論人大監督重大行政決策的強化

秦前紅

重大行政決策對經濟社會發展具有重大影響，牽涉重大公共利益以及社會公眾切身利益。為對決策活動施以更加全面嚴格的控制，以國務院2019年頒布的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）為基本依據，我國縣級以上地方政府初步建立起統一規范的決策程序機制。這套程序具體通過公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論等方式，保障決策的民主性、科學性、合法性。近年來，理論界也圍繞決策程序的規范與完善問題，從問責機制、公眾參與、專家論證、信息公開等多個方面，對重大行政決策程序的優化給予支持。

不過，在行政機關主導建立的決策程序之外，對重大行政決策的監督卻往往為人所忽視。特別是位列國家監督體系高階的人大監督，實際作用卻相當有限，難以有效約束行政決策權力。固然，重大行政決策屬于行政權力的范疇，行政機關是決策活動的主導者，但也需要從人大制度中尋求更具實質的民主要素，讓人大充分發揮全過程人民民主的價值，扮演更加關鍵的監督角色。

一、重大行政決策中人大監督的薄弱問題

對重大行政決策的人大監督，可分為普遍性監督和特定性監督。普遍性監督是人大對包括重大行政決策在內的各項政府工作所開展的監督。比如，依據各級人民代表大會常務委員會監督法（以下簡稱監督法），人大常委會可以通過聽取專項工作報告、進行詢問和質詢的方式，對重大行政決策中出現的問題和有關工作進行監督；可以通過審議預算執行報告、審查決算、審議審計工作報告的方式，對重大公共建設項目等需要大量財政資金支持的重大行政決策事項進行監督；可以通過規范性文件備案審查的方式，對一些重大行政決策中所制定的行政規范性文件進行監督；可以通過特定問題調查、撤職等方式，對決策出現重大失誤或造成其他不良后果的情況進行監督，對違法失職的決策領導人員實行問責。

不過，重大行政決策事項豐富、內容繁多，普遍性監督顯然難以精準應對各種決策活動。比如針對重大公共事件制定的具體措施，可能不屬于規范性文件的范疇，人大無法開展備案審查監督；也可能不涉及財政資金的使用，人大無法施以財政監督。因而，人大還需以重大行政決策為主要客體開展特定性監督。目前，這種監督基本由政府重大決策出臺前報告人大制度（以下簡稱“決策報告制度”）構成，即要求作為決策機關的政府在重大決策出臺前，向本級人大（常委會）作報告。這一制度于2013年黨的十八屆三中全會首次提出，2017年中共中央辦公廳印發《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）作出指導，地方各級政府相應制定了具體落實的配套文件。與此同時，一些地方性法規也在人大討論決定重大事項的相關規定中，要求政府在重大決策出臺前進行報告。

（一）人大監督的薄弱短板

行政機關的權力來自憲法和人大的授予，具備獨立作出行政決策的權力能力，其決策的權力來源形式合法正當。而且隨著現代行政的積極、能動作用日益凸顯，政府成為“公共利益最佳的代表者、判斷者、維護者和促進者”，決策的內容實質在很大程度上也體現著公共利益，所以理論上行政決策權力不缺乏正當性基礎。當然，人民代表大會制度作為我國全過程人民民主的主渠道，能夠實現最根本、最廣泛政治參與，引入人大對行政決策進行監督，可以為行政決策的權力正當性錦上添花。倘若僅從這一角度看，決策報告制度似乎已經足夠圓滿。不過，這種特定性監督所提供的民主正當性流于形式，其實質是薄弱的，人大監督的短板體現在以下幾個方面。

第一，監督地位趨于邊緣。首先，重大行政決策程序以行政機關為主導，由其把控著決策的各項流程，人大監督的介入作用并不明顯。當前唯一體現出人大特定性監督的決策報告制度，其運行幾乎處于決策程序末端（即決策“出臺前”）。在人大對決策事項了解不夠、而決策又迫切出臺的情況下，政府靠后提出的報告便容易流于形式，甚至存在“政策突襲”的風險。決策報告制度的落實情況也不盡理想。據調查，目前地方政府向人大嚴格執行決策報告制度的不多，一些地方政府常常以征求個別常委會領導意見、邀請人大同志列席會議等形式來代替向人大報告，人大在權力運行中的角色缺失。其次，在人大的權力配置中，對重大行政決策的監督不屬于其重點內容，主要是通過對重大事項討論決定權的拓展而來。地方性法規對決策報告制度的落實，主要規定在有關人大（常委會）討論、決定重大事項的制度之中；除了個別省份區分出了重大行政決策外，大部分省份的地方性法規沒有予以明示，相應內容囊括在人大所討論、決定的“重大事項”當中。可見，決策報告制度具有高度的依附性，依附于人大討論、決定重大事項制度，人大對重大行政決策的監督沒有與其討論決定權嚴格區分開。雖然重大行政決策涉及的事項本身也具有“重大事項”的色彩，但如將兩者混為一談，對行政決策的監督便可能失卻焦點和力度。

