完善遼寧省科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)研究

鄧丹

（遼寧省重要技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)基地建設(shè)工程中心，遼寧沈陽(yáng) 110015）

科技創(chuàng)新政策是塑造創(chuàng)新環(huán)境和激發(fā)創(chuàng)新活力的重要手段和必要條件[1]。“十八大”以來(lái)，圍繞實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)高水平創(chuàng)新型省份，遼寧制定實(shí)施了《關(guān)于貫徹〈國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要〉建設(shè)科技強(qiáng)省的實(shí)施意見(jiàn)》《遼寧省“十三五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》《科技創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)振興專項(xiàng)行動(dòng)方案》等一系列指導(dǎo)性文件以及配套政策，從多個(gè)方面對(duì)科技創(chuàng)新工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，有效保障了社會(huì)主體投入科技創(chuàng)新的積極性、主動(dòng)性，激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，對(duì)于促進(jìn)科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用[2]。

1.遼寧科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 完善科技計(jì)劃管理體系，深化“放管服”改革

積極落實(shí)國(guó)家科技投入政策，不斷加大財(cái)政科技投入，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投入支持科技創(chuàng)新[3]。逐步建立完善了省自然科學(xué)基金、省科技重大專項(xiàng)、省重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)及基地人才等五大計(jì)劃類別，并重新構(gòu)建了與之相適應(yīng)的科技計(jì)劃管理體系。先后制定出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)和完善省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于深化省級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目和資金管理“放管服”改革若干措施的通知》《遼寧省科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目及資金管理辦法（試行）》等一系列政策，改進(jìn)省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理方式，強(qiáng)化財(cái)政政策支持力度，下放省屬高校、科研院所管理權(quán)限等，促進(jìn)省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理進(jìn)一步完善。

1.2 分類推進(jìn)人才評(píng)價(jià)改革，注重人才引進(jìn)與培養(yǎng)

持續(xù)加大人才培養(yǎng)和人才引進(jìn)，制定了《遼寧省人才服務(wù)全面振興三年行動(dòng)計(jì)劃》同時(shí)啟動(dòng)實(shí)施重大人才工程“興遼英才計(jì)劃”，吸引杰出人才、領(lǐng)軍人才、青年拔尖人才和高水平創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)等高端高層次人才。出臺(tái)了《弘揚(yáng)“工匠精神”加強(qiáng)全省技術(shù)工人隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步提高技術(shù)工人待遇的實(shí)施意見(jiàn)》等，通過(guò)政策支持，提高高技能人才待遇水平，穩(wěn)定技術(shù)工人隊(duì)伍。實(shí)施了《關(guān)于推進(jìn)人才集聚的若干政策》《〈關(guān)于推進(jìn)人才集聚的若干政策〉部分操作細(xì)則》，為大中專畢業(yè)生、留學(xué)人員、優(yōu)秀博士、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)等在遼寧集聚暢通落戶、免稅、獎(jiǎng)勵(lì)、安居保障等渠道，切實(shí)解決各類人才后顧之憂。制定了《關(guān)于分類推進(jìn)人才評(píng)價(jià)機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于貫徹以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的實(shí)施意見(jiàn)》等，分類健全人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)和創(chuàng)新人才評(píng)價(jià)機(jī)制、加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）人才評(píng)價(jià)改革，提高科研人員工資水平,完善科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人事管理，激發(fā)科研人員的積極性。

1.3 加快科技創(chuàng)新基礎(chǔ)條件平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)科創(chuàng)基地優(yōu)化整合

進(jìn)一步推進(jìn)科技創(chuàng)新基礎(chǔ)條件平臺(tái)建設(shè)，印發(fā)了《遼寧省科技創(chuàng)新基地優(yōu)化整合方案》，參照國(guó)家科技創(chuàng)新基地分類，對(duì)遼寧科技創(chuàng)新基地按照科學(xué)與工程研究、技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化、基礎(chǔ)支撐與條件保障三類進(jìn)行布局和調(diào)整，加強(qiáng)運(yùn)行管理，建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制以及開(kāi)放共享機(jī)制。制定了《遼寧省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室管理辦法》《遼寧省技術(shù)創(chuàng)新中心管理辦法》《遼寧省臨床醫(yī)學(xué)研究中心管理辦法》等，加強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新平臺(tái)的評(píng)估與管理。實(shí)施了《遼寧省促進(jìn)重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開(kāi)放實(shí)施方案》，促進(jìn)重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器進(jìn)行分類共享。

1.4 積極培育各類創(chuàng)新主體，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)梯度成長(zhǎng)

