掌理淪陷區工作：戰地黨政委員會研究(1939.3—1943.2)

汪效駟

(安徽師范大學 歷史學院，安徽 蕪湖 241002)

淪陷區是抗戰史研究不可或缺的組成部分。長期以來，學界同仁的孜孜耕耘已使這一領域取得了豐碩的成果。但既有研究也存在某些局限，如日本對淪陷區的經濟掠奪、奴化教育，敵偽政權，國共游擊戰等是反復討論的主題。(1)參見高瑩瑩：《1949年以來的淪陷區研究綜述》，《蘭州學刊》，2015年第5期；臧運祜：《抗日戰爭時期的淪陷區研究述評》，《中共黨史研究》，2015年第9期,等等。顯然，淪陷區作為與國統區和中國共產黨領導的抗日根據地并存的面積廣大的區域，在抗戰全局中的地位以及各方在其中的博弈等問題尚待進一步揭示。現有成果對國共兩黨為爭取民心、民力而對淪陷區進行的政治滲透著墨不多，特別是國民政府對淪陷區的政策、策略需要在還原史實的基礎上予以分析。戰地黨政委員會的設立及其活動即是明證。學術界迄今并無專文論及這一戰時特殊機構的來龍去脈。本文利用臺北“國史館”、國民黨黨史館和中國第二歷史檔案館的相關檔案、戰地黨政委員會的機關刊《戰地黨政月刊》及其他相關史料，對國民政府掌理淪陷區工作的專門機構——戰地黨政委員會做初步研究。

一、戰地黨政委員會的由來

戰地黨政委員會是抗戰時期隸屬于國民政府軍事委員會的“掌理戰地黨政工作之設計、指導、監督，及考核事宜”(2)《軍事委員會抄發修正組織大綱及系統表密令》(1940年6月26日)，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編 第五輯 第二編 軍事(一)》，江蘇古籍出版社1998年版，第18頁。的黨政軍聯合機構。據國民政府軍事委員會的釋義，此處“戰地”“為淪陷地區之統稱”，后文所謂“戰區”“為軍委會依照軍事作戰上之需要所劃定之地區(在其作戰地境之內包括淪陷區和未淪陷區)”。(3)《第四戰區戰地黨政委員會分會八月來工作總報告》(1940年9月)，《社會部檔案》，檔案號：一一-(2),中國第二歷史檔案館藏。淪陷區也即游擊區。戰地黨政委員會是順應抗戰形勢的變化，為淪陷區各項工作的開展而專門籌設的機構。就其成立的深層成因看，國民政府設立這一特殊的機構來處理淪陷區的復雜事務，既有延續其整合黨政軍組織的歷史脈絡，也有與日寇斗爭、與中國共產黨角力的現實需要。

一方面，戰地黨政委員會是國民政府試圖整合黨政軍機構的產物。1927年以后，蔣介石集黨政軍大權于一身，為協調、統一紛繁復雜的黨務、政務、軍務系統提供了契機。特別是將剿滅中國共產黨作為頭等大事提上行動日程后，蔣介石認為，唯有實現黨、政、軍的配合，才能在軍事上有效推進，在政治上安撫地方，同時發揮黨務系統輔助軍事、政治的作用。黨政軍的聯合機構即是在這樣的背景下出現的。1931年6月在江西南昌設立的“陸海空軍總司令行營黨政委員會”即為戰地黨政委員會的濫觴。

1931年6月22日，蔣介石“蒞贛督師”圍剿紅軍。蔣介石吸取前兩次圍剿紅軍失敗的教訓，采取“剿撫并用”的策略，“冀以黨務、政治、軍事整個之運用，永絕‘匪’根”。“總司令部下原擬組織‘匪’區黨務、政治兩種特別委員會，整理‘匪’區黨務、及辦理地方善后”。6月底，黨、政兩特委會合而為一，定名為“陸海空軍總司令行營黨政委員會”。(4)《總部行營組黨政委員會》，《申報》，1931年6月28日，第11版。7月9日，蔣介石發布訓令，“為指導督促剿‘匪’區域黨務政務之設施改善及謀地方之善后起見，特于行營設立黨政委員會”。(5)《戰地黨政委員會暨分(區)會組織法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《國民政府檔案》，檔案號：001000001186A,“國史館”藏。在此前后，行營先后頒布總會、分會、縣及區辦公處等各級黨政委員會的組織條例，并“將全省‘匪’區劃作九個黨政分會。所有各該分會所轄縣份內之黨務政治停止活動，概歸該會節制”。(6)《蔣主席在贛之措施》，《申報》，1931年7月5日，第11版。按照《豫鄂皖三省剿共總司令部黨政委員會組織條例》的規定，黨政委員會下設常務委員會辦公廳、監察處、黨務指導處、政務指導處共四個廳、處，分設湖北黨政會議、河南黨政會議、安徽黨政會議，委員長由蔣介石親自兼任，設委員若干。(7)《豫鄂皖三省剿共總司令部黨政委員會組織條例+鄂豫皖三省剿共總司令部黨政委員會委員名單》，河南省檔案館館藏檔案，檔案號：M0002-026-00723-001。1932年8月9日，該組織條例由蔣介石核準施行。(8)《豫鄂皖三省剿匪總司令部為告擬定〈黨政委員會組織條例〉并成立辦公事致行政院咨》(1932年8月9日)，中國第二歷史檔案館編：《國民黨政府政治制度檔案史料選編》上冊，安徽教育出版社1994年版，第404頁。

行營黨政委員會設立后，“有‘匪’各縣，克復后不受江西省政府節制，而歸該委員會統治。故刻下江西全省，屬于省政府管轄者，僅三十八縣。屬于委員會指揮者，已有四十四縣”。(9)孫籌成：《灨水近聞錄》，《申報》，1931年8月12日，第17版。江西全省若干區域的黨政委員會分會，作為行營黨政委員會的下轄機構，對轄區內各縣黨務、行政及治安負有責任。黨政委員會有效地整合了統治資源，使國民政府對贛南地方社會的治理初見成效。這一實踐為國民黨提供了經驗。當國民政府面臨內外戰爭或準軍事行動時，即利用其手中的權力，在組織上試圖將黨、政、軍融為一體，以最大限度地保證軍事斗爭的順利進行。

全面抗戰爆發以后，國民政府將黨政軍聯合組織之設再次提上議事日程。1937年12月，軍事委員會“為作戰指揮便利并與黨政協同容易起見，特于各戰區成立黨政委員會”。(10)《戰地黨政委員會暨分(區)會組織法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《國民政府檔案》，檔案號：001000001186A,“國史館”藏。時任第五戰區司令長官的李宗仁于12月7日致電陳豹隱說：“現敝戰區擬即組設黨政委員會暨成立民眾動員委員會，任重事繁，非高明不足以資擘劃。懇即命駕來徐指導一切為禱。”(11)《領袖指示補編(十二)》，《蔣中正“總統”文物檔案》，檔案號：002-090106-00012-116，“國史館”藏。但由于戰事激烈，局勢未定，各戰區黨政委員會并未組織起來。