第二，監督程序存在漏洞。首先是疏于對決策合法性以外因素的監督。例如湖北省規定，人大討論、決定重大事項時，重點應審查有關事項、方案的合法性，對于事項的“科學性、合理性、可行性”問題則是提出意見、建議，而不具備同合法性審查一樣的高強度審查。這種偏重于合法性審查的制度，容易讓人大忽視對決策合理性、可行性等法外因素的監督，這些因素恰恰是決策活動的要點，也是提升決策民主性與科學性需要考量的關鍵內容。其次，決策報告人大的時間截點不明確。目前，多數地方只是簡單地規定“政府重大決策出臺前向本級人大報告”，僅有個別地方規定政府所作的報告須在集體討論前。“出臺前”并非法律用語，無法確定是決策草案審定前，還是決策簽發前、印發公布前。如果政府報告出現決策草案審定后、政府首長簽發前，那么此時決策程序即將完成，向人大的報告只是“走過場”。

第三，監督措施缺乏約束。決策報告制度僅僅滿足人大的知情權、信息獲取權，不具備任何控制措施。對于未按要求報告重大事項的情形，各地方性法規普遍是以責令有關國家機關限期報告的方式來予以糾正。而人大對重大行政決策報告的回應，主要是提出意見與建議，是否采納這些建議仍有待行政決策者來把握，這種不具約束力的監督措施，與《暫行條例》所規定的向人大代表征求意見的“規定動作”相差無幾。相比之下，《暫行條例》規定了另一種報告制度，即決策出臺前向同級黨委請示報告，則更具有約束力。因為按照《中國共產黨重大事項請示報告條例》，請示是請求指示或者批準，受理決策請示的黨組織有權約束請示者即將作出的決策行為。事實上，在特定性監督中，人大也主要依賴于監督法在監督措施上的普遍性授權，例如湖南省規定，應當向省人大常委會報告的重大事項而不報告或者不及時報告的，省人大常委會可以通過專題詢問、質詢、特定問題調查等方式依法進行監督。但這種普遍適用于多種監督客體的監督措施，對于重大行政決策而言不具有針對性。

（二）造成人大監督薄弱的原因

人大監督薄弱的直接原因，主要是重大行政決策的制度設計由行政機關包辦，相應的人大監督制度也尚未完成法律化。首先，重大行政決策程序的制定主要出自行政機關，包括行政法規《暫行條例》以及地方政府規章等形式。國家法律尚未對重大行政決策程序作出統一的規定，更無從對相應的人大監督作出專門的規定。由于行政立法無權規定人大制度的相關事項，所以《暫行條例》僅能以準用性規則的形式，規定決策報告人大的工作“按有關規定辦理”。其次，決策報告制度主要依靠以中辦《實施意見》為基礎的黨內法規，以及各級政府的落實方案，將報告制度納入人大制度的地方性法規較少，這項制度尚未完整全面地轉化為統一的國家法律規范。所以，人大的特定性監督更多依賴于行政立法的制度供給以及行政機關接受監督的自覺性。

人大監督薄弱的根本原因，則在于重大行政決策制度所蘊含的行政自制理念。鑒于我國行政機關對公共領域發揮著積極干預的作用，行政管理的高度專業性、效率性也提高了外部力量介入的門檻，相應的行政決策程序越是強調行政權力的自主性、優先性，也越是強調行政自制的理念，即行政機關的自我規制。諸如《暫行條例》規定的若干程序，都是圍繞行政機關展開的，是由行政機關作為程序的發起者，主持著決策程序的各項工作安排。不僅如此，決策程序本體的行政自制理念還進一步蔓延到對決策的監督上，突出體現為以下三個特點。

一是側重行政系統的內部監督。有研究指出，我國政府在實際的權力運作上，有意排斥在地區層面出現實質性的權力分工，追求地區權力一元化，以保證地方政府工作的順利推進，由此便容易將地方人大排除在地方公共事務的實際決策過程之外，也導致這種決策更需要依賴上級政府縱向的風險控制。因而，重大行政決策中決策者所受到的國家機關監督，更多來自上級政府，《暫行條例》要求上級行政機關加強對下級決策的監督，規定決策機關違法時由上一級行政機關責令改正并追究責任。