圍繞企業(yè)、高校、科研院所、創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)等技術(shù)創(chuàng)新主體出臺(tái)了《科技助力民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展若干政策措施》《遼寧省高等學(xué)校一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)支持方案》《遼寧省產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究院管理辦法（試行）》《關(guān)于加快眾創(chuàng)空間發(fā)展服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》等激勵(lì)和支持政策，鼓勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入，支持企業(yè)建立科技創(chuàng)新平臺(tái)和承擔(dān)科技計(jì)劃項(xiàng)目、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和高端人才培育，推動(dòng)企業(yè)梯度成長(zhǎng)；加快推動(dòng)省屬科研院所改革、支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)以及一流大學(xué)一流學(xué)科建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究水平，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，激發(fā)高等院校的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力；推動(dòng)眾創(chuàng)空間和孵化器面向科技創(chuàng)新的全程化、個(gè)性化、專業(yè)化發(fā)展。

1.5 推進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加速科技成果產(chǎn)業(yè)化

制定了《關(guān)于發(fā)展工業(yè)八大門類產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》《遼寧省新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》《遼寧省5G產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案（2019—2020年）》《促進(jìn)中醫(yī)藥發(fā)展實(shí)施方案（2016—2020年）》《推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》等產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)品、依托企業(yè)、產(chǎn)業(yè)布局、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施等方面進(jìn)行政策引導(dǎo)，為遼寧老工業(yè)基地新一輪全面振興提供有力支撐。加大科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化激勵(lì)力度，形成了較為完善的政策激勵(lì)體系，修訂了《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉規(guī)定》，印發(fā)了《遼寧省實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》《關(guān)于進(jìn)一步深化科技體制改革開(kāi)展科技成果轉(zhuǎn)化政策激勵(lì)試點(diǎn)的工作方案》等，進(jìn)一步完善科研人員評(píng)價(jià)體系，改革成果處置、收益分配制度，加強(qiáng)技術(shù)轉(zhuǎn)移體系建設(shè)，開(kāi)展科技成果轉(zhuǎn)化政策落實(shí)試點(diǎn)及推廣，促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化。

2.當(dāng)前科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，一系列科技創(chuàng)新政策的相繼出臺(tái)，有效改善了遼寧科技創(chuàng)新環(huán)境，但是，面對(duì)新的形勢(shì)和要求，科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)仍然存在一些問(wèn)題。

2.1 政策制定機(jī)制有待完善

政策制定主體間有效的協(xié)同溝通機(jī)制尚未形成。目前，科技創(chuàng)新政策主要是依靠自上而下行政命令式的任務(wù)分配，往往涉及不同政府部門的職責(zé)和工作，存在政出多門、行政審批互為前置、部門間政策不同步等潛在政策協(xié)同方面的問(wèn)題隱患。各部門之間的利益沖突，導(dǎo)致政策措施相互沖突與磨擦，削弱了政策的權(quán)威性。政策制定的科學(xué)性有待增強(qiáng)。部分政策制定前期缺乏對(duì)高校、科研院所、企業(yè)等科技創(chuàng)新實(shí)施主體的全面調(diào)查研究，導(dǎo)致政策目標(biāo)不明確，因而造成了現(xiàn)有政策可操作性不強(qiáng)。

2.2 配套細(xì)則制定亟待加強(qiáng)

目前，遼寧科技創(chuàng)新政策中綜合層面創(chuàng)新政策數(shù)量要多于基本層面，整體上呈現(xiàn)出中間寬、兩頭窄的“橄欖球”型政策結(jié)構(gòu)。說(shuō)明在政策制定上，仍有部分綜合層面的政策未進(jìn)行分解和細(xì)化，亟待出臺(tái)配套政策及實(shí)施細(xì)則。例如，目前制定實(shí)施的科技金融政策多集中在戰(zhàn)略層面和綜合層面，相應(yīng)的基本層面配套專項(xiàng)政策，出臺(tái)則相對(duì)滯后，使得有關(guān)政策的執(zhí)行力大打折扣。

2.3 政策工具方向仍需調(diào)整

遼寧科技創(chuàng)新政策制定過(guò)程中，政府介入程度相對(duì)較高，較多地利用了財(cái)政資金支持政策工具，以投資激勵(lì)科技創(chuàng)新活動(dòng)為主。而市場(chǎng)對(duì)科技創(chuàng)新的激勵(lì)作用較弱，以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制尚未建立，政府對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的投入方式以競(jìng)爭(zhēng)性資助、補(bǔ)貼性政策為主，而普惠性政策較少。科技投入政策更偏重于對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的研發(fā)投入，對(duì)制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)研究投入較少。人才政策尚未解決人才流失問(wèn)題，創(chuàng)新人才的積極性有待激發(fā)。

