行政事業單位全面預算績效管理的 難點及對策研究

付榕

（國家廣播電視總局五二三臺，吉林 長春 130000）

我國于2019年1月1日起，在全國各級各類行政事業單位全面實施新政府會計準則制度。該準則的頒布針對行政事業單位有關全面預算績效管理工作的實施給予了規范和約束。為了進一步加強單位財務管理，規范預算執行和財務收支行為，各單位相應提出要建立健全部門預算管理和績效管理系統，貫徹落實過緊日子思想，積極發揮財政資源效益等各項要求。新時代的預算績效管理改革具體體現在其具有全面性，因而全面實施預算績效管理是預算績效管理改革發展的必然產物。預算是事業單位開展各類生產經營活動的底線和基礎，績效是對這些經營活動成果的轉化與分析，如何使預算管理和績效管理有效運用，如何建立一套全范圍業務分析、全過程跟蹤監督、全員共同參與的綜合預算管理體系仍是我們不斷研究和調整的熱點問題。全過程管理是全面預算績效管理的關鍵機制，它既貫穿于全方位預算績效管理，又貫穿于全覆蓋預算績效管理。我國行政事業單位全面做好預算績效管理有利于內部人力、物力、財力等資源的合理分配、項目和人員的績效考評以及加強預算資金的有效控制。事業單位無論是立足現階段還是未來發展趨勢，預算績效管理工作都將作為重點內容不應忽視，要充分發揮其在日常經營管理中的積極作用。

一、行政事業單位開展全面預算績效管理的必然性

（一）單位總體目標得以實現的重要推手

行政事業單位的全面預算績效管理，是指將單位和各部門的預算收入與支出范圍、預決策、項目資金使用等全面納入績效管理，并對支出的資金進行事前績效評估、事中動態監管和事中、事后績效評價的全過程。行政事業單位全面預算績效管理的實施，有利于日常工作中預算控制與績效管理工作的一體化運行，且預算管理和績效管理的目標應與單位總體戰略目標相一致，它們都是對單位戰略目標的具體體現和為實現這個戰略目標而做的細分安排。即使總體目標制定得再合理，如果得不到有效的實施，始終無法將美好的藍圖和愿景轉變為現實。通過實現整體目標與部門、個人目標的有效銜接，使得單位各職能部門及全體員工都可以依據審核批準后的預算方案，明確自己的績效目標，共同參與確保行政事業單位整體戰略目標的實現，使單位價值發揮最大化。

（二）改善業財矛盾，提高綜合效率

全面預算是單位銷售部門、生產部門、材料采購部門、財務部門以及人事部門等多方預算編制的最佳組合，因此通過預算編制的過程，可以使各部門之間的計劃得到溝通協調，改善了因業財矛盾帶來的信息壁壘，使事業單位整體預算目標的構建更具可操作性和完整性。全面預算是行政事業單位預算支出計劃的量化和延伸，為績效評價提供了標準，事業單位將權、責、利合理配比至各個部門，與同樣被逐層分解了的預算目標一并下達到各預算責任中心，及時對執行中的項目進行監督，對執行情況進行動態分析，通過對比預算執行與階段性成果迅速鎖定差異產生的原因，討論研究相應的解決對策，節省了因權屬不清、相互推諉造成的時間成本。對各部門實行量化的業績考核和獎懲制度，使單位日常的生產經營活動能夠有效地控制在預算范圍之內，科學合理的激勵機制也有利于帶動員工的積極性，從而提高事業單位財務管理水平和總體運行效率。

（三）加強內控水平和風險防御能力

控制活動即包含預算控制、績效考評控制在內是構成內部控制要素的具體方式。首先，事業單位須按預算控制要求實施全面的預算管理制度，將各責任主體在預算執行活動中的職責權限落到實地，事業單位從編制預算起，到審議和批準預算草案，再到把目標層層分解下達和最后的執行程序的過程中，起到規范和強化約束能力的作用。其次，事業單位根據績效考評控制的要求，結合自身發展需要建立并實施績效考評制度，對單位內部各預算責任主體和全體人員的業績成績借助科學的考核指標定期考核與評價，使得有針對性和可操作性的績效考核目標與員工薪酬以及職務晉升、評優、降級、調崗、辭退等掛鉤，預算執行者可以通過這些明確的指標在預算執行之前就明晰其業績和獎勵之間的鉤稽關系，使得個人目標與總體目標緊密地結合在一起，從而規范員工自覺地調整、約束自己的行為，激勵員工共同努力進取，提高工作效率，大大加強了風險防范能力，有效實施事業單位內部控制，最終促進整體目標的實現。