二是強調自由裁量免受外部審查。由于重大行政決策涉及事項復雜，當中隱含著很多對社會未來情勢發展的主觀判斷，這不僅對決策者的專業知識和經驗要求較高，而且決策者也需要獲得更多的自由裁量空間。于是，整體的決策制度便將行政裁量劃入行政自制的領域，試圖在法律允許的范圍內為行政機關留下更多可以把握的空間，使之在決策合理性、可行性等法外問題上保持自我約束。進而，制度對外部監督的塑造更側重合法性審查，排斥其對法外問題的質問，更看重行政決策權力與人大權力的邊界，甚至將人大監督視作行政決策民主化的工具。

三是注重決策事后的結果歸責。行政自制下的決策制度更講求決策的順利、高效進行，更強調對決策實質性內容的保護，因而對決策的監督更注重形式程序上的問題，對決策實質內容的風險控制更多地體現在事后監督之中。這一點從《暫行條例》規定的對有關主體法律責任的歸結事由上，可見一斑。其中，對于貫穿整個決策鏈條的決策機關，其歸責的事由具體是在決策程序上違反條例規定，或因決策過錯而造成嚴重后果的（包括因違反條例而造成決策嚴重失誤，或因久拖不決而造成重大損失、惡劣影響的）；而對于負責擬訂重大行政決策草案等決策前置工作的決策承辦單位，其歸責的事由主要是在決策程序上違反條例規定。可見，對決策實質上可能存在的問題，主要是建立在事后問責上，但在決策作出之前，歸責事由更多是一種程序性責任，不涉及實質內容。有學者指出，這是“決策前置程序中追責事由的冗余和形式主義”，程序性的追責事由面臨冗余或操作性差的問題，甚至會“誘發形式主義，使追責機制異化為‘避責’機制”，比如一些工作人員會將大部分精力花在滿足決策前置程序的各種形式要求上，卻并不真正致力于提升實效。所以，在決策作出之前，僅從形式程序上對決策者進行監督，不考察決策的實質內容，是一種頗為無力的做法。

盡管在決策程序中，行政自制理念具備一定的合理性，但過分強調行政自制的控權邏輯，要求行政機關保持一種道德自律，決策程序也可能喪失權力控制的內涵。何況監督不同于程序本體，而是設置于權力運行過程之外的控權模式，監督權獨立于決策權之外，對后者進行單向的權力控制。因此，一方面，對重大行政決策的監督應盡量消除行政自制理念產生的不良影響；另一方面，程序本體的行政自制也需要解除與外部監督之間的屏障，行政自制絕不是與外部監督力量相隔絕的“行政自留地”，仍需與外部控制緊密銜接、優勢互補。于是，來自行政外部的人大監督就顯得十分關鍵了。

二、強化人大監督的動力來源

在我國人大制度下，行政機關由人大產生，對人大負責，受人大監督，人大對包括重大行政決策在內的政府工作進行監督，人大監督的正當性、合憲性自然是毋庸置疑的。在當前的重大行政決策中，人大監督并未完全缺位，只是存在某些短板，致使人大監督雖然形式上存在但實質上比較薄弱。所以，更為迫切的問題不在于人大是否有必要對重點行政決策進行監督，而在于人大是否有必要強化其監督力度。目前一個比較明顯的趨勢是：在制度頂層設計上，人大對政府的監督正不斷加強。2022年3月，全國人大再次修訂了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（以下簡稱地方組織法），從整體上豐富了地方人大的職權，強化了人大對政府的監督力度。那么，這種監督力度的加強是否具體適用于對重大行政決策的監督？對此，本文試圖對強化人大監督的必要性與可能性進行探討，分析人大監督強化的動力來源。

（一）強化人大監督的必要性

盡管人們對于決策事項的具體范圍仍有所分歧，但在形式上，重大行政決策至少具有以下幾個特點：一是決策內容具有重大性。重大行政決策有別于一般的行政決策，這種重大通常理解為涉及全局性、長期性、綜合性的事項，或是牽涉人數眾多、金額龐大，對公共利益或公民權利義務具有深刻影響的事務。二是決策過程具有高度的裁量性。一方面，“重大行政決策因其關涉宏大、涉及范圍廣泛而導致政府決策者具有巨大的自由裁量空間”，往往涉及的事項越是重大，裁量的空間越是廣闊。另一方面，在具體的決策權限上，決策機關行政首長也有較大的裁量權力。按照《暫行條例》規定，決策的最終決定權在行政首長，雖然首長須在集體討論的基礎上作決定，但如與多數人意見相左，其在說明理由后也可以作出決定。三是決策結果具有決斷性。具體的行政決策是特定決策機關正式而完整的意思形成和表示，無疑是一個“最終的”行政行為而非中間性行政行為。重大行政決策程序運行的結果，是決策機關作出決定或停止決策的確定性決斷，不是一種事實行為、更不存在第三種狀態。

