規劃環境影響評價中存在的風險及防范措施

浙江省環境科技有限公司 梁文，陳藝秋

規劃環境影響評價是一種能夠有效減輕（或預防）不良環境問題對人類產生影響的一項重要對策與手段[1]。它通過預測與評估的方式，從決策的“源頭”出發，對能夠預防環境污染和生態破壞的環境影響問題進行深入分析[2]，并查找解決問題的有效方法。在規劃環境影響評價實施的過程中，需要根據實際情況，將規劃環境影響評價納入城市建設環保體系之中，以此來擴大規劃環境影響評價的正向影響力，推動規劃環境影響評價工作的高質量實施與可持續發展。從生態可持續發展視角出發，針對城市生態系統建設特點，展開規范化、個性化、智能化規劃環境影響評價，能夠更好地促進我國環境保護工作的開展與實施，并能夠有效提高我國環境保護工作的質量與效率。因此，對規劃環境影響評價展開實踐化的應用，實現未來社會的生態可持續發展，具有重要的研究價值與應用意義。

一、規劃環境影響評價的提出

在《第十九屆人民代表大會政府工作報告》中，習近平總書記強調：生態文明建設能夠為可持續發展留足空間，并能夠為中華子孫后代留下綠水青山。良好的生態環境是最公平的公共產品，更是人類生存與發展的巨大本錢。規劃環境影響評價的實施與廣泛應用，是子孫后代可持續發展的“綠色銀行”，也是我國社會主義核心價值觀的發展前提。

從規劃環境影響評價的應用領域來看，它是戰略環境評價的一個子范疇，是對具體政策計劃以及規劃的環境影響所展開的系統性、綜合性的評述過程，在整個規劃編制階段，需要對規劃實施所潛在的環境影響進行全面分析，并預測相關規劃將會為環境帶來的前瞻性問題，并根據相關問題展開不良環境影響的預防措施研究與分析全過程。2003年我國出臺的《中華人民共和國環境影響評價法》中明確指出，國家環保部門應該以配套的法律法規督促與促進規劃環境影響評價的有效實施，并培養一系列高素質規劃環境保護技術人才，促進規劃環保評價的有效實施。為了能夠有效推動規劃環保評價的實施，我國各省市相繼配套出臺了大量的地方性環境保護規劃策略，并在全國數十個城市進行了規劃環保評價試點工作，并取得了良好的測評效果。

二、規劃環境影響評價的主要內容及流程

規劃環境影響評價是一種預測和評估的方式，它能夠根據不同職能部門開展工作時所潛在的環境問題[3]，提出預防不良環境影響的對策與建議。并能夠以環境影響報告書的方式，向不同專項規劃審批機關提出文件規劃意見。規劃環境影響評價的具體工作流程如圖1所示：

圖1 規劃環境影響評價的具體工作流程

其中，規劃環境影響報告書的編制是規劃環評的最重要組成部分之一，其主要的內容包括八大方面，分別為：

（1）環境規劃內容概述分析，對環境規劃的相關內容進行簡要的概述說明，并進行內容的整理與精簡；

（2）環境資源制約因素分析，針對規劃環評的環境資源特點，分析制約環境資源的主要原因，并探討規劃實施的方法與策略。

（3）規劃的協調性分析，從政府政策、法律法規以及規劃部門的規劃體系等多角度深入分析影響與制約環境資源發展的重要因素；

（4）承載力評估，受環境資源的影響，在實施規劃環評的過程中，針對相關規劃標準可能潛在的直接或間接不良環境影響，對環境資源承載力進行識別、分析、評估與論證；

（5）環境影響策略研究，針對相關項目的環境影響特點，從多元化角度出發，尋找能夠預防或減輕環境污染的策略與手段。從綠色生態角度出發，加強規劃環評相關人員的環保意識，能夠提高規劃的影響作用。

（6）公眾意見說明，公眾參與是規劃環境影響的一個重要組成部分，公眾參與人的個體化身份和公平性，公正性，對規劃環境影響評價來說具有重要的意義，高效率的公眾參與度能夠降低不良環境對城市發展的影響，并能夠為城市的良性公平發展，提供更多的策略與方法。

（7）跟蹤評價計劃，在規劃環境影響評價實施過程中，需要對相關評價內容進行有效認知。當發生重大不良環境影響事件時，跟蹤評價計劃能夠以最快的速度應對不良環境影響，并能夠以評價計劃書的方式將評價結果提供給相關職能部門。

