在經濟轉型升級視角下探究碳稅征收的制度設計

李子軒

（南京信息工程大學 商學院，南京 210044）

一、開征碳稅的背景

2021年3月，“十四五”計劃中提出了進一步完善我國現代企業稅收制度改革的要求，其中飽受爭議的綠色稅制受到了廣泛關注。綠色稅制通過稅收手段達成節能減排、低碳發展的目的，是我國目前現代稅收制度的重點研究方面。完善綠色稅制的發展和修訂，加快落實碳稅制度設計的方針策略，使開征碳稅成為在2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和目標的推動器。

大部分西方國家都已具有符合其國情和發展層次需要的碳稅征收制度。挪威早在1991年就提出了碳稅征收體系，對石油、礦產和天然氣實行碳排放稅，煤炭和焦炭也逐漸成為征稅對象，并且對不同的工業和產業實行差別征稅。在2021年，挪威政府提案計劃未來10年內將碳稅稅率提高65%。日本在2004年就宣布碳稅計劃，并將其納入立法章程，最初對所有種類的電力、化石能源征收碳稅，但隨著社會接受度普遍降低和企業工廠入不敷出，難以維持生存發展的經濟情況，政府環保部門修改了之前的碳稅制度，對于含碳量較高的能源，例如化工、鋼鐵等能源實行更高的稅收，含碳比例較低的能源實施更低的稅率。我國作為在國際上占有一席之地的大國，開征碳稅的重要性不言而喻，借鑒西方其他國家的實踐經驗，依據發展中國家的國情、發展策略和經濟大環境，制定設計碳稅制度具有完備的可實施性和可行性。因此，為了未來可持續發展和雙碳目標的實現，犧牲短期經濟利益，制定碳稅制度是我國發展戰略中的關鍵一環。

二、征收碳稅的理論基礎

庇古稅理論和雙重紅利理論是碳稅產生與發展的主要理論基礎，雖然目前僅停留在理論研究層面，但其本質上主張政府通過征收污染環境方面的稅負來實現環境保護的目的。

（一）庇古稅理論

古典經濟學家們認為，環境是自由的財產。工廠可以隨意地排放任何污染物而不用付出代價。所以，對于企業而言，其“凈貿易產值”可以實現最大化，但無法使“社會凈產出”達到最大化的水平。由此，企業的個人成本和社會成本之間產生了差別，這種差異雖然沒有體現在企業的生產成本中，但其煙氣產品卻成為了眾多使用者的一種有害的投入。在《福利經濟學》一書中，庇古對邊際個人凈產出和邊際社會凈產出之間的偏差進行了剖析，他把這種偏離歸咎于“外部經濟”或者“外部經濟不景氣”。在庇古的觀點中，差別或費用很難在市場中自行化解，因為這種差別或者費用與造成污染的產品的生產者和消費者之間沒有直接的聯系。正是因為存在這樣的情況，政府才被迫介入。庇古認為，政府應將污染產生的成本加入企業的制造成本中，根據二氧化碳排放量對企業和個人征收一定額度的稅款，這樣一來不僅引導企業控制生產成本，而且在一定程度上減少二氧化碳的排放，達到環境保護的目的。

（二）雙重紅利理論

所謂雙重紅利理論，是指通過征收碳稅的稅收方式，既能有效地控制污染、改善生態環境、保護地球的生態文明，又能減少現行稅制對資本、勞動的扭曲效應，進而促進社會就業和經濟發展，也就是實現“綠色紅利”與“藍色紅利”。“雙重紅利”理論的第一個紅利是指通過征收碳稅降低公司污染物排放量，從而實現環保目的；第二個紅利是指通過對特定的碳稅征收，可以提高政府的稅收收入，彌補財政收入赤字。政府可以利用稅收收入來完善環境質量或其他用途，并且有助于降低目前經濟系統中的機構失靈。

三、實施碳稅征收的可行性和必要性

（一）可行性

1.政策上的可行性。開征碳稅不僅是我國在2022年1月21日《促進綠色消費實施方案》中提出的“更好發揮稅收對市場主體綠色低碳發展的促進作用”的發展思路，也符合《中國應對氣候變化國家方案》提出的制定有效政策機制的要求，是當前我國應對氣候變化所應采取的主要措施。此外，我國目前碳定價機制存在不足，單單只設置了二氧化碳排放權交易市場，無法全面普及所有類型和規模的企業，從而降低減排節能的實施效果。并且碳交易市場需要建立MRV體系制度，成本上增加開銷和碳市場價格的不穩定性，都會影響企業的經濟效應，降低節能減排的實施效果。由此可見，構建碳稅制度不僅是政策的需要也是國情的需要。碳稅的征收在某些方面可以彌補碳交易市場存在的缺陷。比如，碳稅價格相對穩定，碳稅征收體系可以在現有的環保稅、成品油稅的基礎上設計，成本花費較低并且降低了企業投資生產的不穩定性，在風險層面保護納稅企業的經濟收益，激勵企業實施低碳技術發展。

