集體經營性建設用地入市潛力評價
——以常州市新北區為例

江蘇常地房地產資產評估勘測規劃有限公司 孟航宇，張杰，楊天文

一、引言

自改革開放以來，我國經濟高速發展，城市規模不斷擴張，一方面，城市建設用地不足問題日益突出；另一方面，農村有豐富的土地資源，卻不能直接用于城市經濟建設。十八大以來，我國深化農村土地改革，十八屆三中全會明確提出，在符合土地用途管制和規劃的前提下，農村集體經營性建設用地可以按照國有土地同權同價原則上市流轉，并且在全國選取了常州市武進區等33個地區作為農村土地制度改革試點地區，并取得了初步的成效[1]。2020年新修改的土地管理法更是破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，意味著集體經營性建設用地入市改革試點的成果向全國推廣。為深入貫徹落實黨中央、國務院關于完善社會主義市場經濟體制，實施鄉村振興戰略，推動城鄉融合發展，新北區積極開展入市工作，因此在入市工作開展前，需要對新北區境內的集體建設用地的現狀進行調查,對潛力進行分析。通過搜集新北區土地利用資料,實地調查了解集體經營性建設用地利用現狀,并在數據整理的基礎上,對入市潛力進行分析，以期能夠為集體經營性建設用地入市提供一些決策參考[2]。

二、新北區集體經營性建設用地調查

摸清集體經營性建設用地利用現狀是集體經營性建設用地入市工作的關鍵部分，因此集體經營性建設用地調查是基礎性工作，主要包括：一是摸清集體建設用地情況，了解入市存量和潛在增量。通過衛星遙感影像圖、第三次國土調查成果和歷年土地利用數據庫，結合圖上作業、無人機航拍和實地勘測等手段多維調查新北區集體經營性建設用地存量現狀，全面核算現有可入市規模。二是厘清土地產權關系，明晰擬入市土地的權益主體。依托鎮（街道）、村委和中心所，結合農村不動產權登記工作，核查集體經營性建設用地權證情況，全面厘清集體經營性建設用地產權關系[3]。

在摸清新北區集體經營性建設用地規模、結構、分布、現狀及權屬等信息后，進行標圖入庫，構建新北區集體建設經營性用地數據庫，用于后期的分析評價。（見圖1）

圖1 調查工作程序流程圖

三、入市潛力評價體系

（一）入市因素及潛力分區

影響集體經營性建設用地入市的因素主要包括規劃符合性、地理條件、土壤污染、權屬爭議、權利人意愿、成本收益和區位條件等。在入市方案編制過程中，需結合地方實際，建立集體經營性建設用地評價指標體系，運用科學的分區方法，合理劃分集體經營性建設用地入市潛力級別。可劃分為：適宜入市區、潛在入市區、不宜入市區等。不同潛力區的入市程序、入市方案等安排不同[4]。

其中，適宜入市區是指符合規劃管控和產業政策要求，在環境安全和產權明晰等底線標準方面不存在風險制約，可由土地管理部門納入集體經營性建設用地入市供應計劃的地塊。潛在儲備區是指存在規劃不符、權屬爭議、土壤污染等制約因素，待采取調規、確權、整治、修復等改良治理手段將相關制約因素消除后，方可由土地管理部門納入入市計劃的地塊。不宜儲備區是指不符合規劃管控要求、無入市必要性、環境安全無法達標、權屬糾紛無法解決以及自然地理條件不適宜儲備的區域。

（二）入市評價體系

本次分級采取多因子評價模型，從入市難度和地塊價值兩大方面考慮，構建集體經營性建設用地入市潛力分級評價指標體系，通過對影響土地入市潛力的要素進行疊加擬合分析，對土地入市潛力進行分類分級評價，篩選出綜合潛力較高的地塊，為后續的入市重點單元和地塊劃定打下基礎[5]。

集體經營性建設用地入市潛力分級評價指標的權重能夠反映評價因素對土地入市潛力的影響程度，評價因素對土地入市潛力影響力越大，權重越大。根據此次評價目的，本文采用層次分析法(AHP)并結合特爾菲法確定權重值。最后得出各指標和分指標權重。（見圖2）

圖2 集體經營性建設用地入市潛力分級評價

1.難度因素指標體系

地塊入市難度主要與地塊自身情況相關，難度較高的地塊，可能造成入市工作周期拉長、手續煩瑣、成本增加、協調困難等，影響地塊入市，對入市工作起制約性作用，此次設定難度因素權重為0.65。

收儲難度方面，主要包括規劃情況、環境狀況、利用現狀三方面，具體制定了用途管制、規劃用途、污染狀況、權屬狀況、登記狀況、使用情況等六個評價因子。

(1)規劃情況：包括用途管制和規劃用途兩項評價因子。根據新北區集體經營性建設用地入市管理辦法規定，入市地塊范圍為國土空間規劃（村莊規劃）確定的工礦倉儲、商服、旅游等經營性用途（商品住房開發除外）。規劃符合條件很大程度上決定地塊能否入市，故設定權重較高。