隨著抗戰進入新的發展階段，國民政府對抗戰方略及機構進行了大幅調整。1939年1月28日召開的國民黨五屆五中全會認為，“在后期抗戰開始，生死存亡所緊之關頭，尤宜組成中央黨政軍統一指揮之機構，使全國黨政工作，得與軍事相切合，以收共同行動之效”，(12)《中國國民黨第五屆中央執行委員會第五次全體會議宣言》(1939年1月11日)，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編 第五輯 第二編 政治(一)》，江蘇古籍出版社1998年版，第435頁。因而特予設置國防最高委員會，以取代先前的國防最高會議。國防最高委員會具有統一指揮黨政軍的權力，是當時的最高政治權力機構。(13)相關研究可參見劉維開：《國防最高委員會的組織與運作》，《“國立”政治大學歷史學報》，2004年第21期；李強：《國民黨組織機構運行機制研究(抗日戰爭時期)》，四川人民出版社2006年版。國防最高委員會有委員、執行委員之設，戰地黨政委員會主任委員、副主任委員為執行委員組成人員。在此背景之下，戰地黨政軍機構的統一勢在必行。

另一方面，戰地黨政委員會是國民黨在組織上與日寇抗衡、與中國共產黨博弈的結果。戰地黨政委員會成立于1939年3月，其時國共合作的“蜜月期”已經結束。從1939年1月起，雙方先后在河北、山東、山西等地發生軍事摩擦，由合作逐步走向對抗。(14)周康燮主編，存萃學社編集：《1927-1945年國共斗爭史料會輯》第一集，大東圖書公司1978年版，第202-203頁。特別是中國共產黨在敵后的勢力迅速發展，根據地日益穩固，面積和人口不斷擴大。在有些敵后地區，共產黨武裝和國民黨軍隊交錯存在，兩黨兩軍關系產生了一系列新的問題。與此同時，日本侵略者也進行了戰略調整和戰略收縮，將重點轉移到對淪陷區的控制上。日本戰爭指導當局確定了“1938年秋季以后的對華處理方針”，明言：“漢口、廣州攻克之后，行使武力告一階段，今后應自主地指導新中國的建設，而須特別防止急躁。為此，當前首要的基本工作是恢復治安，在其他方面亦應采取措施與此適應。”(15)[日]堀場一雄著，王培嵐等譯：《日本對華戰爭指導史》，世界知識出版社2016年版，第137頁。淪陷區成為日本侵略者、國民黨、中國共產黨三方較量的主戰場。

對于日方而言，建立起對占領區的有效控制是占領武漢以后的戰略重點，從而在組織上促成了“興亞院”的建立。1938年11月3日，近衛文麿發表以建設“東亞新秩序”為目標的“第二次近衛聲明”，決定成立興亞院，“處理有關中國政治、經濟及文化事務”。(16)東亞同文會：『第二回新支那現勢要覽』、東亞同文會、1940年、84-85頁。12月16日，興亞院在近衛內閣主導下成立。此后，日本侵略者在北京、張家口、上海、廈門、青島等五處設立聯絡部及聯絡部派出所，組成系統的組織網絡,詳見表1。

表1 興亞院組織系統

關于日本設立興亞院的意圖，中方有明確的認知：“(A)處理當戰爭進行時，在敵軍占領區域內所發生的政治、經濟、文化等問題。(B)策劃對我政治、經濟、文化之破壞工作。(C)劫奪或破壞我國商民在占領區域內的企業，并調查掠取所有的物資。(D)樹立和操縱各傀儡組織。王逆克敏的偽臨時政府、梁逆鴻志的偽維新政府、及汪逆組織的偽南京政府都是‘興亞院’的拿手好戲。”(17)《魯蘇豫皖邊區戰地黨政委員會分會戰地工作人員訓練班編印“講義”》，《軍委會政治部檔案》，檔案號：七七二-3162，中國第二歷史檔案館藏。蔣介石也對興亞院的設立及其對華政策做過評述：“簡直是給全亞洲人以一種重大的侮辱……這是執行一切滅亡中國計劃的總機關，也可以說是集日本從前在中國到處制造罪惡的種種特務機關之大成的一個總特務機關。”(18)《蔣介石斥責〈近衛聲明〉的話》(1938年12月26日)，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編 第五輯 第二編 外交(一)》，江蘇古籍出版社1997年版，第56-57頁。戰地黨政委員會副主任李濟深也曾指出：“敵在多面受敵、顧此失彼的環境下，敵寇唯一的打開困難的辦法，厥惟竭盡全力的以圖鞏固其所謂‘侵略區’之統治。”(19)轉引自葉劍英：《論淪陷區》，《星島周報》，1939年第16期。因此，對于日本設立興亞院，蔣介石必須進行反制，以抵制日本對中國占領區的政治控制和文化殖民。

1938年11月，國民政府軍事委員會在南岳舉行軍事會議，檢討前期抗戰的得失，確定二期抗戰的方針。會上，蔣介石“提出政治重于軍事，游擊戰重于正規戰，變敵后方為其前方，用三分之一力量于敵后方之訓示”，(20)秦孝儀主編:《中華民國重要史料初編——對日抗戰時期 第二編 作戰經過(三)》，“中央”文物供應社1981年版，第149頁。體現了對敵后工作的重視和戰略轉向。為此，白崇禧“建議在軍委會下設置戰地黨政委員會，各淪陷區設分會，其任務為發動民眾對敵全面抗戰，消滅偽組織，阻止敵人政治、經濟、文化的侵略”。(21)程思遠：《政壇回憶》，廣西人民出版社1986年版，第127頁。12月30日，蔣介石手諭國民黨中央黨部秘書長朱家驊，要求“中央委員每人對黨務必承擔一種實際工作，例如各戰區淪陷區之政治、社會、敵情之調查、宣傳……及視察各重要縣份之黨務實際工作，三民主義研究會之參加等等”，(22)《蔣中正致朱家驊手諭》(1938年12月30日),《總裁手令》，館藏號：一般137/144，中國國民黨文化傳播委員會“黨史館”藏。嚴令由朱家驊領銜制定切實方案與工作辦法，以及先擬派各委員所任工作，務于國民黨五屆五中全會前擬定實施綱要。因此，戰地黨政委員會之設已成為當務之急，其工作對象“則為敵寇‘興亞院’之整個陰謀”。(23)程潛：《本會今后工作之使命》，《戰地黨政月刊》，1941年第1期，第6頁。

