生態環境損害代修復制度的理解和適用

潘

（浙江理工大學 法政學院，杭州 310018）

2020年5月28日，十三屆全國人大第三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》，其中侵權責任編第1234條將環境行政代履行制度加以改造，賦予“國家規定的機關”和“法律規定的組織”以私法上的生態環境損害代修復資格，為我國生態環境公益救濟提供了實體法上的依據，有效回應了“生態文明建設”的時代需求。然而，公權力性質的國家機關和公共性質的社會組織作為行權主體，與傳統觀點——民法是私法，主要調整平等主體之間的法律關系，存在一定程度的背離。另外，因司法解釋尚未出臺，實踐中對該制度規定的“機關”和“組織”還存在一定的語義不明，對其擁有的權利范圍和行權規則也亟須進一步規制。因此，本文將圍繞上述問題，對該制度的理解適用提起進一步的探討。

一、生態環境損害代修復制度創設的理論基礎

（一）外部理論支撐——私法公法化

私法與公法本有著“楚河漢界”的差別。但隨著社會的發展，涇渭分明的公私二元體制早已不合時宜。現實中，侵權人的環境污染行為和生態破壞行為，會造成以下兩類損害：特定主體的人身和財產損害（環境私益）；環境要素及其組成系統的損害（環境公益）。依照傳統觀點設置的法律規則——前者由民法（私法）進行救濟，后者則由環境法（公法）進行救濟，效果并不良好。私法自治理論中假定和抽象的人格同現實存在較大的差距，自由的邊界需要秩序進行維持。因此，當前各國私法立法為了兼顧自治與管制的雙重目標，在一定程度上限制私法自治、契約自由，以此來兼顧公共利益與弱者利益的保護，適應現代權利保護的客觀需要，即所謂的“私法公法化”。《民法典》所創設的生態環境損害代修復制度就是使用國家強制力的法律手段對私法自治領域內的公共利益加以保護。值得強調的一點是，它并未突破民法的私法屬性，所救濟的是與侵權相關的生態環境公益損害，并非與環境私益損害全然無關的生態環境本身的損害。

（二）內部邏輯證成

1.對“綠色原則”的貫徹落實。民法基本原則是民法價值觀和價值取向的高度抽象表達。《民法典》第9條“綠色原則”的確立，彰顯出我國對法律法規“綠化”的決心。為貫徹落實該原則，《民法典》的物權編、合同編及侵權責任編均有相應的修革。第1234條增設的生態環境公益損害救濟規則就是將“綠色原則”對私法與公法價值的關聯預設進一步展開落實，是生態文明建設的時代主題下，對“法律生態化”的有效回應。

2.與環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟的銜接。就生態環境損害代修復主體的修訂沿革進行分析，“國家規定的機關”的“法律規定的組織”同環境民事公益訴訟的訴權主體和生態環境損害賠償權利人具有高度的一致性（本文第二部分將會對此進行詳細論述）。因此，該制度實質上是賦予了環境公益訴訟訴權主體以選擇權。即，對于可修復的生態環境損害，當侵權人怠于履行責任時，起訴主體和權利主體可以在提起環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟之外，選擇代修復的方式，該方式將極大地降低訴訟成本和司法成本。

二、《民法典》第1234條：代修復主體解讀

《民法典》第1234條所列的“國家規定的機關”和“法律規定的組織”，尚無明確的司法解釋對其規定。再者，鑒于生態環境損害代修復是環境行政代履行在民法領域的轉化和延伸，因此不能以現有的生態環境損害救濟主體來進行簡單的理解。

（一）行政機關

生態環境損害代修復制度脫胎于《行政強制法》，因此，行政機關是代修復主體之一，這一點毋庸置疑。而對其限定詞“國家規定”的代指范圍，則還存在一定的爭議。有的學者認為，因國家“放權”的需要，行政機關可以在法律、行政法規規定的機關之外，包括國家行政主管機關、地方立法機關和地方政府。有的學者則提議在考慮中央兩辦印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》和最高院印發的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》的基礎上，將省市政府及其指定的生態環境、自然資源等有關部門納入生態環境損害代修復的主體范疇。在綜合考量行權能力的前提下，筆者認為，“行權方式”是劃定行政機關范圍的首要標準。

根據《民法典》第1234條規定，權利主體擁有兩項權利，一是“自行代修復權”，二是“委托他人代修復權”。而現實的困境是，生態環境修復的技術性、復雜性和周期性需要大量的技術支持、大規模的部門配合和長時間的追蹤分析。因而僅有少數行政機關才有資格行使“自行代修復權”。行權能力決定了行權方式，行權方式劃定了行權機關。在現有法律規范下，原本的環境行政代履行機關因具有代修復經驗和能力，是“自行代修復權”行使的不二人選。而上述的其他行政機關，則更適宜行使“委托他人代修復權”。

（二）檢察機關

結合《民事訴訟法》第58條第（二）款和《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第98條第（一）款的立法規定及司法實踐可知，檢察機關也應當在“國家規定的機關”之內。首先，結合筆者對環境行政代履行案件的檢索——近五年來行政機關因不履行法定職責被檢察機關提起行政公益訴訟的案件有100多件。這足以說明，環境行政代履行作為行政機關的一項行政強制執行力也存在權力放棄現象。那么，私法性質的生態環境損害代修復權的行使，更需檢察機關加以保障。其次，檢察機關有權要求被告支付“生態環境修復費用”，這與《民法典》第1234條“所需費用由侵權人負擔”具有高度的銜接性。綜上，檢察機關的代修復主體資格有理有據。

