新時代地質調查地區調整系數探討和思考

欒 鵬，高永臻，劉協偉

(中國自然資源經濟研究院,北京 101149)

2021年自然資源部中國地質調查局印發了《地質調查項目預算標準(2021)》，其中的地區調整系數沿用了2007年財政部和國土資源部下發的《國土資源調查預算標準(地質調查部分)》中的標準。隨著社會經濟發展水平的提高、地質調查技術水平的進步和地質調查工作程度的深入，部分地區的地區調整系數水平存在與實際情況不適應的問題，影響不同地區野外調查工作經費的合理匹配，亟須進行修訂完善。

1 地質調查項目預算標準地區調整系數

地質調查項目預算標準，以地質調查項目設計為基礎，確定一定時期、一定生產技術條件下，完成一定計量單位的地質調查工作經費預算的一種價值計量標準；是衡量項目經費與項目任務是否匹配、平衡與合理的尺子。地質調查項目預算標準是統一標準，是按社會必要勞動消耗制定的各種基礎定額、各種技術經濟參數，以及根據基礎定額和技術參數制定出的預算定額和預算標準，主要體現于基礎定額的制定和技術經濟參數的計算。一是體現在數據的選取上，基本數據主要來源于河北、河南等中部地區，有一定代表性，基本可代表社會必要勞動消耗；二是體現在數據處理上，如因資料缺乏，用到西部區資料，要進行技術處理，如1∶25萬區調，主要資料取自西藏、新疆和青海等地，日效率則應利用高原系數進行換算；三是體現在技術經濟參數的計算不考慮西部和特區的特殊情況。因為這些不屬于社會必要勞動消耗，屬于特殊消耗。又如車千米價的計算，人工費、材料費均按內地價計算；四是勞動定額統一按中部地區年施工期8個月計算，不考慮多于8個月和少于8個月的情況。基于以上辦法制定的統一預算標準基本上僅適用于中東部一般地區，如在中東部特殊地區、西部和北部地區使用，則應用當地的地區調整系數進行調整，保證地質調查項目勞動消耗得到補償，促進地質調查項目預算編制與管理科學。

2 地質調查項目預算標準地區調整系數跟蹤評估意見

在中國地質調查局指導下，連續多年開展了面向眾多地質調查項目承擔單位的預算標準地區調整系數使用情況跟蹤評估。從近十年的跟蹤評估反饋意見來看，地區調整系數經過多年實踐和運用，已被各方面普遍認同，總體合理，能夠滿足地質調查項目預算管理的需要。但是在個別地區存在一些系數不適應問題，導致自然條件差不多的區域開展不同項目，經費匹配存在較大差異，相關項目承擔單位開展了此方面調研，并提交了專題研究報告，建議調整該區域的地區調整系數。其中針對內蒙古地區反饋意見較為集中，由于內蒙古地域遼闊，地理環境、氣候條件、經濟發展水平等差異較大，所以粗線條地劃分地區調整系數明顯不合理，目前內蒙古中部地區(預算標準中表述為“內蒙古其他地區”)適用統一的1.2的系數，但是該區域地理跨度大，內部自然條件差異程度較大，使用一個系數有失公允。鑒于以上情況，要找出影響這些區域系數不適應的原因，除了現行地區調整系數所考慮的野外施工期、工資水平、運輸條件等主要因素，還要分析是否存在其他影響因素。為了解實際情況，徹底弄清問題產生的原因，選取了內蒙古中西部地區作為典型區域開展野外實地考察調研。

3 內蒙古實地調研中的主要問題

調研組從呼和浩特向西經河套平原由敖倫布拉格進狼山，隨后走東北方向至烏拉特后旗、烏拉特中旗、二連浩特、阿巴嘎旗、錫林浩特，經過了系數1.2的 “內蒙古其他地區”區域和系數1.4的“阿拉善地區”區域。同時，調研組分別與常年工作在阿拉善地區和錫林郭勒地區的兩個野外項目組進行了研討，實地了解了內蒙古野外地質工作的人文環境和自然環境情況，深入交流了現行地區調整系數未考慮的影響因素。

3.1 地理條件艱苦導致增加了項目成本

內蒙古中西部區域按自然地理和人文地理條件大致可分為三類：一是自然和人文條件艱苦的西部沙漠區域和狼山一帶；二是自然地理條件好，但人文社會條件較差的內蒙古高原牧區；三是自然人文條件都相對較好的平原農業區。本次調研主要是在西部沙漠區和高原牧區。