二、行政事業單位全面預算績效管理面臨的問題和挑戰

（一）全員意識滲透不深入

全面預算績效管理是站在預算管理基礎上，對所有往來資金或者項目用款支出均實行績效管理，并對行政事業單位內部資金使用進行績效考核。但是，當前大部分行政事業單位人員的全面預算績效管理意識普遍薄弱，認為全面預算績效管理是財務部門的工作，跟自己無關，配合度、參與度不高，覺得只要自己業務范疇的預算可以順利執行就可以，缺少負責預算管理的人員及相應管理措施。在績效管理方面也沒有針對本部門設定的績效目標及時進行績效考核與評價。與此同時，行政事業單位領導層也沒有對全面預算績效管理做出明確的重視導向，往往存在重考核、輕管理的思想，加之業務部門在預算開始后常有花錢不問效、無效不問責，財務與業務就權責歸屬形成互相推脫的不良現象，使得全面預算績效管理形同虛設，從本質上失去了全面性和完整性。

（二）預算編制與實際相偏離

一方面，行政事業單位編制預算時，受體制束縛大多選取權威式預算編制方式，在這種方式下的預算僅是財務計劃乃至過程控制的輔助工具，從單位的戰略目標直至單個部門的具體預算等，均由單位的最高管理層決定，較低層級只是按照預算原則執行預算。這種模式的編制方法雖然能從全局的角度出發，實現資源的合理配置，但是決策者的主觀意識太強，容易使預算編制的目標與實際相偏離。下級在執行預算時缺乏責任感和動力，預算目標的實現會大打折扣。較低層級因擔心成本費用的節約、投資需求的減少會影響本部門乃至本單位下期預算控制數的波動，即使面對優惠政策調整或者材料價格變更等帶來的利益正相關信息，也會選擇忽視，迫于數據指標壓力產生突擊花錢的行為。另一方面，滾動預算法的預算期隨著預算執行進度的遞增而逐期延展補充，無法與會計年度完全對接。但由于時間較長，單位難以對預算期的經營活動進行準確預測，在編制預算時只能根據以往的歷史經驗作為判斷依據。事先預見的業務活動，也會因內外部環境的變化難以執行，而原始預算無法快速進行應對調整，使其與實際需要不符，給事業單位的預算執行增加了難度。

（三）預算管理與績效管理沒有相互融合

全面預算是單位戰略計劃的一種正式、量化的表述形式，它能夠將單位戰略規劃和年度經營計劃進行細分，是整體經營活動中一系列量化指標的計劃安排。傳統的預算管理伴有“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的錯誤理念，因此各單位開展績效管理的動因是改革預算管理。近年來，雖然全面預算績效管理的宣講與培訓經常是被關注的重點，但行政事業單位的預算績效管理沒有實現真正的融合，預算目標分解下達不到位，部門沒有將對應的任務分配到個人，績效計劃的制定也沒有與部門及其人員績效掛鉤，對于本年度預算執行不達標或者績效考評結果差的部門在編制下年度預算時，單位決策者沒有采取削減或不予批準預算的措施。所謂管理仍然是紙上談兵，流于形式，其預算績效考核結果根本不具備參考價值。行政事業單位實施科學合理的預算編制有助于單位內部上下層之間、部門之間的信息溝通與交流，為全體員工制定行為準則，明確工作目標，防止其業務行為與總體戰略目標脫節，使行政事業單位能夠健康持續朝正方向發展。

（四）缺乏合理的績效考評指標

清晰、量化和有價值的績效目標，是預算編制科學性、合理性的前提，也是預算執行中控制的關鍵一環，更是預算執行完畢進行績效評價的重要依據。我國行政事業單位現有的預算績效目標和評價指標在實務中還缺乏一定的適用性、時效性。預算績效管理工作往往是由財務部門全權負責，甚至歸一個人負責，因財務人員受專業水平的限制和對部門間業務的不熟悉，無法從全局高度做出適合本單位發展的有利判斷。而管理者對預算績效指標和結果分析時過分強調剛性而忽視柔性，預算績效管理中量化指標占比較大，績效考核僅僅追求對結果的評價，導致預算績效管理目標的設立不具體，適用性不強，且存在一定的滯后性。這些都不利于推動事業單位全面預算績效管理的有序前進。財務部門業務煩瑣復雜，工作量大，僅靠本部門的力量無法支撐所在單位整體的全預算過程管控。

