PPP投資項目風險分析及應對策略

趙盼盼

（中青旅文旅產業發展有限公司，北京 100027）

0.引言

近年來，我國政府和社會資本合作經歷了從迅猛發展到規范嚴管，再到高質量的發展的重要歷史階段。隨著經濟的發展，PPP模式是公共服務領域的基礎設施投資的最重要的合法投資模式之一，商務模式靈活多變（如政府付費、可行性缺口補助、使用都付費）， 是政府和社會資本通過“明媒正娶”結合的合法模式，為投資項目提供了良好的發展道路。制定有針對性的應對風險策略，結合PPP模式控制項目的投資風險，提升投資項目價值，提高投資項目建設效率，確保項目開發的順利進行。

1. PPP模式概述

PPP模式是基于政府和社會資本合作、在基礎設施及其他公共領域的合作關系，推廣PPP模式是有效地轉變政府職能，可以有效地激發市場經濟的活力，同時還可以打造經濟增長點的舉措。風險分擔是政府和社會資本根據風險承受能力分配風險，分擔機制即要合理保障公共利益不受損害，又鼓勵了社會資本參與PPP項目，使公共利益與社會資本收益達到較好的平衡。

2. PPP模式投資項目風險

基于PPP項目管理庫數據分析，截至2021年9月，對于全國PPP累計入庫項目為10115個，同時投資額在15.9萬億元；累計簽約7528個、投資額為12.4萬億元，基于數據的分析可知簽約落地率為78.2%；累計開工4628個、投資7.2萬億元，開工率45.2%。由上述數據的分析可知，自2014年以來，PPP開工率不足50%，對于開工率不高的影響因素較多，分析其重要的原因是融資不到位。在實際操作中，一些投資項目存在資本不足，缺乏可用的股權，以及當前現金流無法償還而依賴銀行貸款。未能按時還款將導致財務風險，影響了PPP投資項目的順利開展，不利于項目投資的健康發展。

3. PPP模式投資項目風險應對策略

3.1 構建風險控制機制

創建PPP投資項目時，應關注融資風險、投資財務風險及法律政策風險等，并結合風險體系，為PPP項目制定投資風險控制機制或方案，并在整個過程中開展項目控制，確保控制機制有效運行。建立增加經濟效益的風險管控機制，綜合分析PPP項目的風險等級，并判斷投資風險。在完善風險控制機制中，需要確保風險因素得到系統控制，以風險管理為重點，通過總結內部控制計劃，建立完整的風險控制體系。防范影響投資收益的風險，實現PPP項目利潤最大化，提升經濟活動的有效運作[1]。

3.2 加強融資風險管理

項目現金流是項目的血液，項目的融資可行性，標示著PPP項目的可行性，雖然 PPP 項目公司在融資中存在客觀問題，成熟的政治環境、規范的操作和透明的管理，PPP 模式有利于社會資本和金融機構的進一步發展。PPP項目融資發展需要政府方、社會資本和金融機構的努力，包括：

（1）政府角度。地方政府選擇項目類型，需要關注前期業務質量，加強項目規模、邊際合作條件、銀行等方面的論證和審核，以此來提高項目質量；加快推進PPP立法，加快定價和機制改革，以此來提升清晰的市場預期。

（2）社會資本方面。對于社會資本需要擺脫“重建設輕運營”的發展觀念，同時還要順應創新，構建核心運營能力，確保有效履行投資、運營的基本職責，以發揮市場競爭和資源優勢。同時，靈活運用融資方式進一步拓寬融資渠道，發揮Reits、ABS等融資方式有效對接保險資金和多渠道融資的作用。

（3）金融機構的角度。金融機構在PPP項目的可行性研究、項目論證等前期參與，客觀地識別和評估融資的邊界條件和風險，以此來實施改進服務。金融機構需要借鑒國外成熟的風控體系，以此來創新建立適合PPP項目的評估體系。

迄今為止，PPP已成為地方政府基礎設施和公用事業項目的主要投融資方式。該模式是繼土地融資、直接投資、公共融資和公共服務采購后的重要政策。作為重要的投融資方式，能否成功融資是利益相關者關注的焦點，也是影響后續項目實施的關鍵。因此，對于PPP項目融資需要金融機構適應政策，改變以往對政府的依賴，政府和社會資本需要進一步規范PPP項目融資，有效落實項目運營，增強項目的現金流和運營能力。 在相關參與方的努力下協助項目融資工作的高效開展，確保PPP項目的高質量發展。

3.3 科學選擇項目

選擇合適的項目是控制風險的重要措施，因此必須保證項目的科學性，以保證PPP投資項目開發的經濟效益，進而規避財務風險。有效保障了項目投資利益，進而規避投資財務風險。以“風險共擔”為理念，開創PPP投資項目社會資本與政府合作，項目業績得到了保障。此外，通過綜合評審選定項目，確保了投資經濟效益[2]。

3.4 PPP投資財務風險控制

在建立PPP模式中，按照風險收益對等原則，風險控制應與財務收益相結合。對于有效的評估包括科學的財務風險評估，以確保投資的標準化，進而提升了建設投資的可行性。對PPP項目的投資進行分析，發現在項目建設階段的項目總投資的準確性、財務投資收益的合理性風險占比較大。

