淺析基層央行金融統計執法的難點及對策

馬小艷

(中國人民銀行晉中市中心支行，山西 晉中 030600)

金融統計，是中國人民銀行和各金融機構統計部門對各項金融業務活動的情況和資料進行調查收集、整理和分析，提供統計信息和統計咨詢意見，實行信息交流與共享，進行金融統計管理和監督等活動的總稱。其是國民經濟統計的重要組成部分，也是中央銀行制定宏觀經濟決策的重要依據。金融統計數據的真實、全面、準確關系到宏觀經濟決策的科學性和貨幣政策決策的正確性。

金融統計執法檢查是人民銀行加強和改善金融宏觀調控能力、防范和化解金融風險、維護金融穩定的履職要求，也是人民銀行查處弄虛作假、隱瞞財務報表和數據治理的重要手段。近年來，經濟金融形勢日益復雜變化，金融統計范圍和內容擴大，金融統計執法工作面臨著越來越多的困難和挑戰。盡管中央相繼頒布了《中華人民共和國統計法》《金融統計管理規定》《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業銀行法》《統計違法違紀行為處分規定》《金融違法行為處罰辦法》《防范和懲治統計造假、弄虛作假督察工作規定》等一系列統計綱領性文件，然而基層央行在金融統計執法過程中仍面臨著較多的難點和問題。

1 金融統計執法面臨的難點及成因

(1)統計范疇待清晰。一是《中華人民共和國中國人民銀行法》第四條第十一款規定，人民銀行負責金融業的統計、調查、分析和預測，金融業包括銀行業、證券業、保險業。但第三十五條第一款卻只對銀行業金融機構作了要求，即“中國人民銀行有權要求銀行業金融機構報送必要的資產負債表、利潤表及其他財務報表，對證券、保險未作要求。目前，保險、證券在基層央行統計體系中幾乎是空白，更談不上統計監督。二是近年來地方金融組織(小額貸款公司、典當公司、融資擔保公司)發展迅速，逐步發展成中國金融體系的重要組成部分，在服務實體經濟、支農支小方面發揮著不可替代的作用。地方金融組織是前瞻性防范金融風險、維護金融穩定的有益補充，而地方金融組織統計是國家金融業綜合統計工作的目標，是有效支持貨幣政策和宏觀審慎管理、服務地方經濟金融發展及金融監管的需要。雖然，目前地方金融組織按月或按季向人民銀行報送相關報表，但由于基層央行對地方金融組織沒有監管權，法律法規也沒有明確規定人民銀行有權要求地方金融組織上報相關報表和對地方金融組織的統計檢查權和統計執法權，難以保證地方金融組織的數據質量。

(2)監督職能待加強。一是部分基層金融機構領導對黨中央有關統計執法、統計監督政策理解不透，對基層央行統計執法工作不夠重視，對統計違法行為的危害性沒有深刻的認識，在貫徹執行統計法律法規一直行走在邊緣。二是由于金融機構市場化經營，造成部分基層金融機構高管人員更加注重經營指標的完成情況，對于金融統計工作疏于領導、忙于應付、止于管理。領導的重視程度直接影響了統計工作效率和統計職能發揮作用，致使統計部門的工作存在隨意性和估算性。三是相對于執法人員個體能力、執法水平差異而導致的執法不力是一種“客觀行為”，而個別統計執法人員擔心公正執法會得罪被查單位領導和相關人員，主觀上導致執法信心不足。