重大行政決策的三種特性，決定了相應的人大監督有必要得到強化。

第一，人大權力與政府權力在重大事項上存在高度交集，使前者必須加強對后者的監督。這種交集既源于事項內容上的高度重合，也源于重大事項在人大決定權和政府決策權之間的動態流轉。

雖然重大行政決策之所謂“重大”，內涵并不固定，可能會因時、因地、因人而形成不同認知，但如果對人大與政府在決策事項上各自劃定的“重大”范圍作比較，兩種“重大”在實質內容上存在高度相似性。在政府方面，按照《暫行條例》規定，重大行政決策事項范圍基本可分為三類，分別是：較為宏觀的經濟社會發展等重要規劃，中觀的重大公共政策和措施（具體涉及公共服務、市場監管、社會管理、環境保護，開發利用、保護重要自然資源和文化資源等方面），以及更為具體的重大公共建設項目。在人大方面，根據最新修訂的地方組織法，縣級以上地方人大及其常委會有權對國民經濟和社會發展規劃進行審批與監督，其所討論、決定的重大事項和項目內容也涉及政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、生態環境保護、自然資源、城鄉建設、民政、社會保障、民族等多方面，這些事項基本可以將前述三類重大行政決策范圍涵蓋在內。同樣，一些地方性法規還有更加匹配的具體內容。比如浙江省規定，各級人大常委會有權討論、決定的重大事項中，就包括了國民經濟和社會發展規劃的調整方案，推進教育、科學技術、文化、醫療衛生、食品藥品安全、社會保險、社會救助、養老、勞動保護、就業促進、住房保障等事業發展的重大措施，對經濟社會發展有重大影響的重大建設項目。

人大與政府在重大事項上的高度相似性，也使得兩者的權力具有較高的依附性。有學者指出，人大在政策制定中扮演的角色，通常是對政府提出的政策決策進行審議，并使其合法化，人大在重大事項上的工作往往與政府的管理決策相輔相成、彼此銜接。這種相似性，使得重大事項在人大決定權和政府決策權之間發生動態流轉。一方面，對于一些特別重大的事項，雖屬于行政決策范圍，但政府認為有必要由人大決定的，為使決策獲得更強的民主正當性，決策事項就會提交給人大討論、決定。另一方面，人大也有機會將其在重大事項上的決策權力授予政府使用，實現決策工作向行政方向流轉。比如對于一些專業性較強、爭議性較大的問題，人大尚不能作出科學決定時，一些地方會將有關重大事項交由政府進一步研究處置。2022年地方組織法修訂時便采納了這一實踐，新增規定地方人大常委會在討論重大事項和項目時，可以作出決定或者決議，也可以將有關意見、建議送有關地方國家機關或者單位研究辦理。

正是人大權力與政府權力在重大事項上的高度交集，使我們有必要重視人大監督，特別是對重大行政決策的事前監督。一方面，重大行政決策雖屬于政府權力范圍，有可能流轉到人大權力下。即便沒有發生流轉，鑒于重大事項在實質上的高度重合，行政決策接受人大監督，也可以為決策決定后的具體執行提供更具民主正當性的激勵，或是為決策獲取人大的配套立法支持。即便已經確定流轉為重大行政決策事項，也可能需要接受人大的跟進監督，如地方組織法規定，當人大常委會在重大事項和項目上不作決定、將其送交有關單位研究辦理時，有關辦理情況也應當及時向人大常委會報告。另一方面，鑒于重大行政決策影響較大，決策的事后監管成本更高，在決策作出前的控制更加經濟可靠。而且由于重大行政決策可能與人大決定的重大事項發生流轉，只有在決策事前加強監督，才能有效防止人大決定事項不當降格為行政決策事項。

第二，行政裁量權力需要受到人大更加嚴格的審查。重大行政決策的高度裁量性說明，決策事項在合法性問題以外，還會涉及許多法外因素的評價。裁量的自由性不僅給了決策者更多的施政空間，也帶來更大的決策失誤風險。盡管在行政自制理念影響下，來自上級政府的監督發揮著舉足輕重的作用，但由于上下級信息不對稱等問題的存在，地方政府在進行決策裁量時還可能受到干部晉升標準、利益集團阻撓、官員風險規避等多種因素干擾，決策裁量可能會發生不當偏離。因此，對于行政決策裁量的監督，層級監督是遠遠不夠的，還需要尋求同級監督的支持。