與此同時，中國共產黨的敵后游擊戰全面展開，抗日根據地在不斷擴大。關于這方面的研究成果很多，此處不贅，只補充幾則日方和國民黨方面的史料。1938年11月18日，日本華北方面軍編寫的情報顯示，“今后華北治安的對象是共軍，而共軍的核心及動力是政治部”，“政治部的妙處在于其強大的組織力量及頑強的行動，并有一貫的共產思想”。1939年3月，日本華北方面軍以五臺縣為中心的調查報告也指出：“在此期間(1937年秋至1938年1月)，五臺縣政有了很大變化。宋(宋邵文)任五臺縣長時，山西省政府對該縣的領導尚有相當力量，但隨著邊區政府的成立和加強，其實際領導權即轉入八路軍手中。”(24)日本防衛廳戰史室：《華北治安戰》上冊，天津人民出版社1982年版，第100、88頁。國民黨方面也有相關統計，1939年春，“共軍并已占控冀察熱部分邊區地域”，晉察冀邊區已經成為陜甘寧邊區以外的重要根據地。“晉察冀邊區，包括山西、河北、察哈爾、熱河等省之一部分，在行政上劃分有北岳、冀中、冀熱三區，縣治一百零八個，人口二千五百萬”。(25)秦孝儀主編：《中華民國重要史料初編——對日抗戰時期 第五編 中共活動真相》，“中央”文物供應社1985年版，第126頁。1938年12月31日，蔣介石在日記中寫道：“軍事與黨國之危險，最大時期，已經過去，惟共黨乘機擴張勢力，實為內部之殷患。”(26)黃自進、潘光哲編：《蔣中正“總統”五記 困勉記》下冊，“國史館”2011年版，第647頁。1939年1月6日，蔣介石在日記中分析國內局勢時，說得更為直白：“目前急患不在敵寇，而在共黨之到處企圖發展；淪陷區游擊隊之紛亂系統……關系國力消長，抗戰成敗甚大，應定切實對策，方足以消弭隱憂也。”(27)秦孝儀主編：《“總統”蔣公大事長編初稿 卷四》上冊，(臺北)財團法人中正文教基金會1978年版，第291頁。國民黨于五屆五中全會后相繼頒布了《共產黨處置辦法》《處理異黨實施辦法》等政策性文件，“反共聲浪，忽又甚囂塵上”，(28)毛澤東：《新民主主義論》(1940年1月6日)，中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第17冊，中央文獻出版社2011年版，第11頁。各種“防共”“反共”的措施和辦法接踵而至。所以，盡管戰地黨政委員會在成立之時曾以協調戰地國共兩黨兩軍關系相標榜，并延攬了中國共產黨及其他左翼人士在其中任職，但這只是權宜之計，掩蓋不了其反共的意圖及其逐步加強的態勢。

二、戰地黨政委員會的設立及組織架構

1939年1月6日，國防最高會議第113次常務委員會議批準軍事委員會的提議，修正通過《軍事委員會戰地(即游擊區)黨政委員會組織綱要》暨《軍事委員會戰地黨政委員會分會組織綱要》。1939年1月18日，軍事委員會頒發由蔣介石簽署的《戰地黨政委員會及分會組織綱要》訓令，(29)《軍事委員會頒發戰地黨政委員會及分會組織綱要訓令》(1939年1月18日)，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編 第五輯 第二編 軍事(一)》，第159-160頁。籌劃設立戰地黨政委員會及分會組織。1939年3月7日，國防最高委員會任命李濟深為戰地黨政委員會副主任。3月9日，林森簽署國民政府令。主任之職由蔣介石親自擔任。21日，邵立子被委任為秘書長。22日，軍事委員會戰地黨政委員會在重慶正式成立，設主任委員、副主任委員各1人，委員11～15人，該會內部計分五組。“一總務，組長黎任民。二黨務，組長李崇黃。三機要，組長王芃生。四軍事，組長晏道剛。五政務，組長王子強。該會并將于各戰區司令長官部設立分會，戰區內之省政府設立辦事處，俾便就近推行一切戰區內之黨政事宜”。(30)《戰地黨政委員會業已開始辦公》，《申報》(上海)，1939年3月24日，第3版。

之所以選擇李濟深作為副主任，蔣介石認為一是可以有效制約李濟深。因“閩變”之后，李濟深積極呼吁國共合作、共同抗日，在全國民眾心中素有威望和影響力。蔣介石認為與其放任李濟深，不如“把李放在自己身邊，防止其亂說亂動”，(31)楊革平、劉莉玲：《陪都抗戰與李濟深》，顧樂觀：《中國重慶抗戰陪都史國際學術研討會論文集》，華文出版社1995年版，第339頁。所以親派陳誠赴桂林邀請，并授意李宗仁、白崇禧進行游說。二是為了緩和國共雙方日益緊張的關系。“蔣介石認為李濟深是親共的，和共產黨能說上話”，(32)張友漁：《我所接觸的李濟深先生》，中國人民政治協商會議廣西壯族自治區委員會等編：《李濟深紀念文集》，廣西人民出版社1986年版，第43頁。試圖以李濟深的威望延攬中國共產黨及無黨派人士，從而體現國民黨聯合各黨派合作抗戰的“誠意”。李濟深深諳蔣介石的用意，對副主任之職不以為然。而馮玉祥和王葆真則向李濟深進言,“可以利用此機構做為抗戰民主斗爭的陣地”。(33)王葆真：《王葆真文集》，團結出版社1989年版，第415頁。李濟深最終答應出任副主任一職。但到1940年后，戰地黨政委員會分會在各戰區普遍建立，蔣介石以程潛代替李濟深。至于其中的原因，李濟深日后指出：“蔣介石怕我以黨政委員會來搞他，又怕中共，又要防我，所以在1940年，調程潛來接代我，要我到桂林做辦公廳主任。”(34)李濟深著，文明國編：《李濟深自述》，安徽文藝出版社2013年版，第32頁。

關于委員選聘問題，李濟深向蔣介石提議，“一是凡主張抗日的，不分黨派，都要用；一是凡是鬧小宗派的、黨派成見深的人，就不能用”，(35)康冀民：《奮戰在特殊戰線的韓樂然》，《百年潮》，2011年第11期。得到蔣介石的認可。初期聘任的委員有甘乃光、何健、徐堪、陳誠、翁文灝、陳立夫、徐永昌、張定璠、周恩來、曲映光、蔣作賓、胡宗鐸、李杜等人，嗣后又增補了黃炎培、王葆真、梁漱溟等三人。其中既有國民黨人員，也有中國共產黨及民主黨派人士。隸屬于國民黨的委員中既有李濟深舊部，也有中統、軍統和國民政府的要員，人員構成較為復雜。“因我黨中央當時決定不參加國民政府的實際工作”，(36)張友漁：《我所接觸的李濟深先生》，中國人民政治協商會議廣西壯族自治區委員會等編：《李濟深紀念文集》，第43頁。周恩來未履職。但為了做好統戰工作，中共中央南方局特派張友漁、于炳然、韓樂然等進入戰地黨政委員會工作。