(3)操作規則待細化。一是從處罰依據上看，《中國人民銀行法》對金融機構數據報送錯誤并沒有相關處理規定，目前對金融統計處罰最合適的依據是《金融統計管理規定》中的相關條款，但在實際操作時此規定卻缺乏細化標準，難以適度把握。例如《金融統計管理規定》第三十八條中的第一款，金融機構統計及相關部門和人員有下列行為之一者，由中國人民銀行地(市)級(含地、市)以上機構和有關部門對該金融機構給予警告并處以3萬元以下罰款；對金融機構直接負責的高級管理人員、其他直接負責的主管人員和直接責任人員，由所在金融機構或者上級金融機構給予警告、嚴重警告、記過、記大過、降級的紀律處分。中國人民銀行統計及相關部門的工作人員有下列行為之一者，由所在單位或上級單位給予警告、嚴重警告、記過、記大過、降級的紀律處分：(一)虛報、瞞報金融統計資料的。(二)偽造、篡改金融統計資料的。在工作實踐中，基層人民銀行對第一款中(一)虛報、瞞報金融統計資料中的“虛報和瞞報”理解和適用存在較大的爭議。金融統計數據出現錯誤的形式就是多報或少報，而原因有兩種：一種情況是由于統計人員業務水平低和業務熟練程度弱導致對統計報表和統計口徑不理解；另一種情況是部分金融機構為了完成上級行考核任務或為獲取某種地方財政獎勵、優惠政策而故意隱瞞財務報表和統計資料，但從報表上無法判定是否主觀故意虛報或瞞報。一種觀點認為被查機構只要沒有獲得實質性的利益，就不認定是虛報、瞞報統計數據，不應該處理。而另一種觀點認為只要統計數據出現錯誤，無論是主觀還是客觀，無論是有意還是無意都應該處理。由于理解不同，處理結果不同，從而影響統計處罰的嚴肅性。二是從處罰標準上看，對于統計人員由于業務素質低或業務不熟練等原因造成的統計數據瞞報、虛報的情節和主觀刻意偽造、篡改金融統計資料情節，在處罰標準上沒有明確區別。三是從處罰金額上看，條款中規定有下列行為之一的處以3萬元罰款，3萬元罰款如何界定？沒有明確規定錯誤一筆處罰3萬元，還是錯誤一類處罰3萬元，抑或是總計處罰3萬元。四是從處罰權限上看，該條款中規定有下列行為之一者，由中國人民銀行地(市)級(含地、市)以上機構和有關部門對該金融機構給予警告并處以3萬元以下罰款，此規定表明縣級人民銀行沒有處罰權，在一定程度上弱化了統計執法檢查的權威性和縣支行統計執法人員的主動性。

(4)取證手段待提高。一是對于統計違規事實，被查單位或互相推諉、或對問題不清楚、或干脆不認賬。二是有的被查單位財務報表、資產負債表、專項制度臺賬等資料都是電子版本，致使調查取證困難。三是有的被查單位把統計數據錯誤的原因歸結于科目設置、系統設置或上級行直接從某系統取數，必要時執法部門還得與其上級部門溝通、核實，一定程度上影響了事實認定進程。

(5)隊伍素質待提升。一是在金融創新不斷加快、各類新產品、新業務不斷涌現的背景下，基層統計執法人員很難做到對商業銀行會計業務、財務制度、個貸業務等多個專業精通，再加上部分統計專業人員執法經驗不足，統計執法總體能力和水平還不能完全適應新時期統計執法檢查工作的需要，導致對統計執法工作造成影響。二是由于金融統計專項制度以及各項抽樣調查制度變化頻繁，統計執法人員要將大部分精力放在統計本職工作上，導致統計執法人員對與統計執法相關配套的法律知識匱乏，統計執法法律法規掌握不全面、對條文的理解不透徹、調查取證不深入不細致、對事實確認定性不準確、執法基礎工作不牢固，不能熟練地運用統計法律法規指導自己的工作。三是雖然基層央行執法隊伍是由政治覺悟高、業務水平硬的人員組成，但也不排除有的個體出于個人利益和其他原因，消極的不作為和積極的亂作為，給正常統計執法帶來隱患。四是現行法律法規沒有對金融統計違規行為規定較細的處罰金額，而金融統計自由裁量權限相對較大，比較寬泛，很難排除執法人員的主觀因素。

(6)執法環境待優化。金融統計數據往往與監管、獎懲、納稅、業績考核和優惠政策等相關聯，因此，直接或間接干預統計數據的情況時有發生。在查處統計違法違規案件中，一旦啟動行政處罰程序，就觸動了統計違法違規單位的經濟利益及其他利益，被查處的單位往往會動用各種關系，執法部門往往礙于情面，怕搞僵與金融機構的關系，怕影響統計報表的收集，難以做到依法查處，致使統計法紀松弛，削弱了金融統計執法的權威性，影響了統計工作的順利進行，在一定程度上造成統計數據的失真。

(7)社會影響待擴大。金融統計執法檢查相對于人民銀行反洗錢、征信、賬戶、貨幣發行、支付結算等部門的執法檢查，給金融機構的印象往往是比較弱勢的。在金融統計執法檢查中，往往會遇到個別被檢查單位以單位領導、會計人員或統計人員不在，資料拿不出來為由阻止檢查。甚至有的領導會說出“統計統計，三分統計，七分估計”的風涼話，嚴重誤解金融統計執法檢查重在形式，違法成本低，沒有制裁措施等，歸根結底就是社會影響力不夠。