（8）評價結論總結，在規劃環境影響評價報告書中，評價總結擁有極為重要的作用與意義。它以言簡意賅的方式，對整個規劃環境影響評價報告進行了完整總結，并能夠為規劃環境影響評價定性，方便相關職能部門快速準確分析評價報告內容與評價結果。

三、我國規劃環境影響評價潛在的風險問題

當前，我國對規劃環境影響的評價尚屬于起步探索階段。在實施規劃環境影響評價時，主要以傳統的環境影響評價作為基礎，并沒有形成完善的評價指標和技術體系[4]。所以導致很多時候評價結果缺乏一定的戰略性與可持續發展性。

（一）法律制度不健全對規劃環評的影響

我國環保部門為了有效實施環保法律，在2005年的規劃環評條例中，就已經將規劃環境影響評價寫入《環評法》，但由于規劃環評結論只能作為決策時的一項參考，在法律效果上缺乏一定的強制力。導致很多部門在具體履行相關規定時，并沒有完全按照規劃環境影響評價實施具體項目。在沒有立法保障的前提下，環境影響評價機構只能以建議的方式來表述自己的觀點，卻無法通過法律的手段強制相關單位按照指定的環境影響評價標準進行自我管控。

（二）公眾參與度對規劃環評的影響

在傳統的規劃環境影響評價體系結構中，建設項目環境影響評價主要以公眾參與的方式進行評價[5]。但是，由于規劃中所涉及的公眾群體相關概念具有一定的模糊性，導致很難界定哪些群體符合規劃環境影響評價標準，哪些群體不符合規劃環境影響評價標準。也就是說，當采用公眾參與方式進行環境影響評價時，這里的公眾群體在選擇方面有可能不夠客觀。例如，某些部門在實施規劃影響評價時，將自己的關系部門作為公眾參與人員，導致規劃影響評價結果缺乏一定的客觀性與公正性。而一些部門在選擇公眾參與人員時，將一些與項目完全無關或完全無法理解項目的人作為公眾參與人，這些人所給予的規劃環境影響評價結果缺乏一定的精確性與實用性。因此，在實施公眾參與的規劃環境影響評價過程中，需要建立標準化的評價機制，讓公眾以客觀的態度進行合理的評價，從而為評價機制帶來可靠性與可信性。

（三）人才缺乏對規劃環評的影響

在我國當前信息化高速發展的時期，各行各業的高速發展與人才缺乏使得我國的專業人才呈現出供不應求的狀態[6]。與此同時，由于實施規劃環評的人員主要來源于科研單位和高等學校，部分人員在進行規劃環境影響評價之前，并不了解其相關工作原理，卻又被趕鴨子上架，承擔起規劃環境影響評價的工作。在人才相對缺乏的狀態下，規劃環境影響評價人員在實際工作過程中經常會出現一系列的問題，這些問題影響了規劃環評工作人員的熱情，也降低了規劃環評的影響力與應用效果。

（四）職能部門對規劃環評的影響

在規劃環境影響評價實施過程中，政府部門是環境影響評估的主要監督機構，同時環保部門也是規劃環境影響評估的職能部門[7]。由于規劃環境影響評價是一個長期的評估過程，很難在短時間內形成良好的成效。而且很多時候，規劃環境影響評價的評價專家主要的工作職能是對相關影響進行評價并提出意見。其相關的意見僅僅是一個參考，最終是否會被通過或是會被應用，還需要職能機關的審批。但是很多時候，相關的職能部門往往更加傾向于關注短期成果，從而在一定程度上制約了規劃環評的長遠發展。

四、推進規劃環境影響評價工作實施的建議

（一）完善法律制度，實施科學評價程序

受國家地域情況影響，世界范圍內的規劃環境影響評價在評價方法及評價程序方面存在著一定的差異。我國有關規劃環境影響評價的法律制度并不完善，只有從立法的視角出發，以規范化的法律文件為規劃環境影響評價建立標準化的評價體系，才能夠更好地保障規劃環評的實施力度與實施效果。從客觀的角度來看，我國在環境影響評價方面的評價程序主要偏向于城市環境政策的評價。實施科學評價程序，嚴格按照規范化的城市環境評價規劃方案進行規劃環評，能夠為規劃環評帶來更好的效果，并能夠提高規劃環評的社會影響力。