第一，內蒙古中部的高原牧區和內蒙古西部的沙漠區，地廣人稀，工作、生活補給條件差，導致運輸費增加，地質工作成本偏高。內蒙古地廣人稀，公路路網條件差，東西直線距離2400千米，南北跨度1700千米。以2014年統計數據，內蒙古的人口密度和公路密度都是全國倒數第四，而且各個盟市間差距也很大。這些特點使開展地質工作時出現以下交通運輸量增加情況：一是項目承擔單位所在地離工作區遠，某地質調查項目位于錫盟阿巴嘎旗的北部區域，距離單位所在地700多千米，不但在組撤運時增加了交通負擔，而且在項目開展期間增加了野外項目組人員往返單位或回家探親的交通負擔。二是駐地離工作區遠，由于內蒙古地廣人稀，野外項目組一般在村鎮租房子作為駐地，但駐地離工作區還是較遠，往返距離長。三是駐地離補給區遠，由于地質調查項目大多安排在地廣人稀的牧區，補給條件很差。駐地和工區間往返、駐地和補給區間往返、單位和工區間往返等方面的運輸量遠多于其他地區，導致在這些地區開展地質工作的交通運輸成本明顯增多，進而增加了項目成本。

第二，基于安全保障，人煙稀少的地方需要額外配備車輛，產生額外費用。從安全保障角度，在自然環境惡劣、路況差、人煙稀少且距離駐地較遠的地區開展地質工作時，應在原有的車輛保障基礎上至少再增加一輛保障用車。在內蒙古阿拉善的黑鷹山等人煙稀少的地方開展地質工作時，需要安排兩輛以上車輛結伴出行。由此產生了車輛配備、司機費用、維修費用等一系列額外費用。

第三，內蒙古半戈壁地區遍布駱駝刺的特點，造成在該區域開展工作車輛維修費用較高。駱駝刺主要分布在沙漠和戈壁深處，靠吸取地下水分和營養生長，是一種自然生長的耐旱植物。車輛行駛在駱駝刺分布的地區，極易造成輪胎損壞，嚴重時甚至造成車輛事故。在此地區工作，車輛輪胎修補更換頻率較高，車輛輪胎壽命遠遠低于正常地區，有時候行駛200公里就要更換輪胎，造成該區域的車輛維修費用高。

第四，內蒙古高原牧區，由于人口密度低，生活條件差，雇工困難，進一步增加了該地區項目成本。內蒙古高原牧區，人口少，生活條件差，人力資源供給較少，造成成本相對較高。由于物資匱乏，工作區生活成本遠高于城鎮地區。工作區住宿條件較差，住宿賓館數量較少。人口稀少和生活條件差導致雇工困難，只能提高雇工價格，達不到通過雇工減少項目成本的目的，反而增加了該地區項目成本。

3.2 地廣人稀的特點影響通勤時間，降低工作日效率

較大的往返交通距離以及較差的路網條件，縮短了有效生產時間，影響了工作日效率。比如在開展野外路線調查工作時，每次路線調查2千米左右，工作組人員需要上午7點半從駐地坐車出發，9點多到達工作區，通勤往返耗時4小時左右，嚴重影響工作日效率。

網圍欄的普遍設置影響了測區通行條件，直接導致日效率的降低。內蒙古草原牧區基本每戶牧民都使用網圍欄。網圍欄主要用于科學管理牧區草原植被恢復，有效提高草原利用率和放牧效率。但對于地質工作來說，網圍欄給測區內部通行造成了一定困難，增加了額外的阻礙，直接影響了工作日效率。

3.3 地質工作和草原管理工作之間存在不協調，影響正常地質作業施工

隨著對生態保護的重視程度不斷加強，內蒙古草原牧區實行了禁牧休牧政策，同時啟動草原生態補償機制。草原生態補償主要以國家為主體，同時本著“誰使用誰補償、誰破壞誰補償”的原則，使用草原的主體需要對草原擁有者進行補償。內蒙古自治區出臺的《內蒙古自治區地質勘查臨時用地補償管理辦法》明確了對國家出資的公益性、基礎性地質調查項目(包括物探、化探、測量、區域地質調查等)，沿一定路線通過式作業，在每個觀測點上停留的時間短暫，并且及時恢復地表原狀未影響土地使用或未破壞土地的行為不予補償。對機動車碾壓草原和草原受到粉塵污染的要予以補償，但是沒有明確的補償標準，往往造成地質工作者和草原管理者對草原生態補償標準達不成一致，導致兩者之間對接不協調，影響了正常地質作業施工。

