蘇州市級環保專項資金項目績效自評價工作開展的研究
——以2020年度蘇州市污染防治專項資金為例

譚譯 嵇艷（蘇州市環境科學研究所，江蘇蘇州 215011）

1.工作背景

績效管理是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。2018年9月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），對實施預算績效管理作出總體安排和全面部署，從此，預算績效管理開始探索試點階段向全面實施階段轉變[1]。隨著國家不斷重視對環境污染的治理，加大投資力度，公眾也不斷關注環保專項資金的使用情況，由此衍生了對環保專項資金項目的績效評價[2]。

2.績效自評價具體工作

2.1 項目概況

市生態環境局綜合處、法規處、水生態處、太湖處、大氣處、土壤處、固體處、輻射處、監測處、環評處、宣教信息處和市環科所、生態環境執法局、固廢管理中心、輻射監管站、環境應急中心以及市“攻堅辦”分別組織實施，并會同市生態環境局財審處管理：生態文明建設、環境治理與監督、環保監管能力建設、環境監測監控運行、評價評估評審調查和和市“攻堅辦”專項經費等項目。

2.2 項目總目標及年度績效目標

項目總目標為：提高蘇州市污染防治和環境監管的能力和水平，加速改善市區水、空氣等環境質量。項目年度績效目標為：落實水、大氣、土壤污染防治和生態文明建設工作和激勵機制，健全環境治理評估和監督機制，完善環境監管系統社會化運營模式，提高市生態環境局系統環境監測、監管能力和科研、信息化水平，發揮市“攻堅辦”督查重點環境問題作用，圓滿完成各子項目，如期實現既定的年度績效目標。

2.3 項目實施情況

2.3.1 評價指標體系構建情況

2020年度蘇州市污染防治專項資金涉及33個子項目，評價工作從投入、產出、結果及影響力4類評價指標體系考核33個項目完成情況。

2.3.2 項目內容及資金用途

本專項資金主要包括6項專項經費，主要內容和用途為：（1）蘇州市生態文明建設資金。主要用于蘇州市生態優化、生態文明建設的補助以及生態文明宣傳教育等工作。（2）環境治理與監督資金。主要用于蘇州市污染治理工作的調查、評估和方案制定、大氣污染防治、排污管理以及環保科研等工作。（3）環保監管能力建設資金。主要用于蘇州市機動車排污監控能力建設、環境保護應急演習演練以及環保部門環境信息能力建設等工作。（4）環境監測監控運行資金。主要用于蘇州市環境監測監控日常運行及外包運維、環境監測服務外包、委托評估機構對建設項目環評文件進行技術評估等工作。（5）評價評估評審調查經費。主要用于環保項目評價評估評審調查等工作。（6）市“攻堅辦”專項經費。用于蘇州市“攻堅辦”日常運維和“攻堅”整治工作推進。

2.3.3 項目資金使用情況

上述6大項、33個子項目2020年的預算＊＊＊萬元，其中，年初預算＊＊＊萬元，年終支出調整資金經市政府批復，同意調減＊＊＊萬元。本項目實際使用經費＊＊＊萬元，預算執行率為98.37%，資金使用合規，并嚴格做到專款專用。

2.3.4 項目實施和完成情況

根據國家、省、市各項要求，蘇州市生態環境局于2020年3月制定了2020年環境保護項目資金支出計劃，并獲市政府批準。在計劃實施過程中，蘇州市生態環境局加強對各項目的跟蹤管理，對因各種原因而偏離預期計劃的項目及時予以糾正，于同年11月申請調整支出計劃并獲市政府批準。支出計劃執行過程中，各子項目嚴格按照《蘇州市市級環境保護和污染防治專項資金管理辦法》等各類財政財務管理制度執行，每個項目均實行項目負責人制，項目的確立、實施、驗收均實行領導審核制，需政府采購的項目嚴格執行招投標制度和程序。

截至2020年底，大部分子項目均已按序時進度完成，只有子項目10“蘇州市2019年度環保科研課題項目”的完成情況與預期存在一定偏差。

2.4 項目管理成效

2.4.1 績效意識更加強烈

蘇州市生態環境局將績效管理工作放在突出位置，成立局預算績效管理領導小組，全面壓實績效管理責任。積極構建以局機關為主導，支出單位主要負責人為第一責任人，具體經辦人為直接責任人，統籌組織和協調推進全局系統全過程績效管理的預算績效管理體系，科學規范地開展績效目標申報、績效目標調整、績效監控管理、績效自評價、再評價和績效公開等工作。“用錢先問效”的績效意識進一步增強，“低效必問責”的績效理念進一步提升，實現“預算績效”向“績效預算”的理念轉變。