PPP項目中投資收益水平也是社會資本最為關心的指標之一。根據明樹數據（http://bridata.com/）統計，目前PPP項目投資收益率水平集中在6.2%～7.2%（稅前），PPP項目投資收益率在行業普遍偏低，與PPP項目資金需求大、周期長、技術復雜、風險大等不匹配，很難吸引到真正的投資商或運營商。根據明樹數據（http://bridata.com/）統計PPP項目的社會資本方55%以上來自建筑承包商和材料供應商，社會資本方通過施工利潤來反哺投資收益。PPP項目PPP模式中投資回報機制及績效考核要合理分配，提供盈利為導向機制，從重建設向重運營逐漸過度，選擇實力較強的投資商和運營商合作伙伴，實行各相關參與方的風險共擔，確保投資項目的運營穩定性。在PPP項目投資建設中，通過科學的分析構建創新的項目管理方式，通過項目整合將風險降到最低。制定風險控制策略突出風險控制的價值，以此來促進PPP投資項目的可持續發展[3]。

3.5 全面應對法律風險

風險承擔責任是指政府在項目實施和承擔風險的相關財務或有支出。由法律風險、政策風險、最低需求、因政府原因終止合同等意外事件，通常由政府承擔，同時將會導致或有支出的責任。在應對風險方面，需要消防障礙，進而明確規則，營造有利于PPP模式的法律、政治和制度環境。從實踐來看，現行PPP的法規和政策是授權不足的部門或法規，部分文件存在相互沖突的現象，如不同模式的名稱、轉讓和所有權等。為促進PPP模式的應用需要了解法律和政策，以此來消除相互沖突的障礙，明確PPP項目的規則，包括市場準入、采購、預算管理、風險分配、 績效評估和爭議解決等。各級政府需要做好引導工作，幫助各機構統問責考核機制的建立，保證項目初步數據的完整性，為提高PPP投資項目施工質量提供了必要的保證。規范化應對法律風險，對PPP投資項目的開發效益得到了提升，同時有效地防范并化解了風險[4]。

3.6 建設階段風險防范

通過對PPP項目投資風險指標的分析，建設階段作為重要階段，對項目的成敗有著重要的影響。介于風險之間，對整個生命周期的影響權重較高。根據施工階段的評估結果，風險權重分為安全風險、不可抗力風險、質量風險、資金周轉風險和工程變更風險。為確保PPP投資項目有序推進，需要要建立項目模式清單，搭建項目信息平臺，及時錄入項目信息和經濟測量指標，確保項目有據可查。保證環境和人員的安全，避免因管理不善造成的安全風險。施工安全是建設的主要條件，確保在合理許可范圍內，設計人員嚴格按照要求進行設計，根據現場情況制定合理的設計方案。 對安全措施進行評估，與保險機構合作為施工設備和人員購買保險。打好安全培訓基礎，在思想層面做好工作，根據工種在不同階段做好施工記錄，定期對人員進行安全培訓，提高安全意識。在項目開工前已就施工安全問題達成一致。根據合同成立了安全監控小組，負責監控和管理安全問題，以驗證項目中的安全風險。利用潛在的風險因素解決安全設施不完善問題，減少安全問題的發生。制定安全標準并定期進行檢查，對違規人員進行適當的處罰。項目中的具有突發性、不可預測性的風險，不能單靠一方減少損失，需要各方應對。如遇不可抗力必須制定應急預案，將風險降至最低，也可以決定將不可抗力的風險轉移給保險機構。在解決風險問題之前，聯系保險代理機構，一旦出現風險可以向機構提出索賠，以降低風險帶來的經濟損失。此外，加強資金使用監管，制定綜合結算制度，確保做到資金使用清晰。 同意承包商與材料供應商達成一定的協議，在市場價格變化下將成本降至最低。在資金周轉方面，建設方案要做好資金分配，對每個項目所需資金進行評估，做好資金準備，并在緊急情況下提取項目儲備金。做好各環節資金的使用，讓資金得到充分的利用。關于工程變更的風險，與施工單位明確工程變更的工期延長及費用。派專業律師對合同進行管理，規范施工中的合同，制定項目施工階段的計劃，并有效協商成本和造價問題，并在合同中作出說明。因施工方變更項目后應及時說明情況，以方便申請，為后續打好基礎。關于工期延期的風險，協議需要明確工期、開工時間等延長工期的問題。工期延誤會引起糾紛，如誤工費用和賠償等，應在文件中明確說明，避免糾紛的發生。合理優化配置資源，編制建設方案，根據項目檢查工期和安全等方面，建立預警系統，以此來制定解決方案以避免項目發生延誤。

3.7 建立風險監控機制

通過PPP項目風險分布，需要制定各階段運行中的風險防范方案，基于投資風險監測機制，監測風險問題。收集、評估和跟蹤風險，并在風險出現時做出決策。為系統地監測PPP投資風險問題，成立風險監測小組。由項目管理人員、法律人員、財務人員和施工人員組成，根據不同職責共同監督項目。在監督過程中，基于各自的分工不同，定期對風險指標進行審核，并記錄風險指標的變化。組織各部門人員對風險數據進行分析，將風險控制在合理的范圍內。對重大風險提出科學的管控建議，以便及時采取措施降低風險。

4.結語

為有效規避PPP投資項目風險，應結合實際情況采取措施。在實踐中要做好項目前期工作，打牢項目運作基礎，加強融資管理，科學選擇PPP投資項目，基于項目投資回報率的提升，確保PPP投資項目順利開展。由于我國PPP項目起步較晚，在風險分析和規避方面經驗不多。因此，基于PPP投資項目發展需要更多的信息研究為PPP模式應用奠定良好的基礎，為PPP投資項目的推廣做出必要的貢獻。