2 加強基層央行金融統計執法工作的建議

(1)完善統計法律法規。一是建議進一步修訂《金融統計管理規定》，細化基層人民銀行統計范圍、統計職責、處罰標準和統計檢查處理的規章解釋，特別是明確虛報、瞞報等主觀行為的判定標準，使基層央行金融統計執法工作有法可依。二是人民銀行聯合銀監部門和地方政府制定地方金融組織統計管理辦法，以明文規定地方金融組織向人民銀行報送相關報表，并接受人民銀行統計監督的責任和義務，以確保統計數據的合規性和真實性。三是進一步增強金融統計執法法律法規間的協調性，構建完善、科學、高效的金融統計法律法規體系，為金融統計執法提供法律支持。

(2)加強統計執法宣傳。一是加強對金融機構領導干部和統計人員的統計法制宣傳教育，利用各種會議，向金融機構相關人員宣傳統計法律法規，要讓各金融機構充分認識到金融統計數據是國民經濟統計的重要組成部分，其質量會影響到國家和地方政府的重大決策，各金融機構在抓經營管理的同時，要將統計工作與經營管理工作同部署、并重視。二是基層央行要積極開展“金融基礎數據治理”專項治理行動，完成各層次動員宣傳、計劃部署及方案發布工作，同時組織轄內金融機構廣泛參與業務培訓、現場評估、執法檢查和統計競賽等一系列活動，推動金融機構不斷提高對金融統計數據質量重要性的認識。三是按期向基層統計人員宣講統計法律法規，同時解讀社會各界關注的指標口徑，在金融系統各級領導干部和統計人員中樹立統計法規意識，避免在工作中有意或無意地違反法律法規，避免一知半解人士對數據隨意解讀造成的輿論壓力。

(3)優化統計執法環境。一是進一步加強《中華人民共和國統計法》《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業銀行法》《金融統計管理規定》宣傳。充分利用報紙、廣播、電視、網絡、微信公眾號等新聞媒體廣泛宣傳相關統計法律法規。二是深入開展普法教育宣傳，利用“9·20”中國統計開放日、“12·4”全國法制宣傳日、“12·8”統計法頒布紀念日等重要時間節點，通過咨詢臺、網站專欄、手機短信、微信等渠道，開展形式多樣的宣傳活動。三是提高政治站位，深化主體責任。各金融機構“一把手”要帶頭依法決策、依法治統，切實把思想和行動統一到貫徹執行黨中央、國務院關于統計工作的決策部署上來，統一到遵守統計法律法規、維護統計權威的具體行動上來，統一到防范和懲治統計造假、弄虛作假上來，為依法統計營造良好寬松環境。

(4)發揮統計執法效能。一是充分發揮統計法律法規的效能，運用法律武器，以維護統計的整體功能和統計法制工作的地位和作用。對檢查中發現的統計違法違紀行為，堅決嚴肅予以查處，堅決杜絕統計造假、弄虛作假行為，從根本上遏制“數字上的腐敗”。二是對違法違紀領導干部、統計負責人、統計人員依法依規追究責任，充分發揮輿論監督作用，努力營造良好的依法統計社會生態。三是在做好防范和懲治統計造假、弄虛作假頂層設計的同時，必須根除產生錯誤和虛假數據的根源和土壤，從根本上維護統計數據質量和統計公信力，營造法治統計、綠色統計的良好氛圍。

(5)提升執法主體素質。金融統計執法人員的綜合素質在很大程度上影響金融統計執法的質量，包括端正的工作態度、精湛的業務技能、一流的法制能力和公正的職業道德。一是加強對統計部門尤其是統計執法人員的培訓，統計部門是依據統計法律法規行政的部門，統計部門人員對統計法規的學習直接關系到統計法規貫徹執行的效果。必須加強對統計人員法律法規和業務知識的培訓，不斷提高統計人員的業務素質和法律素質，使其全面深入地掌握和運用統計法律法規及有關統計業務知識，以便更好地開展統計執法工作。二是建立健全金融統計執法人員“準入”制度，由人事、統計、法律部門綜合考核、對執法人員采取多種形式的綜合培訓，提升統計執法人員的法律知識和專業知識，增強統計執法人員的事業心和責任感，把政治思想好、職業道德高、業務知識硬的高素質人選進統計執法隊伍中來。三是要不斷強化思想政治學習，用習近平新時代中國特色社會主義思想、中央八項規定和統計法律法規等思想理論武裝頭腦，將統計執法者打造成忠誠、廉政、擔當的執法衛士。

3 結語

金融統計數據是社會經濟運行的“晴雨表”，是國家制定和調整宏觀經濟政策的重要依據。金融統計相關單位要充分認識到金融統計對宏觀部門決策和商業銀行內部管理的重要性和統計數據失真的危害性，不斷強化統計責任意識，全面提升金融統計數據質量。