對包括裁量事項在內的行政決策開展更加全面的審查，也是我國地方人大監督的重要內容。我國憲法規定，全國人大常委會有權撤銷國務院違反憲法法律的決定和命令，而地方人大常委會則有權撤銷本級政府不適當的決定和命令，這種“不適當”的含義既包含違法情形，也包含不合理、不公平的情形。換言之，地方人大對政府決定命令的審查力度更大，有權同時對合法性與法外因素進行全面深入的審查。雖然這種審查目前在法律上針對的是生效的決定命令，即發生在行政決策作出之后，但如在決策作出之前便對決策事項、草案進行全面審查，勢必會起到更好的風險預防效果。

另外，重大行政決策程序中，行政首長之所以擁有較大的裁量權力，是因為行政機關以首長負責制為組織原則，對這一原則可能存在的民主性不足問題，只能依靠行政以外的力量予以解決。人大實行的是集體負責制，按照少數服從多數的形式開展工作，人大對職權的集體行使更能充分發揚民主，代表大多數人的利益，具有正當性和權威性。加強對重大行政決策的人大監督，能夠對行政首長負責制形成適切的民主制衡。

第三，人大監督需要采取更有力的措施應對決策決斷性帶來的挑戰。雖然在決策報告制度下，政府以報告的形式接受人大監督，但這不能等同于一般的工作報告。因為重大行政決策在程序上必定有作出決斷的結果，報告之后政府可能會徑直作出決策決定。倘若人大僅僅以不具約束性的建議予以監督，便形同忽略了決斷的結果意義。進一步而言，當政府在重大決策出臺前報告人大時，人大仍然有機會對未決的事項施以影響，如此便需要配以具有約束力的手段，對政府在報告之后擬作出的決定形成一定的規制，實現更加有效的監督結果。

（二）人大監督的優勢條件

盡管人大監督目前處于相對較為弱勢的狀態，但從可能性角度看，人大監督也具備繼續強化的空間，其監督重大行政決策的優勢條件集中體現在人大常委會。人大常委會作為人大的常設機構，具有穩定的組織架構、專職化的組成人員和經常化的工作機制，相比于結構松散的人大和兼職較多的人大代表，其在監督工作上的履職能力、履職條件和履職意愿，都明顯處于比較有優勢的地位。

第一，人大常委會可以構建起監督主導性的優勢。人大常委會提供了一個由自己主導的經常性存在的平臺，有助于摒除行政決策程序中以行政權力為中心而產生的疏漏。

雖然人大代表也能夠參與到重大行政決策程序當中，但由于決策程序系由行政機關主導，人大代表個體對行政權力的制衡頗為被動和有限。比如，行政機關可以對參與程序的人大代表人選作出選擇，也可以自主決定是否接受人大代表的建議。打破這種行政主導程序的困局，有待人大常委會在決策程序本體之外，主持建立起相應的監督機制。人大常委會的監督不是人大代表的監督，不能理解為特定人大代表所集合起來的監督，而是一種集體監督。監督法第4條明確，人大常委會集體行使監督職權。有學者指出，基于對政治現實的考量，正因為我國行政權力具有中心化的特點，人大監督的成型必須獲得行政機關的合作，而人大代表素質參差不齊、社會影響力不足等問題，也致使代表個體難以單獨承擔監督的重任，所以人大必須整合單個人的力量為集體力量，才可能對行政權力實行強有力的監督。所以，人大常委會不僅有足夠的實力監督行政權力，要求政府及時報告重大決策事項，而且也有能力化被動為主動，對決策中行政權力的恣意風險進行控制。

第二，人大常委會的民主實踐可以提供充足的權威力量與高效的議論機制。“人大制度是社會主義民主政治法治化的基礎性平臺，是國家各項工作法治化的基礎性平臺”。人大常委會的組成人員來自選舉制度的科學篩選，具有廣泛的代表性，這一常設機構具有比較成熟的民主性，而人大權力本身比之政府有更高的權威性，也提高了民主法治機制的運行效率。