1939年9月21日，經國民黨第五屆中央常務委員會第130次會議備案，軍事委員會通過《修正軍事委員會戰地(即游擊區)黨政委員會組織綱要》暨《修正軍事委員會戰地(即游擊區)黨政委員會分會組織綱要》。關于戰地黨政委員會的職能及運作機制，其組織綱要從設立該機構的目的及職責、戰區司令長官在各分會的最高領導地位、戰地的劃分標準和工作內容及組織人事等方面進行了清晰定位和界定。特別是第一條，“軍事委員會為統籌戰地黨政軍之設施起見，特設立戰地黨政委員會，負戰地黨政工作之設計、指導、監督及考核之責”，明確了戰地黨政委員會的本質屬性。(37)《戰地黨政委員會暨分(區)會組織法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《國民政府檔案》，檔案號：01000001186A,“國史館”藏。

戰地黨政委員會的具體工作主要由分(區)會推動，因此，分(區)會的建立健全成為迫在眉睫的工作。早在總會成立之前的1939年1月，蘇魯戰區的黨政委員會就率先成立。戰地黨政委員會正式成立后，“旋即呈經軍事委員會核準，任命第四戰區張司令長官發奎，余副司令長官漢謀為第四戰區戰地黨政委員會分會正副主任委員，蔣光鼐、李漢魂、黃旭初、夏威、吳奇偉、羅翼群、李章達、黃鈞達等人員為委員，丘譽為秘書主任”。(38)《第四戰區戰地黨政委員會分會八月來工作總報告》(1940年9月)，《社會部檔案》，檔案號：一一-(2)，中國第二歷史檔案館藏。1940年5月初，“遼吉黑三省因地理及歷史的關系、習慣上稱為東三省。軍事委員會為積極籌劃該三省黨政及軍事起見，即將設置戰地黨政委員會遼吉黑分會，集中三省力量，進行規復。至熱河之黨政及軍事，則歸某戰區分會就近籌劃”。(39)《國防委會秘長談話》，《申報》，1940年5月5日，第4版。到1940年上半年，第二、第三、第四、第六、第九、魯蘇、冀察各戰區及魯蘇豫皖邊區、豫鄂皖蘇邊區、豫鄂皖邊區均設立分會。各戰地黨政委員分(區)會設立情況，詳見表2。

表2 各戰地黨政委員會分會概況

至于分(區)會的設立與運行，《修正軍事委員會戰地黨政委員會分會組織綱要》進行了明確規定，即分會受軍事委員會戰地黨政委員會領導,由戰區司令長官主導,負責本戰區黨政軍工作的協調開展。(40)《戰地黨政委員會暨分(區)會組織法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《國民政府檔案》，檔案號：001000001186A,“國史館”藏。中央黨政機關有關戰地的法令行文，須由戰地黨政委員會轉行。

為了更好地行使自己的職能，戰地黨政委員會針對對敵工作的實際，在軍事委員會的領導下，會同各職能部門組建了一些臨時機構。一是組設戰地宣傳委員會。早在1939年1月，國民黨五屆五中全會就通過了《切實推進淪陷區域宣傳工作并確定其經費案》。加強戰地宣傳成為國民政府二期抗戰的工作重點之一。1939年4月，軍委會政治部制發《戰地(即游擊區)宣傳綱要》，從戰地宣傳工作的必要性、戰地宣傳任務和對象、戰地宣傳的要點、戰地宣傳人員之紀律與修養四個方面對戰地宣傳工作進行了規范。(41)《戰地(即游擊區)宣傳綱要——軍委會政治部制發》(1939年4月)，《戰地知識》，1939年第1期。5月4日，第五屆中央常務委員會第120次會議訂定《戰地宣傳工作計劃》，根據宣傳計劃，由國民黨中央宣傳部指定宣傳委員3～5人組織戰地宣傳工作設計委員會，并由戰地黨政委員會派黨務組正副組長參加，協助部長設計并處理一切戰地宣傳事宜。同時，各戰地“以戰地黨政委員會分會所在地為宣傳中心據點”，“下設戰地宣傳委員會主持各該地區宣傳事宜”，根據戰地情況設立宣傳支點，制定宣傳大綱，聯絡各地黨政軍、教育及特務機關，策動該區內士紳教育界文化界人士及一切團體共同參加宣傳工作。(42)《戰地宣傳工作計劃》，中國第二歷史檔案館編：《中國國民黨中央執行委員會常務委員會會議錄(二五)》，廣西師范大學出版社2000年版，第391-394頁。

二是組織戰地經濟游擊隊。早在1939年夏，戰地黨政委員會就曾發出各戰區增組經濟游擊隊的倡議，同時擬定了《經濟游擊隊組織辦法》。9月6日，蔣介石電令國防最高委員會秘書長張群制定淪陷區設立經濟戰、游擊戰之計劃，“例如關于經濟游擊隊之性質，以正式軍隊中抽出精干之官兵編成之，其編制不必大而單位要多，且有圈定之區域業務，其實就是游擊隊性質，而加以改良，且以經濟為重也”。(43)《蔣中正致張群電》(1939年9月6日)，《蔣中正“總統”文物檔案》，檔案號：002-020300-00005-065，“國史館”藏。此后，《經濟游擊隊組織辦法》“由戰地黨政委員會暨軍令軍政兩部會商訂定，呈請軍事委員會核準施行”。(44)《關于抄發經濟游擊隊組織辦法的代電+經濟游擊隊組織辦法》，河南省檔案館館藏檔案，檔案號：M0002-022-00603-010。1940年3月20日，行政院發布由時任院長蔣介石簽署的“施行經濟游擊隊組織及實施辦法致經濟部訓令”。隨后經濟游擊隊在各戰地陸續建立起來。

除此之外，戰地黨政委員會分會也臨時設立了一些特殊機構，最著名的就是皖南特訓處。皖南事變之后，國民黨為達到徹底消滅新四軍和摧毀皖南地區中國共產黨黨組織的目的，四處出擊，一面大肆搜捕新四軍失散人員，一面追捕中國共產黨在皖南的地下黨員和左翼人士。1941年2月1日，國民黨第三戰區戰地黨政委員會分會在休寧東鄉的臨溪鎮成立了一個臨時集中營——皖南特訓處。特訓處由第三戰區戰地黨政委員會分會領導，成員主要由第三戰區黨政分會派任，還有國民黨中央統計局屯溪調查統計室和戒嚴司令部人員兼任。特訓處設有秘書處、總務科、訓導科、訓練中隊。其中訓導科主要負責刑訊“上課”。訓練中隊專門關押、管理“犯人”，審訊新四軍被俘人員。(45)中共休寧縣委黨史辦：《“皖南特訓處”內的斗爭》，中共休寧縣委黨史辦公室編:《休寧黨史資料選編 1919-1949》，1989年，第75頁。皖南特訓處的設立體現了國民黨對共產黨的排拒和打壓。

戰地宣傳委員會和經濟游擊隊以及皖南特訓處是針對淪陷區工作的專門組織。戰地黨政委員會是主要的推動者、領導者和監督者。這些機構的運作是戰地黨政委員會職能的具體體現。戰地黨政委員會采取了一系列措施，力圖擴大對淪陷區的影響和掌控。