（三）社會組織

在多元共治理念的影響下，對代修復制度中“法律規定的組織”的界定，應從社會主體方面入手。然而由于公眾的專業能力不足、企業的利益訴求不純，對于代修復主體的范圍，還應依據《民事訴訟法》第58條第（一）款和《環境保護法》第58條進行解讀。雖然“法律規定的機關和有關組織”“社會組織”同“法律規定的組織”存在表述上的不同，但其主體概念和權利內容基本相同，其專業性和目的性也高度契合，因此，具有環境公益訴訟資格的“社會組織”同樣具有生態環境損害代修復資格。

需要指出的是，當下檢察機關和社會組織不應具備“自行代修復權”的行使資格。究其原因，有以下兩點：第一，檢察機關和社會組織欠缺生態環境損害修復的專業能力，難以快速、準確地展開修復工作；第二，生態修復是一項系統性工程，其涉及的環境要素甚多、牽扯的環境單行法規眾多，需要各環境部門予以配合，而檢察機關的職權不包括對各環境部門的調動，擅自行權與法無據。再者，對于“委托他人代修復權”的行使也應慎重。生態環境損害修復關系到民生發展、經濟增長，對第三方的資格審查、修復費用的使用詳情、后續工作的跟蹤調整等都需嚴格把關，密切關注。這無疑加重了檢察機關和社會組織的行權負擔，很難保證其不出現“權利放棄”“權利使用不當”等現象。因此，在生態環境損害代修復制度尚未完善的情況下，檢察機關和社會組織的代修復權利還應以監督保障為主更為恰當。

三、代修復主體的行權規范構想

（一）我國現有法律框架內的行權規范構想

1.純粹的生態環境損害代修復。因《民法典》第1234條并未明確“國家規定的機關”和“法律規定的組織”的請求權順位，因此在二者權利沖突的情況下，法院應當按照提起時間審理還是應當參照《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》第17條規定，使“國家規定的機關”優先于“法律規定的組織”，尚且不明。從上文的主體解讀來看，行政機關對生態環境損害修復具有綜合性和專業性，行政機關在生態環境損害代修復制度中應當處于主導地位，檢察機關和社會組織則起監督保障作用。其次，從司法實踐來看，如果社會組織優先于國家機關，將會導致國家機關公信力的破壞。再次，從我國生態保護法律體系來看，各環境要素均有其特定的行政機關和環境保護部門管轄，各地方人民政府及有關部門則對轄區內的生態環境背書。因此，行政機關具有法定職責。最后，從現有的法律規范來看，確立國家機關的優先順位有利于保持法律規范效力的連續性。即國家規定的機關作為賠償權利人提起的生態環境損害賠償訴訟優先于環境民事公益訴訟。綜上所述，筆者建議在確立國家機關優先地位的基礎上，強調檢察機關的補充地位，落實社會組織的監督作用。具體言之，若行政機關已采取行動，那么檢察機關就同一生態環境公益損害只有補充行使權，而其真正的權利是同社會組織一起監督行政機關的方案制定、方案實施和修復驗收。

2.生態環境損害代修復與環境行政代履行競合。生態環境損害代修復制度是對環境行政代履行的私法改造，其均利用了公法主體的強制性和職能性。但前者是一項民事權利，后者是一項行政強制權力。當二者存在競合時，有必要對其平衡銜接。我國學術界對公權與私權的平衡，主要有以下三種學說：私法優位論、公法優位論和調整方法最優化。在公法與私法交融的時代背景下，筆者認為絕對的“私法優位論”或絕對的“公法優位論”均難以平衡。行政機關應當從方法最優的角度出發動態平衡、具案考量。

（二）我國現有法律框架外的行權規范構想

1.完善生態環境損害代修復的第三方參與。檢察機關和社會組織在現有的法律框架內既不宜行使“自行代修復權”，又需審慎行使“委托他人代修復權”。同時，單純依靠行政機關，也會造成過重的行政負擔，不利于政府其他職能的落實。因此，為兼顧檢察機關和社會組織“名副其實”地行使代修復權利和緩解行政壓力，完善生態環境損害代修復的第三方參與勢在必行。其中，第三方主體的經濟屬性是影響生態環境損害修復質量的關鍵，因此有必要制定具體的法律法規，審慎授予法定資質；細化各項權利義務，嚴格監管合同內容。

2.設置獨立的生態環境損害修復基金。以紹興市生態環境局、浙江嘉業化工有限公司、王光箱環境污染責任糾紛案為例，生態環境損害修復委托給了第三方主體，生態環境修復費用打到法院賬戶，行政機關再行支付。但是，人民法院的職責是審判，對于生態環境修復費用的收取欠缺法律依據。而行政機關的支配又缺少公眾參與。因此，筆者建議，是否可以考慮效仿“超級基金法”設置生態環境損害修復基金，在確保資金系統化管理之余，可以補足侵權人拒絕支付或支付不能時對生態環境損害的救濟。

結語

《民法典》生態環境損害代修復制度的增設，是對純粹私法治理和純粹公法管控困境的巧妙化解。通過民法與環境法的對話溝通，我國生態文明法治建設有了新的突破。該制度在糅合環境行政代履行制度的同時，還銜接了環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟，為生態環境保護法律體系的完善作出了杰出的貢獻。從長遠角度來看，有關生態環境損害代修復制度的法律研究還遠未結束，代修復主體的行權問題仍待繼續深入討論，程序法的配套完善也需提上日程。