3.完善遼寧科技創(chuàng)新政策體系的對(duì)策建議

3.1 提升創(chuàng)新政策決策與執(zhí)行水平

優(yōu)化政策協(xié)調(diào)機(jī)制。切實(shí)加強(qiáng)部門間的協(xié)同與合作，加強(qiáng)科技政策與財(cái)稅、金融、貿(mào)易、投資、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)同，形成目標(biāo)一致、部門配合的政策合力。積極開(kāi)展政策監(jiān)督評(píng)估；建立政策落實(shí)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。針對(duì)政策制定實(shí)施開(kāi)展事前評(píng)估、事中評(píng)估、事后評(píng)估工作，結(jié)合科技創(chuàng)新工作實(shí)際，做好政策評(píng)估和政策審計(jì)，及時(shí)調(diào)整不合時(shí)宜的科技法規(guī)政策的相關(guān)條文，提高政策的針對(duì)性，切實(shí)發(fā)揮政策效力。加強(qiáng)專業(yè)分析方法和工具的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，提升決策的科學(xué)化水平[4]；建立政策調(diào)整和退出機(jī)制。尊重創(chuàng)新活動(dòng)規(guī)律，根據(jù)不同時(shí)期科技創(chuàng)新活動(dòng)中存在的體制機(jī)制障礙，不斷淘汰不合時(shí)宜的政策措施，調(diào)整優(yōu)化出臺(tái)促進(jìn)科技發(fā)展的新政策。

3.2 形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化的科技投入政策

建立科技創(chuàng)新投入資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。進(jìn)一步落實(shí)省、市級(jí)財(cái)政科技專項(xiàng)資金總量適度增長(zhǎng)政策，發(fā)揮好政府資金的引導(dǎo)作用。加強(qiáng)引導(dǎo)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新投入主體的政策制定及實(shí)施，加強(qiáng)普惠性財(cái)稅金融政策的制定及實(shí)施，形成有利于企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新投入主體的良好生態(tài)。充分發(fā)揮省產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）引導(dǎo)基金的杠桿作用，帶動(dòng)更多社會(huì)資本支持技術(shù)創(chuàng)新。完善財(cái)政科技投入管理機(jī)制。建立以需求為導(dǎo)向的科技項(xiàng)目支持政策，提高科技成果產(chǎn)業(yè)化程度，探索財(cái)政科技預(yù)算績(jī)效管理制度，促進(jìn)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)使用效率有效提升。通過(guò)政策引導(dǎo)建立財(cái)政資金對(duì)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究投入的主體地位。增加自然科學(xué)基金、興遼英才計(jì)劃、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、重大科研儀器設(shè)備采購(gòu)、科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的支持力度，減少競(jìng)爭(zhēng)性的技術(shù)創(chuàng)新類項(xiàng)目的直接支持。創(chuàng)新重大科技創(chuàng)新資金專項(xiàng)支持方式，對(duì)制約國(guó)家、遼寧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的卡脖子難題的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)問(wèn)題研究，給予持續(xù)穩(wěn)定的支持。積極吸引國(guó)家級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)落戶遼寧，實(shí)現(xiàn)前瞻性基礎(chǔ)研究、引領(lǐng)性原始創(chuàng)新的重大突破。

