實行統一監督和專業分工相結合的策略。生態環境的組成部分多種多樣，且具有各自不同的特征，因此生態環境治理體系需要明確的部門分工來確保對癥下藥。同時為了協調各個組成部分的關系，又需要對生態環境治理體系進行統一的監督和綜合的管理。總的來說，就是要把統一監督與專業分工相互分離又相互融合，明確對綜合管理部門和專業管理部門各自不同的職能范圍進行合理切割。

從生態問題的發展來看，環境污染已經成為世界各國共通的問題，具有鮮明的區域性和全球性特征。我國是世界上占地面積最大的國家之一，因此我國面臨的生態環境問題也更加復雜多樣，且更具代表意義。面對這種情況，政府應明確區分中央與地方之間不同的生態環境管理權力，通過中央政府進行大政方針上的引導，地方政府采取層層遞進的分層治理的方法，建立一套既能維護中央統籌，又能充分調動地方積極性的生態文明制度。這一方面我國可以借鑒聯邦制國家的管理體制，堅持保留中央對國家級重大事件和地方事件的集中管理權，其他地方專項則由地方因地制宜，在合理范圍內結合地方實際情況自由發揮，貫徹具體問題具體分析的馬克思主義方法論。

從生態文明體制改革來看，迄今為止我國已提出多種方案，既有污染治理和生態保護組合在一起的方案，也有將環境保護、資源保護和生態保護職能統一整合在一起的方案，還有將自然資源管理和自然資源監督相分離的方案。目前最大的問題是自然資源管理職能和生態保護職能具體如何分配，針對這個問題，可以考慮把目前分散于各部門的自然資源管理、環境保護和污染防治的職能集中起來，并分別將職責劃分給自然資源管理部門和自然環境保護部門。前者負責專門的自然資源管理，統一行使對自然資源的空間分布和使用途徑進行管制的權力；后者則在污染防治和生態保護上進行單獨監管，使二者形成相互獨立又相互依存的穩定關系。

二、建立健全生態文明建設的法律法規與制度體系

生態文明法律體系是指體系中規定的民事、行政、經濟和社會法律法規的總和。我國現有的生態文明建設的法律制度體系就是在環境保護法律制度的基礎上發展起來的。

改革開放以后，中國先后制定修改了憲法、物權法、侵權責任法、民法通則、刑法等一系列基本法律，并將基礎的能源利用和生態環境保護的法律規范融入到這些基本法律中去。在我國現行的生態文明法律體系中，形成了以行政控制制度為主，資源產權制度、經濟鼓勵制度和公眾參與制度為輔的法律體系框架。但是從總體上看，我國經濟社會發展的過程總是領先于有關資源利用和環境保護的法律規定的，而我國的相關立法又嚴重滯后于我國長期進行的社會主義市場經濟改革，立法、行政管理體制與財政預算脫節導致立法和實施脫節，法律體系存在許多不完善之處，比如法律漏洞和內部沖突，在法律制度設計上，政府和市場定位不明確，行政調控手段和措施應用較多，但市場調控和社會管理手段和措施應用較少，且法律責任體系上仍存在缺陷，責任追究不嚴格，環境違法常態化。

為了有效推進改革，就必須解決以上多種問題，把生態文明建設的立法、行政體制改革和公共財政預算結合起來，明確中央和地方政府各自的職責，規范相關法律實施的程序，落實生態文明體系建設。當前，首先要確定行政部門相關方案預算聯合審查工作機制，研究建立法律草案預評估制度，將法律草案預期實施效果和社會成本評估作為必要的立法程序，將法律草案的提案和復核與行政部門的職能安排和預算設置相結合，為完善生態環境治理制度、制定和實施相關法律奠定了良好的基礎保障。

為了充分應對我國長期面臨的環境和資源問題、完善生態文明制度建設的要求，還需要制定一些法律，如在綠色轉型和國土規劃領域，需要根據國土空間規劃的要求更改城鄉規劃草案，研究制定明確邊界的國土空間規劃的法律；在自然資源保護和利用方面，在改進原有法律的基礎上，更新制定國土自然資源管理的相關法律法規；在環境保護領域，制定并嚴格執行相關政策以填補應對惡劣天氣變化、賠償環境污染、保護生物多樣性等方面的空白，并研究制定環境損害賠償法、生物多樣性保護和自然保護區保護等方面的法律。

三、建立健全生態文明建設的經濟政策與市場機制

（一）促進生態保護的財政政策

財政是國家行使政治權力的經濟基礎，在生態文明建設中占有重要地位。近年來，我國財稅政策機制在財政部門的帶領下不斷更新和改革，以建設資源節約型、環境友好型社會，加大生態環境保護投入力度，支持生態保護的態度非常明確，成效顯著。但目前我國城市化仍然處于高速上升階段，我國現行的財政政策在推動生態文明建設發展方面的作用與我國進行生態文明發展建設的需要之間還存在著很大的差距。這種差距具體表現在生態補償的資金不是很充分，來源單一，過于依賴國家財政的扶持，且用途單一，過于注重直接補償而忽略了后續發展。