2.4.2 目標編制更加合理

蘇州市生態環境局高度重視支出計劃項目的預算和績效編制，專門召開2020年市立項目和部門預算編制工作會議，編寫“如何編好2020年局系統的部門預算”一文，倡導“把財政的錢當自己的錢花”的理念，對報送的支出計劃項目和績效的材料、程序、時間和要求都做出了明確的規定。要求相關處室、單位在總結往年項目和績效管理經驗的基礎上，提供申請依據文件并進行三家及以上單位詢價后，填報《2020年市環保支出計劃項目資金申請表》《2020年市環保支出計劃項目資金匯總表》，發現問題及時修改、完善，決不允許虛報、多報、亂報項目預算而浪費預算總額資源。與往年相比，2020年經申報、修改、財政局審核后確定的績效目標更契合項目實際，更接近實際績效目標，更易操作、管理和評估。

2.4.3 規章制度更加健全

2020年相繼出臺了《蘇州市生態環境保護專家庫管理辦法（試行）》《蘇州市生態環境局政府采購內部控制制度（試行）》，修訂了《蘇州市市級環境保護和污染防治專項資金管理辦法》《關于進一步規范政府購買服務的若干意見（第一次修訂）》4項制度、辦法。同時對全局系統工作人員領取評審費、專家費、咨詢費等報酬也作出了具體規定。這些制度、辦法的密集出臺、嚴格執行，進一步健全了蘇州市生態環境局議事、用人、行政處罰、財務管理的制度體系，從源頭上、根本性地規范蘇州市生態環境局系統財政收支及有關經濟活動，為更加規范、安全、透明、高效地使用好財政資金夯實了制度基礎。

2.4.4 過程管理更加完善

項目管理是基礎和前提，績效管理是目的和結果。蘇州市生態環境局在加強項目管理的同時將項目管理與績效管理有機結合、協同推進。一是針對近年來績效復核中發現的少數項目采購時間晚、績效目標設置不科學等問題，加強了項目預算、績效編制、項目驗收、績效監控、績效自評價等重點環節的管理，使績效申報目標值與績效實際完成值更接近，更精準地反映項目產出、結果的實際完成值，歷年存在的問題基本得到解決。二是對項目及其績效的進展情況實行月報制度，于2020年4月～9月6次組織開展了項目、績效的同步進度報，10月起又逐個走訪各處室、單位，跟蹤并督促項目進展及績效實現情況。三是按照市財政局的統一部署，對2020年污染防治專項資金項目實行績效目標實現程度與預算執行進度的“雙監控”，重點對資金構成、績效完成、績效綜合等內容進行績效監控。

2.4.5 取得實效更加明顯

蘇州市生態環境局2020年支出計劃中的各子項目得以順利實施，較好地完成了省生態環境廳下達的2020年度打好“控霾、治水、凈土”三大污染防治攻堅戰任務，在全市GDP突破2萬億元大關，經濟、社會高質量發展邁上新臺階的同時，全市生態環境質量得到空前改善，各項指標位居全省前列。污染防治攻堅戰取得標志性成果：全市PM2.5濃度同比下降15.4%，空氣質量優良天數比率同比上升6.6%，PM2.5濃度和優良天數比率均位列全省第二，環境空氣質量在全省率先達到國家二級標準；16個國考、50個省考斷面水質優Ⅲ比例分別為87.5%、92%，取得“水十條”考核以來的最好成績；環境噪聲達到功能區要求；污染物排放總量持續削減；危險廢物和輻射源安全可控；未發生較大以上環境污染事故；在全省“263”專項行動和打好污染防治攻堅戰綜合考核中實現“三連冠”。

