低空空域開放下河北省低慢小航空器管制能力提升路徑與對策建議

高自旺，常帥男

（1.河北省社會科學院，石家莊 050051；2.中國工商銀行唐山市分行，河北 唐山 063000）

低空空域是通用航空器活動的主要區域，深化低空空域管理體制改革是促進通用航空產業經濟發展的重要舉措。能否有效管制低空空域開放狀態下飛行目標、防范低空空域開發風險、提升低空空域使用效率、釋放通航產業發展空間是決定低空空域精細化管理建設成效，乃至低空空域管理體制改革成功與否的關鍵因素。河北省應以低慢小航空器管理系統建設為抓手，加快低空空域管理改革步伐。

一、低空空域開放的管制失效風險及其防范要點

（一）管制失效風險

一是管制建設仍有掉進“技術性陷阱”的風險。當前河北省部分地區低空飛行服務保障體系使用的相關技術并非完全自主可控，且在一定程度上屬于通用性技術，其技術原理、源碼等有相當一部分是開源性的，缺乏國家重大基礎設施所要求的安全性。同時，低慢小航空器有較強的自主性，該類航空器極易發生“黑飛”，現有保障體系難以完成實時跟蹤、監控等工作。二是存在管制目標針對性弱的觀念性偏差風險。一方面，現有低空飛行服務保障體系僅實現了針對民航飛機的實時監視功能，但該功能不符合低空空域管理中的主要場景及功能需要；另一方面，鑒于各類低慢小航空器的獨特性能，其實際應用場景具有較大差異。目前低空飛行服務保障體系還未根據低慢小航空器的種類差異，有甄別地進行管制系統設計，同時針對管制目標也尚未建立有層次的管理辦法。

（二）防范管制失效風險必須把握的關鍵要點

一是無人機在軍事、民間具有多樣化用途，對空域秩序最具沖擊性，應將其作為低空空域的核心管制目標。無人機是低空空域管理改革的突破口。未來數字基礎設施及智慧城市建設、數字產業進一步發展，會推動無人機持續開拓消費、商用領域，同時無人機對低空空域管理有較大沖擊性，是低空空域管理的難點。如無人機具有便捷、“易用性”等特點，其“黑飛”可能性高，對重要設施極具破壞性；未來無人機會加速改造電子商務、快遞物流等服務業；軍用無人機科技發展方向本就是“反空域管理”。二是低空空域開放中的管制建設必須融入自主可控的前沿技術。我國人工智能、云計算等前沿技術快速崛起，且均屬于我國自主可控型前沿技術，但目前應用實體落地仍然較少。河北省應加快推動自主可控型前沿技術，并融入低空空域開放建設。

二、低空空域開放下低慢小航空器管制能力提升路徑

（一）管制系統

充分發揮北斗導航技術、人工智能等自主可控技術優勢，圍繞“核心技術、系統安全、應對場景”打造先進管制技術系統是管制的核心能力。一是依托“5G+北斗導航+人工智能”建設低慢小航空器管制技術系統。充分發揮河北省在北斗衛星導航、通信網絡、導航芯片等通信導航領域的國內獨有技術優勢，并加快北斗導航應用在河北省落地；同時引進國內人工智能、5G等先進自主可控技術在河北省應用，并強化遙感衛星、圖像識別、機器學習及深度學習等前沿科技嵌入低慢小航空器管制技術系統。在低空空域開放試點城市，加快試行低慢小航空器搭載北斗衛星導航終端、無人機中內置北斗高精度定位芯片；加快低慢小航空器管制領域的“新型基礎設施”建設，搭建網格化、智能化、規模化的“管制設施網”。實現用北斗導航技術對低慢小航空器進行實時定位及授時、用5G技術進行高速信息反饋、用人工智能平臺進行智能化分析及管理的集成系統建設。二是針對不同應用場景構建管制系統運行機制。針對未來日常快遞物流與外賣配送等商用無人機及經備案的有人低慢小航空器、低慢小航空器的“黑飛”、具有泄密及戰爭風險的他國航空器等場景應分別建立起常態化管理、突發事件治理、高危預警等不同管制能級的系統運行機制。三是高度關注使用安全科技保障管制系統安全運行。建設低慢小航空器管制系統需保障低空空域安全運營，可引進360集團或支付寶的先進安全科技，探索搭建從人工智能、大數據平臺到傳感器等基礎設施終端的全方位、多層次的安全體系，以保障低慢小航空器管制系統運行安全。