三、戰地黨政委員會統籌下的淪陷區政治工作

戰地事務的核心是運用各種手段，爭取淪陷區內廣大民眾的支持，以達到政治控制的目的。正所謂“今日敵我之爭，重心在戰地；而戰地敵我之爭，實在民眾之爭取，而爭取民眾，又賴政治工作之推行”。(46)潘培敏：《從敵寇在戰地的現狀說到吾人在戰地應有之努力》，《戰地黨政月刊》，1941年第1期，第17頁。軍事斗爭和經濟手段是促成政治控制的必要條件，政治控制才是終極目標。因為“政治工作卻是最根本的，沒有這個，或是有了這個而做得不充分，其他軍事經濟等工作就不易辦得通”。(47)陳希豪等：《戰區政治工作》，獨立出版社1940年版，第1頁。鑒于淪陷區的其他工作，如軍事游擊戰、經濟策略等，學界已進行了相當深入的研究，(48)關于國民黨游擊戰研究，可參見江曉峰：《抗戰時期國民黨敵后游擊戰研究綜述》，《傳承》，2008年第4期。國民黨對淪陷區的經濟策略，可參見齊春風：《抗戰時期國民政府對淪陷區經濟策略的演變》，《遼寧師范大學學報》(社會科學版)，2008年第6期；孫寶根：《抗戰時期國民政府經濟游擊隊述論》，《民國檔案》，2004年第2期，等等。此處略人所詳，詳人所略，就戰地黨政委員會統籌下的淪陷區政治工作展開論述。

首先，致力于淪陷區域基層政權的建設和黨務政務的統一。經過戰爭的摧殘，淪陷區各地國民黨原先的黨、政組織系統遭到不同程度的破壞。基層黨務、政務重建和統一成為對淪陷區工作的首要任務，也是戰地黨政委員會的應有職責。

1939年7月21日，國民政府軍事委員會最高幕僚會議第六次會議通過《關于游擊區黨政軍一元化及統一指揮之方案》，重申“游擊區黨政軍必須一元化，其職權由戰地黨政委員會負責”，“中央關于戰地指揮之統一由戰地黨政委員會負責”，(49)《軍事委員會政治部關于游擊區黨政軍一元化及統一指揮之方案》(1939年8-9月)，《軍委會政治部檔案》，檔案號：七七二-102,中國第二歷史檔案館藏。明確了游擊區黨政軍一元化的施政方向和戰地黨政委員會在淪陷區黨務政務建設中的領導作用。為了更好地協調戰地黨政委員會與各分會、區會之間的工作，軍事委員會還制定了《調整黨政委員會暨分會區會職權辦法》，“劃定淪陷區內已淪陷之縣市為戰地黨政委員會之分會區會工作區域。在該區域內之黨政事宜悉由中央或地方黨政機關委托各級黨政會處理之特權。各級黨政機關應將處理情形隨時轉知該管黨政備查，俟淪陷縣市已經恢復而黨政機關亦復常態時應即將特權交還”。(50)《軍事委員會戰地黨政委員會1943年度施政計劃》,《軍事委員會檔案》，檔案號：七六一-378，中國第二歷史檔案館藏。這說明戰地黨政委員會分(區)會按照國民政府縣政改革的布局，既努力延續原先的行政架構，又在淪陷縣市原有權力系統失靈時，具有代行處理該區域黨政事務的特權。此后，基層黨政聯系的機制建設時有加強，如1942年3月，國民黨中央第五屆常務委員會第198次會議就以備案的形式通過了《加強淪陷區域各縣黨政聯系辦法》，進一步強化縣黨部書記長的職權。(51)《豫鄂皖蘇邊區戰地黨政委員會區會組織綱要及加強淪陷區域各縣黨政聯系辦法》，《社會部檔案》，檔案號：一一(2)，中國第二歷史檔案館藏。

其次，加大對淪陷區的文教、宣傳活動的力度。前述戰地宣傳委員會成立后，面臨的首要問題是如何獲取宣傳資料。雖然由國民黨中央宣傳部主導于1939年初成立“文化驛站”，負責“辦理關于闡揚本黨理論及有利抗戰建國書刊之傳遞與散布事宜”，(52)《抗戰時期國民黨政府設立“中央文化驛站”有關史料選》，《民國檔案》，1987年第1期。但由于日軍的封鎖和郵局自身的困難，戰地宣傳已是“巧婦難為無米之炊”。1939年11月22日，戰地黨政委員會借第四次戰地文化匯報之機，向軍事委員會提交《戰地書報供應辦法》，以解決戰區書報供應問題。戰地視察員簡貫三根據其視察的情況也提交了《文化糧食供應計劃大綱》。戰地黨政委員會以兩個草案“頗相接近，亦有甚可采納之點”，(53)《軍委會戰地黨政委員會為制定〈文化糧食供應計劃大綱〉與〈戰地書報供應辦法〉致教育部函件》(1939年11月30日)，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編 第五輯 第二編 文化(二)》,江蘇古籍出版社1998年版，第109頁。遂致電請示教育部。教育部予以積極回應，建議“設立戰地書報供應委員會，附設中央文化驛站總管理處，由各部會代表擔任委員”。(54)《抗戰時期國民黨政府設立“中央文化驛站”有關史料選》，《民國檔案》，1987年第1期。

1940年9月26日，戰地黨政委員會針對敵偽的奴化教育致電社會部，決定組織戰地各級教育文化協會，制定了《戰地各級教育文化界協會組織大綱草案》，得到社會部的批準。(55)《軍事委員會戰地黨政委員會為組織戰地各級教育文化協會致社會部函》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編 第五輯 第二編 文化(二)》，第271-274頁。此舉的目的是培育文化教育的社會團體，以形成反奴化教育的社會網絡。鑒于日軍的封鎖和運輸困難，無法將書報運輸于各戰地，11月9日，教育部和中宣部召開加強戰地書報供應會議，戰地黨政委員會請求“在各戰地設立翻印據地，從事翻印”。會議議決擴充中央出版事業管理委員會，“加入軍訓部及戰地黨政委員會兩會”。(56)《抗戰時期國民黨政府設立“中央文化驛站”有關史料選》，《民國檔案》，1987年第1期。在各部會的協調之下，戰地宣傳資料供應難題得以緩解。

為了加大宣傳的力度，戰地黨政委員會及分會還創辦了機關刊物。1941年9月1日，《戰地黨政月刊》在重慶創刊，國民黨宣傳機構的要員尹述賢(57)尹述賢(1897-1980)，貴州金沙人，1927年任國民黨中央宣傳部出版科主任，籌辦中央通訊社，并任首任社長，1929年任《華北日報》社長，1940年后，任國民黨中央宣傳部專員室主任、出版事業處處長等。任主編，由軍事委員會戰地黨政委員會發行，登載研討戰地問題的專門論文、戰地通訊、敵偽資料等等。各戰區分會也創辦了專門刊物，如第三戰區戰地黨政委員會分會戰地宣傳委員會主辦的《軍民旬刊》早在1940年3月在上饒創刊，至1942年2月共出版71期。第九戰區戰地黨政委員會分會也于1940年在長沙出版了《戰地》半月刊。這些機關刊物的發行是宣傳工作的重要環節。

