中小企業轉型升級中行政事業單位的監管工作研究

邰喬軍 山西省臨汾市安澤縣工業和信息化局

在國內外經濟形勢不斷變化背景下，勞動成本不斷上漲，在經濟社會轉型升級下，大部分中小企業需要面對巨大挑戰，轉型升級成為中小企業長效發展的主流趨勢[1]。

一、中小企業轉型升級中行政事業單位失靈情況分析

(一)行政事業單位職能的缺位與越位

部分行政事業單位對中小企業的轉型升級缺乏正確的定位分析，存在行政事業單位缺位或是越位情況。越位集中表現在單位盲目地行政干預，包辦強制，逐層下達指標，硬性要求企業轉型，干涉中小企業的經營活動，并未充分考慮當地現實情況和企業自身想法，致使市場機制出現扭曲[2]。職能缺位體現在對中央推動中小企業發展的政策并未充分貫徹，對中小企業轉型升級沒有清楚的定位與規劃，只局限在中央文件與口頭上，優惠政策與服務傾向大型企業，導致中小企業發展方式轉變處在自發無序狀態。

(二)政策法律體系不完善

具體表現為：首先，不具備健全的法律維護體系。立法可以帶給中小企業持久發展基本保障。我國現階段專門服務于中小企業的法律政策有《鄉鎮企業法》《中小企業促進法》《促進非公經濟發展的36條》等[3]。但是不具備和中小企業內部管理與市場行為可操作性相關的法律政策。例如，《中小企業信用擔保法》等。其次，政策環境公平性欠佳。面對大型企業與中小企業的關系問題，部分行政事業單位側重大型企業，在稅收政策、行業準入政策、土地政策以及融資條件等方面，結合所有制形式與企業類型的差異化落實有區別地對中小企業帶有壓制性的政策。最后，不具備標準的行政事業單位體制。現階段，我國行政事業單位始終以所有制、行業和城鄉設置針對性的中小企業管理部門，還未制定出根據社會內部分工要求，對中小企業發展實施規劃、監督、扶持和協調的專職機構。導致職能交錯、多頭管理，多項政策落實效率較低、效果不理想，限制中小企業發展，影響了行政事業單位對中小企業發展的監督與指導。

(三)資金支持保障體系不完善

資金不足是影響中小企業發展的重要難題，企業升級轉型的投入較高且風險較大，導致其不僅需要行政事業單位的法律維護，還需要行政事業單位的資金扶持與引導。然而目前行政事業單位支持力度薄弱，體現在：

第一，財稅支持體系不健全。政策優惠的普惠性與系統性不理想，部分行政事業單位對于多種性質的企業落實不同的財稅政策；政策優惠并未對中小企業進步調整的整個過程進行激勵，只關注企業開始階段的轉型；此外，行政事業單位采購未形成對產業進步的確切拉力，出現了政府采購咨詢不暢、采購制度不規范等不足。第二，融資渠道不暢通、貸款困難。比如，針對中小企業的擔保部分和金融單位的匱乏，小額貸款單位和中小企業貸款擔保企業發達度較低；借貸成本很大，由于消息閉塞，銀行向中小企業的貸款率不高，企業發展資金主要借助原始積累、民間借貸或是親朋借款，個別企業還會選擇非正規渠道，借貸的高成本使得中小企業難以順利轉型升級；市場直接融資渠道受到阻礙，主要借助股票和債券等籌集資金，然而我國嚴格約束上市融資渠道，債券發行需要面臨嚴格的條件，造成中小企業完全不能有效利用資本市場，其需要吸納高成本的民間資金[4]。

(四)社會公共服務體系不完善

中小企業社會服務體制主要是為中小企業逐漸、生存以及轉型提供多層次、多路徑、全方位服務的體系，諸如信息、采購、研發、營銷、融資和人員培訓等。然而，我國社會服務體系還未充分建成，大多數中小企業尤其需要的創業輔導、企業診斷、技術服務、員工教育、融資扶持、稅務代理以及記賬代理等行政事業單位服務與社會服務，或是處在初始時期，或是沒有。導致部分中小企業在轉型升級期間比較慌亂無措，出現不良競爭和混亂競爭情況。

二、中小企業轉型升級中行政事業單位的監管不力的原因

一是監管崗位設置缺乏科學性。進入新時期以來，我國行政事業單位落實了新一輪行政機構改革，對自身職能提出了嚴格的要求。但是行政事業單位職能的轉變是一個循序漸進的過程。目前，行政事業單位服務意識不斷強化，但始終有地區存在監管崗位設置不科學問題，產生職能交錯和多頭管理問題。