2.技術上的可行性。建立碳稅體系，必須從稅收的角度出發，重點放在稅率和征稅對象上。碳稅具有計量簡單，操作容易，檢測方便等優點。碳稅的稅基是二氧化碳的排放量，可以設定碳排放量基準，超過基準則增收百分之幾的稅率。稅務人員可以利用先進的技術計算測量碳排放量，從而合計征收多少錢的碳稅。碳稅的征收是公開透明的，對于稅務人員來講，相比較其他稅種也是簡單明了、易操作的，并且國外擁有征收碳稅的實踐經驗，值得我們學習借鑒。

（二）必要性

1.適應國際發展潮流的需要。一方面，大部分西方國家早已發展碳稅，作為聯合國氣候變化框架公約的簽署國，碳稅征收是我國履行這條公約的關鍵一步，這也符合我國建立綠色環保大國形象的要求，也是得到更高國際地位的先決條件。因此，為了踐行“碳中和”“碳達峰”的理念，政府應該采取有關的制度設計。另一方面，美國提出的“碳關稅”模式受到越來越多的國家和人民的關注，面對美國施加的無形壓力和站在道德制高點的指責評論，我國應化被動為主動，主動順應“低碳化”國際潮流，樹立可靠負責的國際形象。

2.適應經濟轉型升級的需要。碳稅的征收必然會增加企業生產成本的壓力，化石燃料、石油等污染性能源的價格上漲，高耗能高污染的企業為了不承擔虧損的風險，不得不尋求低污染可再生的清潔能源，加大投資環保設備的力度，減少二氧化碳等污染物的排放。但是有部分企業考慮到可能產生無法挽回的經濟損失，經常把碳稅的負擔轉移到消費者身上，因此企業提高了商品或服務的價格。由此可見，對消費終端的消費行為進行調節才能在根本上解決稅負轉嫁的問題，消費者應選擇新能源產品和低碳可循環生產的產品，增加對非稅、低碳或無碳綠色型產品的生產或商品的需求。經濟消費方式的轉變不僅有助于減少二氧化碳排放，利于協調推進經濟發展方式轉型和結構升級，同時也有助于培育消費者的低碳意識，推動經濟和社會的可持續發展，經濟結構有望得到調整與優化。在市場競爭環境下，如果企業將需要繳納的碳稅納入產品成本中，產品定價高于消費者期望，在市場的其他替代品物美價廉的情況下，大多數消費者會選擇更環保，使用清潔能源和綠色材料的產品，這迫使耗能污染企業轉型升級，改變經濟結構，成為綠色產業的企業。

四、碳稅制度設計的建議

（一）明確課稅對象和計稅依據

由于理論和實踐的依據不同，碳稅的征收對象基本有兩種觀點，一是認為碳稅的征收應對企業或單位生產經營，家庭或個人生活活動所排放的二氧化碳進行征收；二是對企業生產經營或個體經營者所直接產生的二氧化碳排放征收碳稅。考慮到第一個觀點太過理論性，很難放在生活中進行操作，向普通民眾征收過度的稅負在一定程度上會打擊其低碳生活及節能減排的積極性，與響應和實施碳稅征收政策背道而馳，從而碳稅制度的設計往往采取第二個觀點。

通常情況下，會選擇直接產生二氧化碳排放的公司或個人作為課稅對象。因此，根據企業或個人生產經營活動中使用含碳的能源中產生的二氧化碳排放量來確定征收多少稅負。二氧化碳排放量測量具有嚴謹性和專業性的特點，根據各城市溫室氣體指南中的優異案例和制定的指導策略，總體上遵循了《IPCC國家溫室氣體清單指南》的基本方針，根據地區能源消耗量E及對應平均排放因子F計算，公式為：CO=ΣE×F=ΣE×E/E×F，其中，CO代表二氧化碳的排放量，以萬噸計算；E代表能源的消費需求總額，以萬噸標準煤計算，E代表第i類燃料產品的消費需求量，以萬噸標準煤計算；E/E代表第i類燃料消費占社會能源消費總額的比例；F代表第i類燃料消費的總碳排放量系數；i代表燃料類別。