從運用財政政策推動生態保護的角度來看，國家可以從以下幾點入手。首先，稅收是一種非常簡單但又十分重要的政策工具，具有強大的調節功能，符合國情的稅收政策可以促進產業升級、優化結構轉型以及資源節約和生態環境保護，因此想要更好地保護生態環境，稅收制度的創新和稅收政策的完善能夠發揮至關重要的作用。其次，財政支持的必要性很大程度上是由生態環境本身的社會性和公共性決定的。當前我國的生態環境保護形勢嚴峻，多地都出現了極端天氣，對人們的日常生活產生了極大的影響，同時我國的碳排放量持續多年超過現有的環境容量。因此，建立完善的財政以求支持生態環境投入新機制是非常有必要的。最后，我國是國土面積較大的國家，自然條件復雜多樣，區域間發展相對不平衡。這是在我國長期存在的問題，因此想要解決生態環保問題，實現我國生態環境發展整體利益和區域利益之前的平衡，就必須要構建地方政府之間同等級別的橫向財政支援和區域間的生態財政支持，而不能局限于簡單的中央對地方自上而下的縱向財政支持。只有這樣，我國的生態環境保護問題才能克服區域間發展差距過大的問題，打開新的生態環保合作局面。

（二）促進我國生態文明建設的價格政策

我國當前極為重視生態文明建設是針對生態環境逐步惡化問題考慮的。而我國目前堅持的社會主義市場經濟中最核心的調節手段就是價格機制，合理的價格機制對于改變我國目前生產過程中的高能耗與環境污染、促進資源循環利用有著極為重要的作用。為了達成這個目標，首先要促進我國價格機制的整體構建，即進一步促進競爭型市場結構的建立，削弱個別企業對整體市場的控制，鼓勵國內的一些相對弱勢的資本發展，并對部分經營不善的國有企業進行產業重組，促使企業自發進行內在的自我革新，增強自身競爭力。其次，嚴格進行價格監管，設置獨立的市場監管部門進行系統性管理，建立完善且均衡的價格監管體系。最后，強化外部性控制，通過政府補貼、統一監管和價格市場化的方式，促使企業外部成本內部化。

（三）促進我國生態文明建設的金融政策

建立起一個鼓勵綠色投資、壓制高污染性投資的體制機制是我國經濟發展模式向綠色發展的關鍵。一個有效的、系統的綠色金融體系可以通過有限的成本大幅度帶動社會資本進入綠色產業，這不僅能夠持續推進經濟穩定增長，還能推動發展結構向綠色轉變，最終達到經濟增長和結構轉型的雙重效果。

改善我國生態環境僅僅依靠強有力的政策措施落實是不夠的，還需要改變資源配置機制，利用金融和財政等手段，讓產業結構變得更加綠色清潔。在資源配置的整體結構中，金融資源的配置激勵機制發揮著重要作用。只要將資金從高污染行業中撤出，轉移到綠色且環保的行業，其他資源就會隨之進行自我優化。這就要求我國迅速建立起一套系統完備的綠色金融體系，引導金融財政資源向綠色項目傾斜。

在一部分歐美國家當中，與綠色發展相融合的制度和金融產品已經相對完備，綠色金融成為常態，由此推動的綠色投資極大促進了這些國家的經濟結構轉型和經濟增長點的產生。同樣，我國建立的綠色金融體系也會促進我國經濟社會有序發展，并有利于在國際社會上樹立我國的大國形象。

（四）建設生態環保的市場化機制

一般來說，污染治理的集約化是最能體現生態環境治理的市場化的。在社會化大生產的大背景下，只有將分散治理方式轉變為集約治理方式，才能最大限度地避免環保領域的盲目投資和無效建設現象。政府要落實相關政策，大力扶持建立和發展生態環境保護市場化機制，加大力度建立生態環境保護市場化的立法支持和經濟體制。其次，產權的多元化。毫無疑問，產權的多元化有助于實現社會資源的合理配置，充分發揮各個主體的社會參與能力，從而減輕政府的財政負擔。因此，我國應建立起環境保護市場多元化的投資體制，使市場的調配作用得到更充分的發揮。要想全面實施生態環境保護制度化建設，就必須充分調動社會公眾、事業單位和商業資本的力量，形成政府、銀行、企業和個人的多元化投資格局。最后，服務的市場化。生態環境保護設施的運行和環境污染的治理，應當由獨立的法人或者社會機構承擔，并提供社會化服務，形成運營服務市場。通過市場化運作，鼓勵經營者和投資者自覺承擔環境成本、經濟收益、資源價值核算，使運營管理者平衡兼顧經濟效益與生態環保治理結果，形成環境污染治理的良性循環。

我國是世界上首個在聯合國會議上提出“生態文明”這一概念的國家，我們已經獲得了生態文明的話語權。因此，如何建設良好的生態文明已成為中國學者和社會值得深入研究的重大課題。以我國歷代領導人的生態文明建設理念為理論依據，從我國的基本國情出發，從行政管理和監督體制、法律法規與制度體系、經濟政策與市場化機制出發進行社會主義生態文明制度建設，無疑是一個很好的突破口。