（二）管制機制

構建重點區域重點防護、管制權限適度下行的“分區域、分權化、分密級”型治理機制。一是實施“分區域”管制清單機制。對省內機場、核電站等重點基礎設施、重要經濟目標，以及省內領導辦公生活區，實施高強度管制系統，率先布局并提高管制要求。常態化商用配送無人機，在城市繁華地段的飛行配送通道區域，可列為次要級防護區域。對于郊區、農田等省內非高危區域，可列為一般防護區域。二是實施管制權限適當下行的“分權化”管制機制。加強低慢小航空器管制技術系統向下放權，給予縣區政府調用區域內管制系統的適當權力，并使縣區政府在一定范圍內擁有自主應對權。三是管制數據資料應“分密級”治理。對管制系統核心安全性數據，利用區塊鏈技術進行深層加密處理，以加強低慢小航空器管制過程中的數據安全。同時推動管制數據中可公開性數據的開放共享，用于智慧城市建設、城市治理；加強大數據集參與人工智能機器學習、深度學習的反向訓練，進一步提升人工智能平臺、管制系統的性能。

（三）管制體制

完善頂層設計，圍繞“平時放權于政府、戰時集權于軍隊”，建設平戰結合型低空空域管理體制。深化低空空域管理體制改革，強化省內低空空域管理權屬、軍地協同渠道及方式、管制系統調用等建設平戰結合體制。一是明確低空空域管理權屬問題。應以“平時放權于政府、戰時集權于軍隊”為低空空域管理基本原則，先行先試地分階段推進省內低空空域管理權由軍方向政府轉移。保留省內駐軍對訓練頻繁空域的絕對管理權，并使大部分低空空域資源得以常態化用于河北省民用、商用。同時，在管制技術系統建設完成后，推動省內低空空域使用審批制逐漸向備案制轉變，強化備案后期管制。二是跨部門設立低空空域管理委員會。構建軍事空域有需求、地方迅速應答的軍地溝通渠道。三是強化管制系統軍地共用。構建戰時由軍隊緊急接管、迅速征用的技術層面平戰結合。

（四）管制聯動

加強管制技術系統聯合、管制機制協調等空域管理區域性合作，促進跨省級區域低空空域管制能力聯動。重點強化同戰區下跨省級行政區合作，推動管制系統聯通、體制機制聯動，以提高低慢小航空器跨區管制能力。一是管制技術系統應建設跨區兼容窗口。應在管制系統中預留用于不同省市間不同管制系統鏈接的接口，實現管制系統互聯互通，做到低慢小航空器跨省飛行信息共享。以河北省管制系統為樣板，推動系統的標準化、一體化、規模化。二是構建多領域、多場景、多層次的跨區聯合治理機制。強化管制基礎設施、規劃布局等建設層面區域治理一體化。推動治理機制一體化，實現目標針對性、事件針對性、區域針對性等不同應對狀況下區域合作的高效運轉。推進省級頂層對話、縣級聯動工作的由上而下地跨區聯合。三是將同戰區、鄰省市間合作作為低空空域跨區聯動治理工作重點。鄰省市間無人機跨區飛行可能性更大，并且低空管制需貫徹京津冀協同發展的國家戰略。同時，中部戰區包含7個省市，同戰區下省市對接、軍地協調工作更為迫切。高度重視同戰區、鄰省市的低空空域跨區治理工作，率先構建同戰區、鄰省市間高層對話機制，加強通航產業跨區聯合發展、低慢小航空器跨區聯動治理的低空空域高效開發及管理合作。