3.自評價工作發現的問題及今后開展工作的建議

3.1 項目管理存在的問題及原因分析

3.1.1 調整支出計劃項目原因分析

根據蘇州市2020年環境保護項目資金支出計劃的實施情況以及上級生態環境工作的新任務、新要求，蘇州市生態環境局對2020年部分項目的支出計劃進行適時調整，調整后減少支出計劃＊＊＊萬，具體原因為：（1）將部分相關工作列入2021年市政府與生態環境部環境規劃院開展的水環境質量優化提升戰略合作中。（2）受2020年疫情影響，評價評估評審調查等項目大幅減少調減。（3）受上級部門政策變化、部門職能變更或部署新工作、新任務、新要求的影響而調整支出計劃部分項目。（4）受采購結余、對供應商運行維護情況的考核扣款等其他因素影響而調整支出計劃部分項目。

3.1.2 未完成績效指標及原因分析

產出類的“蘇州市2019年度環保科研課題項目10個”實際完成項目9個，其中未完成的1個項目為“……（略）”。根據承擔該課題的第三方單位提供的環保科研項目延期申請書可知，該項目原計劃于2020年11月底提交驗收報告等資料，但由于受2020年新冠疫情影響，該校學生均未能返校，教職工5月份方能返校，預計得野外采樣工作受新疆等地方疫情影響一直未能成行，該單位已向蘇州市生態環境局申請將項目驗收時間延期至2021年3月。以上原因導致該項產出類指標未能如期完成。

3.2 進一步加強項目管理的建議

3.2.1 進一步提高項目預算編制的精確化水平

在對2020年調整預算項目較多的原因進行逐項分析后可知，除了主要受2020年爆發的新冠疫情、當年國家政策調整和上級生態環境部門、市委市政府部署的新工作、新任務、新要求較多、局系統整體搬家等不可預知的突發、特殊因素，以及2019年10月初蘇州市生態環境局必須與部門預算“一上”同步編報2020年支出計劃項目，而省生態環境廳2020年上半年才下達蘇州市當年度各項工作的目標任務，蘇州市生態環境局據此再編制年度工作計劃及項目，存在時間上的“倒掛”矛盾等客觀因素影響外，還受到少數項目申請資金較晚、存在采購結余和運維項目考核扣款等因素。為此，在編制今后年度的支出計劃項目時，（1）要提醒、督促相關處室、單位全面、及時地梳理需要申報來年支出計劃的項目，做到應報盡報、不缺不漏，以壓降當年子項目中調整的項目數量。提請上級生態環境部門及早下達當年各項工作計劃，盡可能緩解部門預算編制與上級下達當年各項工作計劃在時間上的“倒掛”矛盾。（2）要按照“少申請、分年申請”的原則，在繼續做好“貨比三家”等詢價工作的基礎上，更精準地申請項目預算金額，以進一步減少項目采購結余金額。（3）要在招標選擇運維項目的承接主體時將歷年承接的項目是否存在因承接主體自身的原因而造成考核扣款、扣款多少等內容列為評分標準，以進一步提高承接主體對運維項目的運維質量，減少甚至不發生當年運維項目的考核扣款。

3.2.2 進一步加強項目進度的監督管理

認真執行局出臺的《市級財政預算績效管理辦法（試行）》，將績效管理貫穿項目管理的全過程，要進一步加強項目實施過程中的進度管理，充分運用月報中的項目實施進度，及時掌握、分析進度脫幅的項目和原因，督促相關責任處室、單位加快推進項目。要加強監督檢查，通過實施績效監控及時將實施進度不快、績效實現不佳的項目通報相關處室、單位的經辦人、主要負責人及其分管局領導，發出預警提示。對少數進度脫幅較大、確因不確定的客觀因素造成項目難以按原計劃實施的項目，應及時與市財政部門溝通，提出調整項目預算、進而調整項目績效的申請。要加強考核獎懲，將各處室、單位支出計劃項目的進展及績效實現情況列入局系統年度“三化”建設考核的內容一并考核，獎勤罰懶，獎優罰劣，考核結果作為評先評優的依據之一。

4.結語

為確保蘇州市污染防治專項資金績效評價工作的順利開展，蘇州市財政部門、預算部門（單位）、第三方機構和專家各司其職、緊密配合，建立了多層次績效評價體系，并在實踐中不斷優化和創新。根據蘇州市財政局文件（蘇財績〔2021〕24號）公布的“關于2020年度蘇州市級財政支出項目績效再評價結果的通報”結果，本次污染防治專項資金評價等第為“優秀”。今后的污染防治專項資金自評價工作還需根據項目實際實施內容對現有評價指標體系進行調整完善，以確保評價結果的科學性和準確性。