4 基于內蒙古調研的地區調整系數修訂思考和建議

4.1 現行地區調整系數修訂研究方面的思考

第一，依托量價分離模式使地區調整系數修訂模式落在項目成本上。隨著地質工作程度的提高，目前的工作主要集中在邊遠地區。內蒙古中西部邊遠地區人煙稀少，交通條件差，造成了通勤條件和補給條件差。用于野外生產生活交通運輸、車輛維修和野外安全保障方面的消耗造成了成本的上升。比如項目組駐地與工區、補給區、項目單位所在地間往返距離長，工區路況差，加大了車輛油料消耗，增加了運輸費；在戈壁區普遍存在的駱駝刺容易扎胎，導致車輛維修費增加；基于野外生產安全保障需要，增加了車輛配備、維修、司機工資等一系列額外費用。從影響成本的角度充分考慮自然條件、人文社會現狀、健康程度等因素，依托量價分離模式，分解對野外施工成本的影響，使之落在項目成本上，從而建立完善地區調整系數修訂模式。

第二，依托基礎定額信息采集系統測算不同地區駐地和工區間的往返時間消耗。通過實地調研，發現在該區域從事野外地質工作，通勤時間較長，有效工作時間減少，直接降低了工作日效率。地區調整系數中還需考慮駐地和工區間通勤條件對工作日效率的影響。利用地質調查野外基礎定額信息采集App收集的工作日志數據進行測算，該數據記錄了野外一線地質技術人員每天從駐地出工到收工回到駐地的全過程，能夠體現每日工作效率。從工作日志數據選取了現行地區調整系數分別為1.0、1.2、1.5和1.8的4個項目進行了對比分析。其中，系數為1.0的項目駐地位于河北唐山地區，往返時間占比19.9%；系數1.2的項目駐地位于內蒙古錫盟地區，往返時間占比44.3%；系數1.5的項目駐地位于內蒙古阿拉善盟地區，往返時間占比32.1%；系數1.8的項目駐地位于青海海西地區，往返時間占比45.2%。通過上述對比，發現位于內蒙古錫盟系數1.2區域的通勤條件對效率影響比1.5區域還要高，驗證了實地調研中該區域駐地和工區間通勤條件在影響工作日效率方面遠超相同系數區域，是引起該區域系數不適應的重要因素。

借助已建立的基礎定額信息采集系統中收集的時間定額數據，測算不同地區駐地和工區間的往返時間消耗，分析地區間駐地和工區通勤條件影響工作日效率的差異程度。總之，地區調整系數影響因素確立的環境發生了變化，需要以內蒙古調研為突破口，建立完善修訂模式，以點帶面，推廣到全國。

4.2 調研過程中反映出來的其他問題的處理建議

第一，網圍欄和雇工問題凸顯了預算定額標準與當前地質工作條件環境的脫節。預算標準的地形等級是1983年制定的，至今沒有修改過。網圍欄問題是從國家重視生態保護推行禁牧休牧政策以及草原生態補償機制之后出現的，影響了測區通行條件，現行預算標準體系下不能通過地區調整系數調整，應當在地形等級條件中考慮，通過修訂預算標準，合理體現成本差異。從預算標準跟蹤評估意見和實地調研來看，雇工問題普遍存在。隨著社會技術經濟的發展，地質項目工作人員組織形式、設備配備情況、材料消耗情況及生產效率等方面都有了一定程度的變化和發展，這些變化直接導致預算定額標準與生產實際需要產生背離。為解決基礎定額變化引起的預算定額標準的不適應問題，就需要進一步加強采集點體系建設，不斷夯實預算定額數據基礎，保持預算定額標準與生產實際需要一致。

第二，草原生態補償問題尚不具備通過地區調整系數解決的條件。我國草原生態補償仍處于探索階段，草原生態補償機制還不健全，在實際執行中，諸如補償標準的核算方法、補償主體的界定等問題仍有待解決完善。這需要從國家層面以立法的形式解決，一是明確保障勘查作業正常進行，維護勘查作業區工作秩序，保護地質工作者不受傷害；二是明確補償標準，使在草原生態保護區開展地質調查工作能夠合理化。