盡管在行政機關主導的決策程序中，決策者可以通過組織聽證會、專家論證會，以更加直接的方式進行公眾參與、專家論證，提高決策的民主性與科學性，打破行政決策內部運轉的封閉性，但這與人大常委會所提供的民主討論機制完全不同。聽證會、專家論證會處于決策起草階段，決策方案尚未成型，相應的會議主要由決策承辦單位（如政府工作部門）組織，公眾意見與專家建議經由承辦單位的消化吸收，再匯總呈報到決策機關處，這可能會造成信息失真、決策機關對意見重視不夠等問題。但人大常委會的結構成型固定，會議所提供的討論平臺是現成的，當決策者向人大常委會報告決策內容時，決策方案也會較為成熟、定型，于是決策者與監督者能以更加高效的方式匯聚決策問題的焦點。行政機關向人大報告決策事項，一般是以決策機關本身的名義，而且在報告時決策機關或決策承辦單位的主要負責人也會在場應詢。鑒于監督關系雙方身份的重要程度，被監督的決策者能夠更加重視監督者的意見與建議，會更加認真研究處理并及時反饋。

第三，人大常委會的監督具備較高的專業性。重大行政決策事項往往具有較強的行政專業性，擁有豐富公共管理經驗的行政機關更具有決策優勢，而相應的外部監督者也需要具備一定的專業水準，才能更加切實有效地開展監督。

人大常委會正具備這一專業素質。首先，人大常委會組成人員禁止兼職政府工作人員。我國人大代表大多兼有社會職務，也有不少人在行政機關中任職，由政府主導、向人大代表征詢意見的監督模式，有可能缺乏必要的專業性，甚至是公平性。但人大常委會組成人員不同于一般的人大代表，我國憲法明確規定，人大常委會組成人員不得擔任國家行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關的職務。這些專職的委員可以更好地投入對政府的監督工作中，確保監督的獨立性、專業性。其次，人大常委會專門設置了專業機構處理重大行政決策的具體事務。專門委員會是人大為處理具體事務、按照專業分工而設立的常設性機構，在人大閉會期間接受人大常委會的領導。常見的專門委員會包括法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等，專門委員會在人大常委會開展監督工作中，起著重要的協助作用，承擔著人大常委會監督中的大量基礎性和關鍵性的工作，從某種意義上說,專門委員會功能的發揮程度，直接影響著人大及其常委會權力的實現程度。新修訂的地方組織法擴充了專門委員會的設置類別，增設了環境與資源保護委員會、社會建設委員會和其他需要設立的專門委員會，并充實、細化了專門委員會的職責，其中包括承擔本級人大常委會聽取和審議專項工作報告、專題詢問等的具體組織實施工作，聽取本級政府工作部門等國家機關的專題匯報，等等。專門委員會在類別擴充之后，新增涵蓋了環境保護、資源開發、公共建設項目等重大行政決策的主要范圍，可以更好地覆蓋重大決策事項，而對職責工作的具體明細，也允許其經常性地獨立承擔更多的工作任務。這勢必有助于讓專門委員會承擔相應職能的形式，更好地推動監督工作的落實。

三、強化人大監督的方法路徑

強化人大監督，需要緊密結合人大常委會在監督主導性、民主實踐與專業性等方面的優勢，回應行政決策中自由裁量因素的挑戰，突出監督權有別于行政權力、其他人大權力的本質色彩，以此為基礎推進人大監督的制度優化。

（一）回歸監督權的本質

1.在尊重行政權力的前提下行使人大監督權

人大監督權的行使是在行政權力相對獨立運行基礎上進行的，強化對重大行政決策的監督，絕不是對行政權力的替代，而需要保持一定的限度。

一方面，行政權力本身具有能動性質，高度的自由裁量性更是行政決策權力不可磨滅的重要底色。“行政決策主要是對未來情勢所作的一種判斷，自由裁量權是其核心，缺乏這種自由裁量權的存在，行政決策就根本不會有賴以產生的土壤”。加強對決策權力的監督力度，絕不是削弱權力本身，而是協助其更加科學有效地進行裁量抉擇。

另一方面，我國人大監督的功能主要起到協助其他國家機關依法履職的作用，而不是對其他權力的簡單制約。人大監督首先是有限的。我國國家權力的配置以權力的分工為基礎，對權力的監督是在權力分工的基礎上實現的，權力監督不能打破權力分工的前提。所以，即便是作為權力機關的人大，在監督其他國家機關時也必須“尊重被監督機關依據憲法、法律而享有的專門權力”，監督的關鍵是“從旁查看、督促、給予壓力”。人大監督更重要的是對其他機關國家治理工作的支持。正如習近平總書記指出：“在我國政治體制中，人大對于‘一府一委兩院’具有監督作用，推動各國家機關形成工作合力。”我國人大監督是一種支持型監督，人大對其他國家機關的監督不是對抗性的，而是合作性的，這種“支持”既包括督促被監督者把工作做得更好，也包括為被監督者提供立法、決定等監督以外的工作支持。