對民眾進行動員、組織、教育是淪陷區政治工作的核心。對淪陷區民心、民力的爭奪成為與敵較量的焦點。時人指出：“惟有善用游擊區內的民力，人民才不失其為我們的國民；惟有高度發揮游擊區民眾的抗戰威力，土地才不失其為我們的國土。最后勝利的降臨，動員游擊區的民眾，是決定因素之一。”(58)湯匡澄：《游擊區民眾動員論》，《戰地》，1940年第8期。戰地黨政委員會也非常重視對民眾的宣傳和動員，“政治方面，設法如何組訓民眾，以增強國力……教育方面，設法喚起戰區內民眾之愛國觀念、抗敵情緒，其最重要者為設法組織區內之游擊，以加強其力量”。(59)《戰地黨政委員會業已開始辦公》，《申報》(上海)，1939年3月24日，第3版。在大別山區，部分淪陷區漸次收復之后，豫鄂皖蘇邊區戰地黨政分會專門成立宣傳委員會開展宣傳工作。其制定的宣傳工作要領指出，要“宣傳中央政府對敵后軍民之眷念與期待；宣傳汪逆出賣國家民族之罪惡；宣傳各地壯丁紛紛請求入伍……民眾積極參加抗戰工作等事實；宣傳各地軍民合作而獲得勝利之事實，使敵后軍民深切了解軍民合作實為戰勝敵人唯一要素”，主要是以總理遺教、三民主義、抗建國策等為說教內容，旨在“樹立重建區精神堡壘，爭取淪陷區民眾”。(60)冰炭：《大別山的宣傳運動》，《戰地黨政月刊》，1941年第5期。在魯南地區，七七事變之后，敵我雙方展開了宣傳戰。但此前設立的宣傳機構蕪雜分散，在山東省民眾動員委員會和戰區宣傳委員會的統一指揮下，“省動委會的宣傳隊、新×師的××劇社、戰區政治部的政工大隊、黨政分會的宣傳隊”等宣傳團體“組織、干部、設備均較健全”，“收效匪淺”。(61)蓬髴：《魯南敵我宣傳戰概觀》，《戰地黨政月刊》，1941年第4期。在晉東南地區，戰地黨政委員會分會在各鄉村中設有閱覽室，“陳列著前后方的各種報紙雜志，以供工作同志及民眾閱讀”。在該地區發行的報紙，有軍事委員會華北督導團主辦的《北京戰報》、山西省第三行署出版的《陣中日報》以及軍事委員會所出版的各種簡報。定期出版的刊物有三青團長治分團主編的《晉陽青年》、山西省第五專署主編的《晉東南》、第×師特別黨部主辦的《北嶺周報》等。(62)田松：《文教事業在晉東南》，《戰地黨政月刊》，1941年第5期。

第三，加強對淪陷區民眾的組織與訓練。對民眾的組織和訓練是喚起民眾、發動民眾的最直接的措施。雖然當局重視淪陷區的民眾組訓，謂“戰區人民組訓工作，旨在配合我政府之政略戰略，揭破敵人懷柔毒計，爭取敵后善良民眾，以摧毀漢奸‘以戰養戰’陰謀，取得抗戰最后勝利為目的”，但由于客觀環境的限制，同期組織的民眾團體數量和實效均遜色于國統區。對此，社會部只能提出“敵后人民團體組訓工作，貴乎因地制宜，其方法與步驟，并不受現行一般法規之約束”的指導性意見。(63)秦孝儀主編：《抗戰六年來之社政》，《革命文獻 第九十六輯 抗戰建國史料——社會建設(一)》，“中央”文物供應社1983年版，第24-25頁。在這種情勢下，戰地黨政委員采用機動的方式方法，試圖加強對淪陷區民眾的組訓。

1939年3月，國民精神總動員運動實施之后，戰地黨政委員會積極在淪陷區推行之，通過組織國民月會，(64)國民月會即每月定期召開的群眾大會，是國民精神總動員運動的實施方式，按單位或區域進行國民公約的宣誓及抗日政策的宣講。詳見汪效駟、李飛：《精神動員的儀式化現場：抗戰時期的國民月會研究》，《武漢大學學報》(人文科學版)，2017年第5期。讓民眾參與到國民精神總動員運動中來，以達到組訓民眾的目的。根據戰地黨政委員會制定的《軍事委員會戰地黨政委員會推進戰地國民精神總動員及新生活運動工作實施綱要》，各戰地黨政委員分會積極督導戰地各縣的精神動員工作。第四戰區戰地黨政委員會分會“為推行游擊區內國民精神總動員起見”，特議決五項辦法來加以推進。(65)《第四戰區戰地黨政委員會分會八月來工作總報告》(1940年9月)，《社會部檔案》，檔案號：一一-(2)，中國第二歷史檔案館藏。第六戰區戰地黨政委員會分會“積極督促戰地各縣推行鄉保國民月會……派員前往戰地視導時，亦以精神總動員工作，列為重要視導事項之一，以便厲行考核。現在岳陽、臨湘、新建、永修、奉新、靖安、武寧等縣，已經按期在各保舉行國民月會……在月會里不僅可以激發民眾的民族仇恨，而且可以利用月會來組訓民眾”。(66)章長賡：《加緊戰地精神總動員》，《戰地》，1940年第6期。第九戰區戰地黨政委員會分會“令戰地二十三縣縣政府縣黨部，積極推行鄉村保甲的國民公約宣誓和國民月會，使民眾明白遵守國民公約十二條的意義，并于舉行月會時講解時事或發起各種實際運動，以與組訓工作合一”。(67)《本分會工作摘報》(1939年10月-1940年3月)，《戰地》，1940年第1期。