二是監管體制不嚴密。針對國內外不斷變化的新局勢，我國中小企業需要提升轉型升級速度。然而行政事業單位在市場監管的個別政策上還未充分適應新常態，部分既有政策已不適用于轉型升級中的企業[5]。

三是前期指導不全面。在新時期改革中，不管是企業還是監管單位均要對新常態下的改革進行全面了解，實施前期培訓。企業年檢制度被取消后導致很多企業對年報不關注，由此出現漏報問題。在新常態來臨之后，行政事業單位需要對企業與相關人員加大前期培訓，提升相關人員管理意識。

三、中小企業轉型升級中行政事業單位監管路徑分析

(一)更新管理理念，改善職能缺位越位

在社會主義市場經濟中企業是主體，而中小企業是里面相對比重較大、活力最盛的要素。因而，行政事業單位需要轉變管理理念，從傾向大企業轉為大小兼顧，在資源方面提供給中小企業和大型企業、國有企業相同的政治、經濟地位，在政策、資金、資源與人才上提供給中小企業更多幫扶。并且，需要盡快轉變行政職能，主動完善市場秩序混亂、立法不健全、執法不嚴明、管理不充分等缺位問題；合理推出越位領域，防止直接干涉企業轉型，主動幫扶社會第三方機構對中小企業的服務，切實成為監督者和服務者；及時規整行政事業單位問題領域，諸如糾正對中小企業職能交錯、多頭管理等問題，推動部門聯合、多方合作，化解行政事業單位和企業關系交錯與政企模糊問題。

(二)創造穩定的宏觀轉型環境，制定良好的區域規劃

行政事業單位在嚴格履行國務院下達的有關于激發中小企業發展政策之余，從當地現實出發，制定推動中小企業轉型升級的激勵政策，消除各項限制中小企業轉型升級的行政法規與政策方針，提速行政審批制度的調整，約束、精簡、公示審批標準、內容和流程；放松市場準入，激勵多種資本投資創業；改善輿論環境，推動企業家了解到轉型升級的重要價值與緊迫感；關注交通、硬件設施、企業服務等建設，優化中小企業發展的生態環境。除此之外，行政事業單位需要清楚當地中小企業轉型升級的目標與扶持發展重點，結合國內外經濟環境與地域特征，制定切實可行、有計劃性的階段計劃與長遠規劃，清楚發展重點、扶持目標、限制內容、淘汰內容，為中小企業轉型升級提供全面的產業發展思路。強調區域特點，遵循特色、精細、專業原則，找到市場盲點產業，確定產業轉移轉型的途徑與方向，打造一批小而精的企業。尤其是要倡導開發扶持新興優勢產業，根據“兩型社會”要求，淘汰掉高耗能、高污染的傳統產業，提升企業負外部的懲處力度，主動推動企業進入資源節約型環境友好型發展環境，向綠色生態化方向轉型[6]。

(三)提升資金扶持力度，豐富融資渠道

首先，要提升財稅支持力度，財政支持是最有效、最快速的扶持辦法，諸如資金支持、政策采購、財政補貼和財政擔保等。行政事業單位需要構建中小企業進步升級專門的扶持基金和貸款風險補償基金，對新品研發、員工培訓以及產業結構優化等工作進行資金扶持、貼息貸款和風險擔保。在執行國家促進中小企業建設方面稅收優惠政策之余，要有效貫徹地方特別優惠政策，對投資在進步升級和技術革新的企業落實稅務減免或是投資優惠[7]。有效發揮政策采購功能，清楚政府采購中，中小企業的占有比重，深化健全行政事業單位采購信息公開機制，構建行政事業單位采購支持中小企業事后評價、質量審核和責任追查制度。

其次，構建并補充直接融資市場，使企業獲得更多融資渠道。第一要明確激勵政策，提倡國有商業銀行和股份制銀行形成專門的金融服務機構，監督其提升對中小企業的貸款，根據增量金融機構對中小企業貸款發放適當的補貼，對中小企業負面貸款損失進行合理的風險補償。第二要倡導商業銀行深化創新金融產品，滿足中小企業多樣化的資金需求，諸如開辦小額抵押貸款和存單質押貸款等，增加中小企業選擇機會。第三要關注資本市場發展，促進多層次直接融資體系構建。需要合理放寬民間資本、外資和國際組織資金參股設立金融機構的條件，主動促進中小企業上市融資，放松中小企業尤其是高新技術企業上市融資與發行債券的條件，發揮融資租賃、信托、典當以及風投等融資方式在中小企業融資中的功能。