在監督過程中，人大可以對重大行政決策提出不同的意見建議，可以對決策形成約束性的控制，但其界限是不能參與到決策程序本體當中，不能越俎代庖、代替決策機關作出決定，避免將重大行政決策輕易轉化為人大對重大事項作出的決定。

盡管在重大事項上人大決定權和政府決策權可能發生相互的流轉，但仍必須保持一定的審慎性。在一定的時空范圍內，人大的重大事項決定權不能與政府決策權發生混同，重大行政決策事項不屬于人大決定權所轄的重大事項范圍。比如《四川省人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》在規定省人大常委會討論、決定重大事項范圍的同時，又對應當在出臺前向省人大常委會報告的重大決策范圍作了具體列舉，這兩種范圍是相對獨立的。杭州市政府的《重大決策出臺前向市人大報告制度》，也將政府報告人大討論決定的重大決策事項，與向人大報告、聽取其意見與建議的重大決策事項區分開來。

人大監督的約束力不在于對政府進行指導、指示，而在于對錯誤進行糾正、對違背人民意愿的決策作出否定。如同人大決定權的實質是一種潛在的否決權，人大即便可以決定做什么，但更重要的是決定其不能做什么。諸如憲法所規定的，地方人大常委會有權撤銷本級政府不適當的命令決定，卻沒有規定可以“改變”。人大不能代替決策機關作決定，但是可以在必要時表明對決策的支持或反對態度，包括以否決的形式攔截政府即將作出的決策。

2.突出監督權在人大權力中的獨立地位

當政府在重大決策出臺前向人大報告時，人大對報告的聽取與審議，所行使的無疑是一種監督權。但在具體的制度和操作中，這種報告形式往往與人大討論、決定重大事項的工作相混同，造成監督權混于人大的討論決定權當中。

如上所述，不少地方性法規對決策報告制度的落實，對政府應對報告的決策事項范圍，是規定在人大討論、決定的重大事項范圍內的。從地方立法實踐來看，人大對重大事項的處理包括議而必決、議而可決、議而不決三種情況，重大行政決策的報告一般會被放在后兩種情況中。那么，人大在討論、決定重大事項時便可能存在兩種極為相似的情形，一是對政府報告的決策事項，以決議的方式提供建議；二是對由人大自己決定的重大事項，以決議的方式作出決定。這兩種方式都涉及作出決議的環節，但理論上只有前者屬于人大監督的范疇。有學者指出，監督權的運行須以其他國家機關在先行使的國家權力為前提，而重大事項的討論決定權則不必以此在先權力為基礎，所以盡管監督法規定人大行使監督權時也可以作出決議決定，但這種決議決定屬于監督權的范疇。然而，如果沒有對此作出嚴格的區分，我們事實上很難分清楚人大作出的決議哪些屬于監督，哪些屬于決定。監督混于其中，實際上也是將監督所對應的政府決策權與人大決定權相混同了。加之重大事項在人大決定權與政府決策權之間的流轉可能，這種混同性顯得更加突出。

人大監督權與討論決定權的混同，可能會使人大決定權借以監督的名義，不當干涉政府決策權的自主性，也有可能讓政府以提請人大監督的名義讓人大作決定，推脫政府決策責任，或是借人大決定的方式包裝行政決策，逃避應有的監督。

突出監督權不同于討論決定權的關鍵，在于區分出獨立的人大討論權。雖然討論權與決定權共用一套重大事項內容體系，一般表述為討論、決定重大事項，但重大事項的討論權與決定權不是一回事。“討論權主要功能在于通過人大民主討論而促進政府科學決策、民主決策，減少決策失誤率”。區分人大討論權與決定權，不僅有助于人大監督權的獨立行使，還可以在不擴張人大決定事項范圍、不影響行政決策范圍的前提下，擴大人大討論事項的覆蓋面，以此加強人大對各類行政決策行為的監督。

（二）優化人大監督的配套制度

強化人大對重大行政決策的監督，需要從具體制度入手，解決人大監督邊緣、軟弱、存在漏洞等問題，提高人大監督的地位和剛性，使人大監督更好地覆蓋重大行政決策全過程。

第一，將重大行政決策具體事項的確定權收歸人大常委會。由于各地施政實際情況不一，《暫行條例》對重大行政決策的范圍只作概括性規定，具體的決策事項仍有待各地確定。為使決策事項更加具體清晰、可預見，《暫行條例》采納了目錄制度，規定由決策機關根據實際情況確定決策事項目錄、標準，經同級黨委同意后向社會公布，并根據實際情況調整。實踐中，每年各地政府都會公布當年的重大行政決策事項目錄，而相應的決策報告工作等監督活動，便可能依據這一目錄推動。然而，將決策目錄的制定權交予決策機關，這一做法的瑕疵極為明顯，因為這等同于將重大行政決策的話語權交予了決策機關自己，進而會帶來嚴重的不確定性問題，削弱對重大行政決策的程序規范。