(2)環境狀況：主要通過環境污染狀況來表征，地塊的污染狀況很大程度上影響地塊入市開發建設。

(3)利用現狀：包括權屬狀況、登記狀況和使用情況三項評價因子。根據入市管理辦法，擬入市的集體經營性建設用地需依法完成集體土地所有權登記；村組集體雖然是集體土地所有權人，但作為集體經營性建設用地入市實施主體公信力不足，用地單位存有疑慮，更傾向鎮集體經濟組織作為入市主體；部分流轉的地塊短時間內較難收回重新入市，更易形成糾紛，故更傾向于閑置或者集體自營的地塊。（見表1）

表1 入市難度指標評價因子一覽表

2.價值因素指標體系

地塊入市價值一般受區位、環境、區域輻射、供應價值和可能性等因素影響，是潛力地塊的優勢條件，決定地塊是否值得入市。此次設定價值因素權重為0.35。入市價值方面，主要包括地塊形態、基礎設施、發展前景等方面，具體制定了連片度、規整度、對外道路通達度、商服設施覆蓋度、重點發展平臺覆蓋度等。

(1)地塊形態：包括連片度和規整度兩項評價因子。適宜的地塊規模有利于開發建設，大面積地塊在土地市場更受青睞；地塊的形狀對開發建設有很大影響，本文通過規整度表征地塊形狀，具體公式為：地塊規整度=4/地塊周長。

(2)基礎設施：包括對外交通通達度和商服設施覆蓋度兩項評價因子。對外交通通達度通過一定范圍內所擁有的高鐵站、高速口來評價；商服設施覆蓋度通過一定范圍內擁有的大型商業體、批發市場來評價。

(3)發展潛力：通過重點發展平臺覆蓋度來表征未來開發建設前景。（見表2）

表2 入市價值指標評價因子一覽表

（三）入市潛力測算

1.潛力值計算

通過上文構建的評價體系，采用加權求和法得到各個評價地塊的評價因子指數和指標值，最后利用下面公式得到總分值，即集體經營性建設用地入市潛力綜合分值。

式中：Wk—第i項評價因子的權重；

βk—第i項評價因子的得分值。

入市潛力綜合分值=入市難度分值X入市難度權重+入市價值分值X入市價值權重。

2.潛力值分區

根據入市潛力綜合分值，聚類分析方法可以對多因素及其之間的相似性程度進行分析，來研究對象之間的差異，是定量研究地理事物分類問題和地理分區問題的重要方法。本研究通過SPSS軟件對地塊的入市潛力綜合分值進行聚類分析，根據地塊潛力分值的高低劃分了三個指標分級。（見表3）

表3 入市潛力分區評價標準

（四）潛力分析結果與對策

根據入市潛力評價指標，綜合分析出有242宗，合2308畝屬于適宜入市區，占比為13.9%。對于適宜入市區的入市建議是：鼓勵適宜入市區集體經營性建設用地直接上市，既有利于盤活存量低效集體建設用地，又有利于保障既有土地使用者的合法權益，明顯優于國有土地征收。

有1654宗地塊，合11445畝屬于潛在入市區，占比為69.3%。入市建議是：按照節約集約的原則，經各方協調一致，采取布局調整等調整后方式入市。

有650宗， 合 計2773畝地塊屬于不宜入市區，占比為16.8%。對于不宜入市區的集體經營性建設用地，可以在依據國土空間規劃（村莊規劃）統一開展國土空間綜合整治，重新劃分宗地并調整確定產權歸屬后，按照新的規劃條件入市。

四、結論

本文在集體經營性建設用地調查的基礎上，通過構建農村集體經營性建設用地入市潛力分析潛力評價指標體系，并以常州市為例開展了實證研究，主要結論如下：

（1）基于對集體經營性建設用地入市潛力的理解，研究分別從入市難度和入市價值兩個方面建立了集體經營性建設用地入市潛力的指標體系。（2）研究所構建的集體經營性建設用地入市潛力大小方法體系，是基于經營性建設用地在指標因子選取、權重賦值等具體量化方面的差異，在定級因素權重等方面的量化保持其差異性，是一種統分結合的處理方式。（3）通過對新北區實證研究，可入市潛力可分為三個等級，其中潛在入市區數量占比最大。（4）本研究屬于集體經營性建設用地入市前期研究階段，可為地方政府選擇入市試點提供一定的依據與借鑒。該項目指標體系的可行性和實際應用效果仍需進一步調查、論證，現實可行性更多在于涉及具體利益相關方的入市意愿調查，潛力測算方法有待進一步優化。