三、促進低慢小航空器管制能力提升的相關對策建議

（一）高度關注低慢小航空器管制能力建設，將其作為重大示范工程項目納入省“十四五”相關規劃

一是研究制定低慢小航空器管制能力建設行動計劃。加強與軍方對接，商討低空空域管理權，研究制定低慢小航空器管制規劃。對軍地協調、發展目標、建設推廣時序、重點任務以及配套設施建設等內容細化編制，并明確低慢小航空器管制系統運行維護的管理機構。二是短期內加快出臺低慢小航空器管制通告及建設登記系統。如研究出臺“河北省關于加強民用無人機等低慢小航空器安全管理的通告”；加快建設“河北省智能無人機管理服務系統”，即包含無人機飛行資質申請、無人機信息登記、無人機飛行報告及“黑飛”舉報等功能的信息化管理平臺，短期內迅速增強河北省管制低慢小航空器的能力。三是完善省“十四五”相關規劃中針對低慢小航空器管制能力建設的相關規劃。將其以重大示范工程項目的形式列入省“十四五”相關內容。規劃工程項目的具體承擔者、公私權屬關系等，充分發揮低慢小航空器管制能力建設工程規劃對低空空域開發的帶動，釋放通航產業的發展潛力。

（二）加快推進與有關科技機構對接，為低慢小航空器管制能力建設提供技術支撐

一是深化與中電科五十四所的戰略合作關系。推動省內有關部門與五十四所接洽，商討低慢小航空器管制系統的技術實現、北斗產業化合作。加強五十四所北斗導航、通信網絡等領域技術、人才的“在地化、產業化”。謹防北斗技術的“技術外逃”風險，應積極推動北斗技術在省內的工程項目應用、轉化，與五十四所商洽并促進其北斗應用子公司“回流”。二是加快與百度等企業的超前接洽，落實技術合作。充分利用人工智能等我國自主可控的前沿優勢技術。在與科技巨頭已有合作的基礎上，商討低慢小航空器管制系統建設專項技術合作。三是加強與京東等無人機商用公司合作。積極與京東、順豐等公司超前對接，省內有關部門協調民航華北管理局、京東等方面，加快開展“河北省全域無人機航空物流創新試點”，并率先在省內低空空域開放試點城市，開展無人機航空物流管理試點。積極學習、引進京東等公司的無人機航空管理智能系統，支撐河北省低慢小航空器管制系統建設。

（三）創新國家重大工程項目融資方式，在低慢小航空器管制示范工程項目開啟試點工作

一是貫徹落實基礎設施REITs試點相關政策。創新低慢小航空器管制系統建設中通信基站、數據中心、人工智能、智能計算中心等基礎設施融資方式，申報智能空中交管領域的基礎設施REITs試點。二是積極與國家相關政策性銀行洽談合作，規劃國家重大基礎設施相關專項債券業務，或與相關設有金融業務板塊央企合作等，加強重大基礎設施融資擔保支持。

（四）依托低慢小航空器管制建設工程，支持相關地區全域開展試點示范以實現改革創新發展

一是加快河北省相關地區全域申報示范區。強化相關區域內相關配套基礎設施、服務平臺建設。設立示范區申報及建設專項行動小組，推進“國家低空空域管理改革先行示范區”“國家通用航空產業綜合示范區”及“國家北斗產業化應用示范區”申報，引領“三區一體”化布局、謀劃先行創新發展。二是加強政策引領示范區高質量發展。一方面，積極向國家要政策、要自主權，如加大低空空域改革力度，強化對省內多數低空空域的資源管理使用權。另一方面，河北省應加快出臺相關政策，支持低空空域開發、通航產業發展、北斗產業化等三大重點方向的創新、管理、產業發展。如通航產業綜合示范區，政策上將無人機研制爭先工程作為兩大發展主線，推動無人機研發、制造、測試、管理等無人機產業的引進和落地發展。充分發掘“政策—示范區”的雙向動力，調動示范區的產業、技術、人才集聚力，并帶動周邊關聯產業發展。