3.3 構(gòu)建符合發(fā)展規(guī)律的人才政策

完善人才培養(yǎng)與引進(jìn)政策。積極推進(jìn)高校教育機(jī)制改革，構(gòu)建起校企合作、政府推動(dòng)和社會(huì)支持的技能型人才培養(yǎng)機(jī)制，以數(shù)字遼寧、智造強(qiáng)省建設(shè)為契機(jī)，培育一批實(shí)戰(zhàn)型工程技術(shù)人才。優(yōu)化調(diào)整人才計(jì)劃結(jié)構(gòu)，加大對(duì)青年科技人才、女性科學(xué)家、創(chuàng)新型企業(yè)家的支持。深入開(kāi)展柔性引才制度，鼓勵(lì)開(kāi)展“項(xiàng)目+團(tuán)隊(duì)”的“帶土移植”引進(jìn)科技領(lǐng)軍人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。加大對(duì)海外高層次人才、工程應(yīng)用人才和解決“卡脖子”問(wèn)題人才的引進(jìn)，加大外籍高科技創(chuàng)新人才的引進(jìn)，改革外國(guó)人來(lái)華工作管理制度。優(yōu)化科技人才管理機(jī)制。進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)用人單位自主權(quán)，在科技人才引進(jìn)、招聘、職稱評(píng)審、編制規(guī)模、績(jī)效工資分配、年薪制等方面賦予用人單位更大自主權(quán)，積極發(fā)揮市場(chǎng)選人、市場(chǎng)評(píng)價(jià)作用。賦予科研人員更大技術(shù)路線決定權(quán)、更大經(jīng)費(fèi)支配權(quán)、更大資源調(diào)度權(quán)，充分激發(fā)現(xiàn)有人才隊(duì)伍的創(chuàng)新積極性。完善科技人才評(píng)價(jià)機(jī)制。加快落實(shí)以創(chuàng)新價(jià)值、能力、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的人才評(píng)價(jià)機(jī)制，深入推進(jìn)對(duì)從事教育、基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和成果轉(zhuǎn)化等不同人才進(jìn)行分類評(píng)價(jià)，形成并實(shí)施有利于科技人才潛心研究和創(chuàng)新的評(píng)價(jià)體系。

3.4 實(shí)施精準(zhǔn)支持的創(chuàng)新主體政策

健全企業(yè)主導(dǎo)的技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制。推動(dòng)科技計(jì)劃項(xiàng)目改革，真正建立“企業(yè)出題、政府立題、協(xié)同破題”的科技計(jì)劃項(xiàng)目指南制定和發(fā)布機(jī)制。完善企業(yè)分類支持政策。設(shè)立專項(xiàng)資金鼓勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，根據(jù)不同行業(yè)、不同發(fā)展階段企業(yè)需求，調(diào)整支持方式和資助額度，發(fā)揮政府資金最大勢(shì)能。系統(tǒng)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)科技創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，加快完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，建立以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步激勵(lì)國(guó)有企業(yè)科技創(chuàng)新。加強(qiáng)普惠性政策供給。保障不同所有制企業(yè)同等獲得享受政策優(yōu)惠、參與科技計(jì)劃項(xiàng)目等方面的權(quán)利。鼓勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入，引導(dǎo)各類平臺(tái)創(chuàng)新資源向企業(yè)開(kāi)放，進(jìn)一步落實(shí)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免、技術(shù)開(kāi)發(fā)及技術(shù)轉(zhuǎn)讓增值稅和所得稅減免、基礎(chǔ)研究投入稅收優(yōu)惠等政策，推動(dòng)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新投入主體。

3.5 強(qiáng)化提升創(chuàng)新能力的產(chǎn)業(yè)政策

建立遼寧優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈發(fā)展動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制。開(kāi)展產(chǎn)業(yè)技術(shù)預(yù)見(jiàn)及產(chǎn)業(yè)體系前瞻研究，根據(jù)產(chǎn)業(yè)重大創(chuàng)新需求，提出中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路、重點(diǎn)方向。面向國(guó)家重大戰(zhàn)略需求和遼寧產(chǎn)業(yè)振興實(shí)際，開(kāi)展重大項(xiàng)目研究，解決“卡脖子”技術(shù)。編制產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線圖。集中科技資源編制數(shù)字產(chǎn)業(yè)、智能制造、清潔能源等產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線圖，確定重大科研項(xiàng)目及技術(shù)突破時(shí)間節(jié)點(diǎn)。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┮慌卮蠊こ毯褪痉俄?xiàng)目，充分發(fā)揮其對(duì)相關(guān)領(lǐng)域科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的牽引和輻射帶動(dòng)作用。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要制定產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策。研究制定促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技創(chuàng)新政策。完善創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的政府采購(gòu)機(jī)制，優(yōu)化政府采購(gòu)向中小企業(yè)預(yù)留采購(gòu)份額、評(píng)審優(yōu)惠等措施。加強(qiáng)新興和交叉領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研制，推動(dòng)基礎(chǔ)通用與公益和產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化升級(jí)，健全科技創(chuàng)新、專利保護(hù)與標(biāo)準(zhǔn)互動(dòng)支撐機(jī)制。健全科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。健全科技成果評(píng)價(jià)體系，完善多層次的技術(shù)轉(zhuǎn)移人才發(fā)展機(jī)制，引導(dǎo)高校專業(yè)化技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)建設(shè)，健全科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化市場(chǎng)服務(wù)機(jī)制，加大科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的多元化資金投入力度，大力提升科技成果轉(zhuǎn)化能力。