（二）設定階梯制稅率，實施稅收優惠政策

1.依據我國經濟良性發展的趨勢，二氧化碳排放量的需求只增不減。在經濟轉型升級的要求下，稅率的制定應循序漸進，穩扎穩打。碳稅稅率制定的初期應選擇較低的標準，以免由于過高的稅負造成經濟市場活力下降。建立一個緩沖區，以緩和的方式增加社會的可接納能力，也幫助高污染企業尋求建立產業結構轉型成為低污染的綠色企業的過渡時間，之后再根據實施效果和“雙碳政策”的指引改進和增加稅率。另外，為了實現資源的最優配置和稅率的最優效應，碳稅稅負的制定要吻合帕累托最優原則，使個人利益與社會利益平等，更高效率地實現排污減排的要求。

2.碳稅稅率的制定應按照能源材料的不同、企業產業結構的不同、不同地區經濟水平和產業結構的不同采取階梯式的稅率政策，以增強稅收政策的嚴密性和精準性。不同能源材料的含碳量不同，產生的二氧化碳排放量大小具有差異。如果對所有的能源材料采用相同的稅率，則違反了稅負公平原則，使用含碳量少的能源材料的企業會為了多生產使用高污染含碳比例高的能源材料，這與制定碳稅稅率節能減排的初衷截然相反。在產生二氧化碳的能源材料中，煤炭作為二氧化碳的主要來源，排放量占比79.89%，石油占14.32%，天然氣和其他能源僅占5.45%和0.35%，所以對于以煤炭為主要能源材料的企業征收最高層次的稅率，其后依次是石油、天然氣和其他能源。在同一地區，從普通企業到能源密集型的高污染企業采用由低到高的稅率政策，在保障碳稅征收不影響一般企業的生產、經營和銷售的同時促使能源密集型企業產業結構轉型。鑒于我國南北方發展不均衡及產業結構不同的狀態，稅率征收也應是具有差異化的。北方煤礦能源較豐富，鋼鐵和煤礦產業是重要的支柱產業，經濟產能以重工業，機械制造業為主，但經濟實力較差，所以節能減排壓力大，縮減能源消耗減少二氧化碳的排放成本高，勢必會影響經濟水平的發展。南方普遍為第三產業或互聯網、新媒體等新型產業、勞動密集型工業，二氧化碳排放量少，經濟發展水平高，節能減排成本低。因此，對于北方的高污染企業采取較低的稅率，南方的企業采取較高的稅率征收，避免經濟水平不平衡加劇。

未來在征收碳稅的同時也要配合相應的稅收優惠政策，增加節能環保，綠色減排政策的響應能力和號召力，對于污染耗能的企業實行稅收豁免、耗損補貼、稅收補貼等政策。碳稅的征收無疑給企業帶來了沉重負擔，但是增加的一筆稅收支出可以通過降低其他稅收的稅率來減緩產生的壓力，例如降低個人所得稅、消費稅、增值稅等。政府不得將碳稅收入納入獲取財政收入的手段，應將征收到的稅款通過技術補貼，技術支持的方式償還給企業，鼓勵企業產業結構轉型為采用節能技術、低耗能或使用清潔能源的環保企業。

（三）碳稅同碳市場互補發展

碳稅制定的原則是通過控制價格穩定性促進經濟生產結構轉型，在不設定最大排放量的政策下，對于二氧化碳排放總量缺乏明確的約束規定會造成節能減排力度下降，效果不如人意。此外，部分生產能力較強的企業具有可觀的經濟收益，不會被碳稅征收政策所影響，也不會響應節能減排的政策。由此可見，碳稅征收政策需要與碳市場機制優勢互補，有效結合。政府應該考量不同行業的減碳要求、綠色經濟發展需要和產業規模前景，有針對性地實施不同的策略。在時間跨度大、有中長期節能減排需求的行業，例如鋼鐵、焦化等要采取規范每年二氧化碳排放總量，即利用碳市場管控排放總量為主要，碳稅價格約束為次要的策略；減排用時需求短的行業，例如建筑材料、運輸、玻璃造紙業等應以碳稅征收為主要手段，使碳稅價格的穩定性，成為企業技術創新和清潔能源開發的驅動力。基于碳稅征收和碳市場優勢結合、有效互補的策略，能夠實現二氧化碳排放量明顯下降和清潔能源技術創新。

總之，我國作為二氧化碳排放大國，構建合理完善的稅收制度，開征碳稅已成為當務之急。以降低二氧化碳排放量為戰略方向，建立完善的碳稅制度，并與稅收優惠政策協調配合，形成有法可依的規章制度和體系規則，通過稅收政策促進經濟結構向綠色轉型升級。