最后，健全中小企業信用擔保機制。只依靠行政事業單位為企業進行信用擔保，本質上是將銀行貸款風險轉移至行政事業單位，最近幾年實踐效果不佳。可以參考日本當地政府落實的舉措，構建并應用特殊信用保障機制，其中包含兩方面內容，一方面是信用保證金，按照相關比重在政府財政收入里定期給中小企業提取發展基金用于保證金支出，匯入銀行，在中小企業申請貸款時當做保證金；另一方面是形成針對中小企業、經營方和中介的，通過信用等級、信用評估、信用公開以及征信為內容的信用機制，讓市場內部金融單位能夠明確了解貸款風險，從而自覺為中小企業融資[8]。

(四)構建健全的轉型升級社會化服務體系

成熟完整的配套服務體制是推動中小企業順利轉型升級的關鍵基礎與前提。當地行政事業單位需要針對中小企業根據創建、發展、成熟和衰退全過程的需要，有目的性地落實轉型診斷與分析、人才扶持、信息采集和交流、技術挖掘、融通資金以及市場開發等服務。

其一，搭建信息公開平臺，強化電子政務建設，構建行政事業單位、企業和其他組織的交互，采集企業需求的信息并進行發布和更新，為企業提供幫扶政策、發展計劃和投資熱門等信息。

其二，提供業務領導人的專職培訓，能夠利用進名校、龍頭企業課堂、企業沙龍、實踐指導和專題研討等形式，培養企業家精神，推動轉型升級。

其三，提升產業集群與工業園等中小企業集中平臺建設，產業集群能夠切實強化公共設施利用率，節省土地、控制成本，發揮集聚效應，實現技術、信息資源和人才等共享。構建中小企業風險預警機制，將有效信息與可能出現的隱患及時傳遞給中小企業，提升企業對行業的把握以及對經濟形勢的判斷力，做好預警，降低損失[9]。

其四，主動促進中小企業行業協會發展，激勵技術中介服務機構、行業協會為中小企業提供信息、轉型規劃和技術人才指導等服務。

(五)促進中小企業強化自身核心競爭力

企業升級轉型的終極動力來自企業本身，當地行政事業單位需要主動促進當地中小企業強化自身的核心競爭力。結合普拉哈拉德以及哈默爾的觀點，企業核心競爭力主要有制度、文化、技術以及人才四個要素。因而，地方行政事業單位需要：

首先，倡導中小企業開展技術升級。企業轉型升級的重點在于技術創新，只有強化中小企業的技術能力，才可以維持其生命周期的延長或是再生[10]。能夠構建對中小企業技術升級進行補償與激勵的機制，成立中小企業技術創新基金，提升對自主知識產權的維護與激勵，保障創新人才利益，并且健全創新合作機制，倡導中小企業和大企業展開戰略合作，或是和高校科研院展開充分的產學研合作，促進科研成果向中小企業轉化。

其次，促進企業制度升級。制度升級是高水準的創新，能夠讓企業內部不同要素實現最佳配置。當地行政事業單位需要主動推動中小企業健全內部法人治理結構，促進有條件的合伙、合作單位改制成股份有限公司，主動摸索落實所有權與經營權拆分的職業經理人制度，慢慢構建有助于吸引社會資金與集中高水準人才的中小企業制度。

再次，主動落實營銷升級。營銷升級能夠延伸中小企業市場需求，推動其轉型升級。行政事業單位需要積極促進中小企業發展電子商務，并且倡導企業落實個性化戰略，向特色、專業、精細方向發展，借助差異化的產品與服務滿足多樣類型消費群體的需求，倡導中小企業完善品牌建設，帶領中小企業參與國內外各種展銷會、洽談會等活動，提升產品與品牌宣傳力度，主動推動技術附加值高、市場前景理想、社會信譽度高的中小企業發展，讓其盡快成立自主品牌[11]。

最后，助力中小企業中的人才引進與應用，形成創新型企業文化。新時期的企業競爭歸根結底是人才的競爭。行政事業單位需要提升對企業引進和指導高水平復合型人才的支持力度，為企業技術創新提供強有力的人才支持，圍繞國家中小企業轉型文化創新不足、轉型意識薄弱等問題，主動打造有助于良性競爭的實踐氛圍，促進中小企業技術升級和良好轉型。

三、結語

綜上所述，我國中小企業已經進入到極為關鍵的轉型時期，這是在新時期發展背景下中小企業必須要經歷的時期。但是在中小企業轉型升級期間，行政事業單位的監督管理發揮著重要作用。現階段，部分地區始終存在監管體制不完善、監管方式單一和監管不嚴的情況。有必要深化完善行業監管機制，落實事前預防、事中管理、事后處理的體系化監管；更新行業監管模式，有錯必罰；還要提升企業與行政事業單位人員的指導力度，提升其監管意識，以此助力國家中小企業轉型升級。