此外，戰地黨政委員會還組織、參與了戰地青年招訓和難民組訓工作。早在1938年底，國民政府軍事委員會就發布訓令，責成軍政部招攬淪陷區域青年學生，“招致責任由各戰區司令長官、各省政府擔任”。(68)《淪陷區域青年學生招致辦法及有關文書》(1938年12月-1940年1月)，《軍部檔案》，檔案號：七七三-1341，中國第二歷史檔案館藏。1939年6月26日，戰地黨政委員會會同軍事委員會政治部、賑濟委員會聯合制定頒行《難民組訓計劃大綱》。該計劃大綱分四部分，計十三條，確立了難民組訓工作與救濟設施相結合的原則。對于戰區及接近戰區之難民，其訓練方式“以軍事與政治并重”，其目的是“使戰區及接近戰區之難民，人人不離鄉土，切實做到自衛自養，以增加抗戰力量，使后方回籍難民有抗戰必勝建國必成之信念，不做順民，不為敵用”。(69)《中央法規：難民組訓計劃大綱(軍委會戰地黨政委員會戰政渝侵代電頒發)》，《浙江省政府公報》，1939年第3168期。1939年8月，戰地黨政委員會鑒于“主管民運機關，因著眼不同，辦法各異，致紛歧重復，或互相推諉”，特制定《中央各部會戰地民運工作暫行辦法草案》，以加強各部會在戰地民眾組訓工作中的溝通和協調。(70)《軍事委員會戰地黨政委員會呈送中央各部會戰地民運工作會報辦法草案的有關文書》(1939年8-9月),《社會部檔案》，檔案號：一一(2)-1654，中國第二歷史檔案館藏。1939年12月15日，軍事委員會核定《戰地失業失學青年招訓辦法綱要》。12月24日，由軍事委員會辦公廳、中央訓練團、戰地黨政委員會、軍訓部等8個部門派員組成的戰地失業失學青年招致訓練委員會成立，在第一、第二、第三、第四、第五、第九、冀察、蘇魯等8個戰區先行實施。(71)《軍事委員會關于訂定“戰地失業失學青年招致訓練辦法綱要”致行政院函》(1939年12月15日)，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編 第五輯 第二編 教育(二)》，檔案出版社1997年版，第32頁。

民眾組訓始終是戰地黨政委員會在淪陷區的主要工作。1942年3月11日，戰地黨政委員會頒布《改進戰地民眾組訓方案》，除重申組訓原則、組訓辦法、干部培養等事項之外，還對機構進行了調整，明文規定：“1.為調整戰地民眾組訓工作，在中央方面由戰地黨政委員會會同各有關部會，舉行戰地民眾組訓會議商討進行。2.戰地各級地方政府(省政府專員公署縣政府)，應分別會同各有關機構舉行民眾組訓聯席會議，遵照中央法令并按照地方實際情況，分別制訂民眾組訓實施辦法，由省政府專員公署、縣政府執行之。”(72)《改進戰地民眾組訓方案》，《軍事委員會檔案》，檔案號：七六一-378，中國第二歷史檔案館藏。這說明戰地黨政委員會一直在完善民眾組訓的辦法，加大民眾組訓工作的力度。戰地黨政委員會對淪陷區各項工作的推進止于1942年，因為此時已是戰地黨政委員會裁撤的前夕了。

四、戰地黨政委員會的裁撤及評價

1943年1月28日，軍事委員會向行政院發布公函，稱：“查本會所屬戰地黨政委員會已明令撤銷，其所屬各戰區黨政分會(區會)及所屬單位自應一律取消。至各分會(區會)取消后，業務處理辦法如次：(一)關于軍事部分由戰區長官(邊區總司令部)之參謀處及軍務處分別接管；(二)關于政治部分，由各戰區(邊區)特別黨部或地方黨部接管；(三)關于黨務部分，由各戰區(邊區)特別黨部或地方黨部接管；(四)戰區長官(行營主任邊區司令)在遂行作戰必要時有指導轄境內黨政之特權，應召集黨政軍聯席會議，決議跟本會備查。”(73)《行政院關于撤銷戰地黨政委員會致社會部的訓令》(1943年2月)，《社會部檔案》，檔案號：一一-2826，中國第二歷史檔案館藏。1943年2月，蔣介石批準了該公函，并由行政院向社會部發布撤銷訓令。

至于裁撤的理由，國民政府官方文獻中并未言明。戰地黨政委員會首任副主任李濟深認為，“這個黨政委員會工作，時時受到行政院的牽制，在消極幫助方面起到一些作用，不能起更積極作用”。(74)李濟深著，文明國編：《李濟深自述》，第32頁。曾任最高國防委員會外交專門委員會委員的陸炳熊在回憶錄中也指出，戰地黨政委員會“表面上是對付日寇和漢奸，實際上是以反共為主要任務。但在程潛和晏勛甫(75)程潛繼蔣介石之后任戰地黨政委員會主任。晏勛甫(1893-1964)，湖北漢川人，曾任豫皖“綏靖”公署參謀長，時任戰地黨政委員會秘書長，后代理漢口特別市市長。主持下，反共毫無成績，所以蔣介石下令撤銷了”。(76)陸炳熊：《程潛將軍二三事》，中國人民政治協商會議全國委員會文史和學習委員會編：《文史資料選輯》(合訂本 第42卷 總第122-124輯)，中國文史出版社2011年版，第23頁。成效不彰或許是戰地黨政委員會草草收場的直接原因。

戰爭形勢的變化是戰地黨政委員會裁撤的根本原因。日本戰爭決策層雖然妄想盡快解決“中國問題”，但由于中國軍隊和人民的堅決抵抗，日本的兵力和軍需耗損巨大，在中國戰場逐步陷入戰爭泥潭。1941年以后，日本確定了以針對敵后戰場的“治安戰”為對華作戰重點，對中國共產黨領導下的抗日根據地進行封鎖和圍剿，但遭到了中國共產黨的有力反擊，“治安戰”徹底失敗。同時日本對正面戰場的“收縮戰”也收效甚微。為實現侵略野心和化解戰爭僵局，日本孤注一擲，于1941年12月發動了太平洋戰爭。美、英隨即對日宣戰，世界反法西斯戰爭的形勢發生了重大變化。蔣介石和國民政府隨即調整對日戰略，重新劃分戰區，策應盟軍行動。日軍被迫陷于多線作戰，對中國占領區域的控制也越來越力不從心。對國民政府而言，不僅戰爭的階段性目標發生了改變，而且對淪陷區的爭奪已失去了最初的意義。勢易時移，戰地黨政委員會也終結了歷史使命。

從1939年3月成立至1943年2月被裁撤，戰地黨政委員會存在四年時間。這段時期正值全面抗戰的相持階段，敵我雙方在戰略和策略上的較量對戰爭全局起著關鍵作用。在初期大規模軍事行動告一段落以后，國民政府設立戰地黨政委員會這一掌理淪陷區工作的專門機構，無疑是明智的決策。評價戰地黨政委員會，在戰略層面上而言，其在抗戰全局中存在的價值是值得肯定的。

一方面，戰地黨政委員會適應了二期抗戰的形勢。1938年底，國民政府軍事委員會根據南岳軍事會議的精神，策訂了第二期作戰的戰略指導，即：“國軍連續發動有限度之攻勢與反擊，以牽制消耗敵人。策應敵后之游擊隊，加強敵后之控制與襲擾，化敵后方為前方，迫敵局限于點線，阻止其全面統治與物資掠奪，粉碎其以華制華，以戰養戰之企圖。”(77)秦孝儀主編：《中華民國重要史料初編——對日抗戰時期 第二編 作戰經過(一)》，“中央”文物供應社1981年版，第568頁。要實現這一戰略構想，戰地黨政軍一元化的機構設施是必不可少的。蔣介石在簽署的《戰地黨政委員會及分會組織綱要》訓令中對戰地黨政委員會與二期抗戰的關系也進行了闡述：“現戰區擴及十余省，人民約二萬萬，而過去如冀、察、綏、魯諸省黨政機構，或隨軍事之轉變而趨于渙散，或則步驟凌亂，力量抵消，偽組織因而產生，民心無由維系，敵人得以軍事為手段、達成其政治之目的，以政治為手段，達成其經濟掠奪之目的，中央黨務工作無法推動，中央政令亦感鞭長莫及……特擬于軍事委員會設立戰地黨政委員會，于指定之各地區設立分會，期以軍事掩護政略之進攻，以政治助成軍事之勝利。”(78)《軍事委員會頒發戰地黨政委員會及分會組織綱要訓令》(1939年1月18日)，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編 第五輯 第二編 軍事(一)》，第159頁。因此，戰地黨政委員會之設因應了國民政府二期抗戰的戰略需要。