三、加強全面預算績效管理的對策措施

（一）樹立全理念思維推動管理提質增效

全面預算績效管理理念重視度不高，嚴重影響行政事業單位預算績效管理活動的正常開展。無論是政策層面還是事業單位內部，需要繼續加強管理層及全體人員在內的全面預算績效管理意識，并且結合實際情況及時調整、升級相關的預算績效管理制度。根據員工各自的綜合能力篩選后進行合理分工，對預算執行做到動態監管，進而全方位提升預算績效管理能力。全面實施預算績效管理并非階段性、臨時性管理，是貫穿財政預算工作的當前和未來，是強化財政資金效益的始發點，要按照“誰支出、誰負責”原則，加強預算績效管理。行政事業單位應繼續樹立全員預算績效管理理念，各部門通力合作，下大力氣嚴格績效目標管理，提升績效目標和指標的科學性、規范性、客觀性，做到細化量化，為績效執行監控、績效評價等工作打好基礎。根據審計署審計提出的如績效指標設置不科學、不細化，完成情況無法統計等意見，完善績效指標設置，充分利用好上級單位績效指標庫。切實做好績效監控、自評工作，配合好重點項目績效評價工作，同時，要加強績效結果應用，進一步提升單位管理水平，大力提質增效。

（二）科學開展預算編制與執行

提升預算編報質量。部門預算從源頭上有效合理配置財政資源，是本單位對事業發展所需資金的測算反映，是作為財政批復預算資金的重要依據，同時也是編制下年度預算的信息基礎，高質量、全面、真實、有效地編報預算是實施預算績效工作科學化、精細化管理的重要依據。事業單位嚴格按照年度預算編報文件要求，對應具體標準，科學、完整、準確編報預算，避免執行進度不佳，項目資金大量結轉。以項目庫為基礎改進預算編制，扎實編制項目文本，認真完整編寫立項依據、主要內容、實施方案、經費測算等內容。目前，受國內國際市場環境變化雙重影響，為響應國家號召各行政事業單位應嚴格履行主體責任，將過緊日子作為預算管理長期堅持的基本方針，厲行節約辦一切事業，精打細算，嚴控一般性支出。建立健全內部控制體系，從嚴從緊核定“三公”經費預算，嚴格新增資產配置，嚴格資產管理。事業單位要按照預算指標控制支出，嚴禁超預算、無預算安排支出，按照指標申請支付資金，從嚴控制不同預算科目或項目間預算資金的調劑，加強支出規劃對年度預算的約束力。準確掌握財政動態監控的主要內容、主要事項和工作要求，切實采取措施，安全有效做好預算執行，避免預算被懲罰性壓減。

（三）正確把握預算與績效管理的關系

事業單位應正確把握預算管理和績效管理之間的關系，預算編制時應明確預算考核的關鍵點，根據想要實現的目標設定考核指標，突出績效導向，預算執行開始后加強動態監控，將可以量化的業務單元合理量化，參照量化后的考核結果全面開展決算環節的績效評價。管理者先要彌補自身存在的認識上的不足，進而從上至下帶動基層員工，預算意識薄弱就會導致工作懈怠缺乏積極性，預算管理需要全體人員、全程參與才能實現年度預算目標。預算目標要分解下達到各個具體部門，部門再根據個人能力分析將各項任務進行合理分配。預算績效管理即是一種必然的因果聯系，預算管理是績效管理的基本前提，若預算管理出現問題或產生變動時，績效管理也必然發生改變。由此可見，事業單位從預算管理至績效管理的流程是一環一環層層遞進，最后又相互融合成為一個閉環的過程。

（四）建立健全預算績效標準體系

行政事業單位實現全面預算績效管理，首先要改善原有的投入預算式管理理念。投入預算只能反映投入項目的用途和支出金額，而不考慮其支出后的經濟效果，單位無法就效果進行分析和選擇。預算績效的標準過多于偏好理論而偏離實效。事業單位須深入分析自身預算管理流程，將績效規劃指標嵌入流程，通過流程再造，使得預算目標與績效目標的發展方向同單位總體戰略目標保持一致。過高或者過低的績效目標都不利于事業單位的發展需求，預算管理應注重剛性與柔性相結合，綜合運用財務與非財務指標、定量與定性指標，科學制定績效評價體系，避免產生“棘輪效應”。應重視對各部門相關人員預算管理水平的培養，同時與人事部門做好溝通協調工作，全面預算績效管理最終需通過人力資源管理來具體實現。公開、公正、透明的績效考核，使業務行為與員工更好地融為一體，績效目標與資金流及成本費用掛鉤，形成良好的激勵作用，大大提升部門與員工的績效水平，更好地為完成預算目標做足準備。

四、結束語

行政事業單位身為實施全面預算績效管理的重要一員，應盡快走出傳統模式中各自為營的固有觀念，深入滲透全員全面預算績效管理理念，使預算績效管理高質量、高效率開展執行。通過科學合理的預算編制和績效考核安排，進一步消除因業財矛盾產生的信息壁壘，全方面、全過程的預算績效管理體系可以提高本單位項目管理水平，強化資金使用效果，切實引領行政事業單位預算績效管理走向新的發展高度。