一些地方性法規在設計決策報告制度的同時，明確由人大確定政府應當報告的重大決策事項范圍。比如山東省規定，由省人大常委會工作機構研究提出省政府需要向人大報告的重大決策的意見，經常委會主任會議通過后列入常委會年度工作計劃，廣東、浙江、四川也有類似的安排。不過，這樣可能會導致決策機關方面認定的重大決策事項目錄，與人大要求報告的決策事項不統一的問題。為對決策機關的具體決策事項進行審查監督，有必要將目錄的制定權力移交給其他機構，而人大常委會便適合這項工作。一方面人大常委會具備相應的專業性，能夠對重大行政決策的具體事項作出得當的把握；另一方面，由人大常委會對行政目錄進行確定，也有助于人大決定權與政府決策權在具體重大事項上的區分。具體可由決策機關向人大常委會報告擬定的決策事項目錄，由后者審查并報同級黨委同意后，對目錄進行確認并公布。

第二，提升人大監督對決策程序的覆蓋面與實質效能。首先，應完善專門委員會與決策承辦單位的工作對接關系，賦權專門委員會在決策起草階段對承辦單位進行監督，通過聽取專題匯報等方式跟進決策起草工作，有效防止政府在決策出臺前的報告工作流于形式。其次，由法律對決策報告制度作出統一規定，明確政府向人大報告決策草案的法律責任，確定報告的時間截點為決策機關集體討論決定前。因為根據《暫行條例》規定，決策草案在經決策機關常務會議或者全體會議的集體討論后，由行政首長作出決定。決定作出后，決策在法律上即告成立，決策的公布程序不影響決策成立的法律效力。假如政府在集體討論決定之后、決策公布之前向人大報告，那么即便人大有不同意見，或是對決策作出完全否定，也只能以行使撤銷權的方式撤銷政府不合法或不適當的決定命令。所以，應明確決策機關先將決策草案報告人大，后續再進入集體討論決定程序。再次，可引入適當性審查對重大行政決策進行監督。重大行政決策不僅關乎合法性問題，更存在著許多行政裁量是否適當的問題。人大在對決策的合法性問題進行審查的同時，也應注意決策的合理性、可行性等適當性問題，對這些問題采取實質性而非形式的審查。

第三，賦予人大常委會對重大行政決策事項的約束性權力。目前人大監督的約束力較差，主要體現在人大有不同意見時，對決策程序的繼續運作缺乏必要的規制。對于決策整體持贊同意見的，人大可以依照現行法律規定作出決議，也可以不決議，但有不同意見時一般僅能提出不具約束力的意見建議。為解決這一問題，有地方政府規定，人大常委會若對重大決策事項提出具體意見建議，該重大決策事項暫緩審定，其若不同意實施重大決策事項，則該重大決策事項不得實施。但這只是政府對自身行為的自我規制，不涉及為人大授權的問題。人大應被授予一定的否決權、擱置權和保留意見權，以對意見與之相左的決策事項產生實質約束。具體來說，對于決策整體持反對意見的，人大可以動用否決權，直接停止相關的決策程序；對于決策細節有其他意見建議的，人大可以行使擱置權，由政府完善決策細節后再予以審議；對于決策不贊同也不反對的，人大可以作出保留意見，由政府自行決定是否作出決策。

余 論

行政決策并非傳統的行政法概念，而是隨著近十多年的制度實踐與理論成熟，逐漸成為一個相對獨立的法律概念。尤其是在黨的十八屆三中、四中全會相繼提出重大行政決策程序法治化的目標之后，行政決策問題方才受到重視。在決策程序的日益完善之下，重大行政決策也逐步進入國家監督體系的視野，成為人大監督的重要行為客體。

按照十三屆全國人大常委會立法規劃，2006年通過的監督法擬于近期作出修改。自然，監督法有必要針對重大行政決策形成更有針對性的制度規范，但這還遠遠不夠。現行監督法在內容構成上以人大常委會行使監督權的若干方式為主，但在關于監督對象的規定上，僅僅明確對“一府兩院”的工作實施監督，卻沒有確切說明被監督的具體工作內容。在地方組織法對地方人大監督權的強化之后，未來的監督法需要對包括重大行政決策在內的重要監督客體，作出更為全面細致的規定，使監督對象的公權力行為受到更加嚴密地法治監督。