另一方面，戰地黨政委員會對于淪陷區的黨政工作有統領作用。正如在1941年4月15—19日召開的戰地黨政會議上，蔣介石在閉幕詞中所說：“我們戰地黨政委員會所擔負的使命，就是要使戰地黨政的力量集中，藉黨務和政治的運用，使戰地民眾，都能積極擔負抗戰的任務，來協助軍事，增加軍事的力量，如此，我們軍事抗戰才能立于不敗之地，最后勝利才有把握！所以我們戰地黨政委員會的責任實在非常重大，其工作亦非常重要！”(79)蔣介石：《戰地黨政會議閉幕詞——1941年4月19日對戰地黨政會議講》，秦孝儀主編：《先“總統”蔣公思想言論總集》，“中央”文物供應社1984年版，第108頁。因此，戰地黨政委員會從成立伊始就被國人寄予厚望，被認為“在抗戰以來所設立的許多機關之中……該會是最有意義的一個。在抗戰現階段上，它所負的使命是特別重大！”(80)汝璈：《戰地黨政委員會之重大使命》，《時事類編》，1939年第36期。它將國民政府對淪陷區的黨政工作推進到一個新的階段，“直到第二期抗戰開始，軍事委員會戰地黨政分會成立之前，戰地黨政工作，只是個別自發性，或偶然突發性地進行著。直到軍事委員會戰地黨政分會成立之后，戰地黨政工作才逐漸由集中指揮趨于統一行動，而成為全體性和計劃性的戰斗”。(81)薛岳：《戰地黨政工作實踐中的問題討論》，《戰地黨政月刊》，1941年第2期。不難看出，無論是在國民政府抗戰的機構設置中，還是在國人的期許和評價中，戰地黨政委員會承擔著控制、收復淪陷區的重任。

但是，從工作成效看，不管是軍事、經濟斗爭還是政治滲透，戰地黨政委員會都乏善可陳，甚至備受詬病。1939年9月5日，國民政府渝密字第110號訓令頒發《戰地政治綱領》。戰地政綱分“總綱”“政治”“軍事”“經濟”“文化”五個方面，為戰地黨政委員會開展工作提供了指導性文件。從內容看，戰地黨政委員會工作的范圍極其寬泛，幾乎囊括淪陷區的所有事務。(82)《戰地政治綱領》，《軍事委員會戰地黨政委員會檔案》，館藏號：一般501/46,中國國民黨文化傳播委員會“黨史館”藏。這對于一個旨在設計、統籌和協調的機構而言，是難以保證將各項任務落實到位的。按照其組織綱要的規定，“戰地黨政委員會及分會在組織之性質上，皆暫屬幕僚機關，但運用上務在發生實際權力，故橫的方面，與中央黨政機關應緊密連系，以免法令之分歧，縱的方面，應將戰地各級黨政機關徹底予以調整，俾指揮系統趨于明確，行動克臻劃一”。(83)《戰地黨政委員會暨分(區)會組織法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《國民政府檔案》，檔案號：001000001186A,“國史館”藏。戰地工作的推進需要最高決策層的戰略指導、中央各部會等職能部門的有力執行，以及在此過程中黨政委員會所發揮的設計、協調、考核作用。但囿于嚴酷的戰爭環境和國民政府戰時龐雜的官僚體系，戰地黨政委員會的工作成效是很難顯現的。

總體而言，該會的實際運行困難重重，其組織系統大多流于形式，與之配套的相關執行機構難以真正建立，如各戰地黨政委員分會所轄的各行政督察區及區縣的戰地黨政軍聯合辦事處，雖有《戰地黨政軍聯合辦事處組織規程》經國防最高委員會第二次常務會議修正通過，但并沒有運作起來，同期通過的成立戰地黨政軍聯席會議之議也不了了之。(84)《戰地黨政委員會暨分(區)會組織法令案》(1931年7月15日-1939年8月24日)，《國民政府檔案》，檔案號：001000001186A,“國史館”藏。戰地黨政委員會既是一個針對淪陷區工作的專門機構，也是一個臨時拼湊的職能部門，其對戰地工作的統籌大多形于文件，而疏于落實；再加上淪陷區范圍之廣泛，形勢之復雜，其工作推進難度導致成績寥寥也就不難想象了。

例如淪陷區民眾動員工作，戰地黨政工作者對其重要性有深刻認知，將其視為關系到淪陷區人心向背、與對手爭奪群眾基礎的針對性措施，并強調：“當此敵偽勢力尚未根深蒂固的時候，對于淪陷區域的民眾，如果不及早爭取與組訓，將來必為敵偽利用；抗日前途必受到莫大的影響。為了粉碎敵人‘以華制華’的陰謀，必須加緊敵后的民眾組訓工作。”(85)《魯蘇豫皖邊區戰地黨政委員會分會戰地工作人員訓練班編印“講義”》，《軍事委員會政治部檔案》，檔案號：七七二-3162，中國第二歷史檔案館藏。前文論及戰地黨政委員會統籌下的政治工作，其民眾動員的措施可謂豐富多樣，但就其實效而言則不能令人滿意。在戰地黨政委員會已運行了大半年之后，馮玉祥批評道：“戰地民眾至今還未全部動員到抗戰中來，最主要的原因就是有些人仍然忽視這一工作的重要，有意無意來阻遏它的發展，或者只顧使用民力，而不知應從改善人民生活，和讓民眾過問自己的事情入手，以提高民眾參加抗戰的熱情。”(86)馮玉祥：《戰地工作人員當前的任務》(1939年8月15日)，《馮玉祥選集》上卷，人民出版社1998年版，第589頁。這說明戰地的民眾動員工作不僅難見成效，而且困難重重，遑論對抗戰發生的正面推動作用。戰地黨政委員會施政綱領中“改良民眾生活減少人民痛苦；減輕及平均人民負擔，改良手工業；幫助與發展農工漁礦業；推行合作事業”(87)《戰地黨政委員會暨分(區)會組織法令案》(1939年11月28日-1943年7月22日)，《國民政府檔案》，檔案號：001000001187A,“國史館”藏。等民生舉措，在戰地的實踐更無從談起。與此同時，中國共產黨在敵后的發展壯大更加凸顯了國民政府淪陷區工作的窘境。