（二）加強城市環保建設，改進規劃環境影響評價體制

良好的規劃環境影響評價體制需要以優秀的環境評價機構作為支撐。環境評價機構管理水平的高低，以及管理結構的獨立性，對規劃環境影響評價體制的改進與完善具有重要的作用與意義。減少環保部門與環境影響評價機構之間的不必要利益聯系，能夠有效提高評價機構的評價效率，并能夠帶來評價結果的公正性與可靠性。與此同時，城市環保建設是促進城市生態可持續發展的最佳手段，更是影響城市環境評價體系的一項重要指標。從生態可持續發展的視角來看，綠色文明、生態環保、節能減排等多元化手段，能夠提高城市的生態環境質量，并能夠在潛移默化之下對規劃環境影響評價體制的深入發展與廣泛應用起到良好的促進作用。新型環境影響評價機制的設置中，專家咨詢與公眾參與的流程需要更加規范。

與此同時，在新機制的影響作用下，審批通過規劃環境影響評價的相關建設項目，政府在其它項目評估中可以直接應用規劃環評的評估結果，從而為規劃環境影響評價提供更好的發展平臺，在一定程度上提高建設部門規劃環評的重視度，使規劃環評具有更大的影響力與更長遠的作用價值。

（三）加大培訓力度，建立高素質規劃環評人才隊伍

作為環境保護的一項重要評價標準，規劃環境影響評價具有極高的專業性，且涉及的工作領域也極為廣泛。因此，在實施規劃環境影響的評價工作中，工作人員需要具有極高的專業素養與人文素質。培訓是培養高素質人才的最有利手段，也是促進人類個體發展的有效措施。從規劃環評角度出發，展開多樣化的規劃環評培訓課程，能夠讓相關工作人員具備更加充足的專業環保知識，能夠在充實他們知識儲備的基礎上促進相關人員德育的發展。環境影響評價相關工作人員只有在土地、工業、農業等諸多方面深入認知其影響環境可持續發展的關鍵性原因，并合理地根據不同領域、不同行業環境影響情況，實施高效且合理的規劃環境影響評價，并在此基礎上提出科學可行的規劃建議，才能夠更好地促進規劃環境影響評價發展，并能有效降低規劃對環境所造成的潛在性不利影響。具有高素質的規劃環評人才隊伍，是我國可持續發展戰略的主力軍，也是我國生態可持續發展的監控者與管理人。

（四）加大職能部門工作力度，提高規劃環評工作的切合度

從我國的實際國情來看，我國屬于人口密集型發展中國家。伴隨人們生活水平的不斷提高，人民群眾對生活質量的要求也日漸提升。大興土木和能源消耗嚴重影響了我國城市的生態可持續發展，也降低了城市居民的生活幸福指數。規劃環評作為一種環境評價指標，對人類的生態可持續發展有著重要的作用。想要高效實施規劃環評，就需要從相關職能部門的管理角度出發，只有加大職能部門的工作力度，把規劃環評作為城市發展的一項重要標準指標，才能夠為我國的生態發展提供優秀的規劃策略，也才能夠在綠色生態發展中提高城市居民的生活質量。因此，在規劃環評工作具體的實施過程中，需要以宏觀調控作為基礎與前提，并考慮具體項目的執行細節與環保特點，將規劃環評、城市發展、綠色生態等多方面內容進行有機融合，建立完整的規劃環境影響評價體系，并針對企業自身的特點展開自適應式的規劃環評實施過程，才能夠有效提高規劃環評工作的契合度，也才能夠極大程度地提高人們的環保意識。

五、結論

在“綠色低碳”“城市文明”的生態發展進程中，規劃環境影響評價具有重要的應用價值。從我國當前規劃環評工作的實施情況來看，相關流程還存在著一定的問題，并存在著大量的規劃環境影響評價風險。想要從實踐角度出發，探討規劃環境影響評價風險的防范措施，就需要從多角度、全方位進行問題分析，通過法律制度的完善、科學評價程序的實施、規劃環境，影響評價體制的改進、規劃環評人才的培訓和職能部門工作力度的增強等多種手段，提高規劃環境影響評價的影響力度，才能夠為我國的城市發展與環境文明帶來高效的服務，也才能夠在社會主義核心價值觀的影響下提高我國全體公民的環境保護意識，進而促進城市綠色生態可持續發展。