“銀發潮”下的養老基金缺口對策研究

●傅麗萍

一、引言

“當你老了，走不動了，爐火旁打盹，回憶青春……”一首曾經火遍大江南北《當你老了》的流行歌曲是否讓你思考我們每個人該如何養老問題？每一位老人辛苦一生都希望老有所依，老有所養，可現實中并不是每一位退休老人都能如歌詞中唱的那樣活得從容和淡定。有些老人領著高額養老金過著優渥的養老生活，有些老人因退休金過于微薄晚年生活無法保障。養老金是一種社會福利保障，還是一個“劫富濟貧”的陷阱？我們到底拿什么養明天?

根據聯合國人口學標準來看，當一個國家或地區10%的人口超過60歲，7%的人口超過65歲，那就說明這個國家或地區進入老齡化社會。按照第七次人口普查數據來推算，進入2025年我國人口將有1/4是老年人，到2050年每100個人里就有43個老人，中國就此匆匆進入了一個深度老年化的“銀發”時代。從全球老齡化速度來看，法國用了140年，美國用了72年，老齡化最嚴重的日本也有24年時間，發達的歐美資本主義國家經過近百年工業現代化改革，國家已積蓄了一定的社會財富，社會保障體系也很配套成熟，人口慢慢下降，這些發達國家有足夠的時間做好應對準備。而中國改革開放40余年，綜合國力雖有所增強，人們才剛剛解決溫飽進入小康社會，人均GDP距離社會福利化的歐美國家還相差一大截，中國不再是一個人口紅利國家，而是徹底迎來了一個人口老齡化時代。在世界人口老齡化漸行風險中，中國排在了前五位，正所謂“國未富人先老”，這與我國經濟發展狀況非常不適應。我國老齡化速度之快，超出了所有人的預期，也沒有為此做好充分準備，養老金支付也面臨巨大壓力和缺口。

二、我國養老金現狀

根據財政部公布的數據，自2015年起，黑龍江、遼寧、吉林東北三省和陜西、青海、內蒙西北三省共出現了6個省份的基本養老金收不抵支現象，2016年我國黑龍江省的養老保險基金累計結余已經是欠下了262億元，當地的養老金發放基本上都是依靠政府的補貼。到了2019年則出現22個省份的養老保險基金入不敷出，其結構性養老金缺口高達426．2億元。2021年我國基本養老金，缺口高達到7千億元。據我國保險協會發布的中國養老報告估算，未來5～10年間，中國可能會形成8萬億元～10萬億元的養老金缺口，而且這個缺口會隨著時間的推移進一步快速擴大，這對我國養老保險基金的收支平衡將是一個巨大挑戰。一直以來中央和地方政府財政補貼養老基金的費用就在不斷增加，可以說這些年如果沒有政府補貼養老保險基金，很多省份根本就沒有養老金可領。以上數據說明了一個事實，我國養金現收現付已經出現嚴重收不抵支現象，長此以往，80后、90后恐將成為無養老金可領的一代。

三、造成養老金缺口的主要成因

雖然我國目前的養老保險基金依靠財政補貼和全國統籌勉強維持收支平衡狀態，但人口老年化、勞動力減少已是一種既定趨勢，我國養老保險基金存在巨大缺口已是不可否認的事實，造成這巨大缺口的主要有如下原因：

（一）歷史遺留的轉制成本問題

“冰凍三尺，非一日之寒”。養老金缺口如此之大，并不僅僅是因為我國人口老齡化單一原因所造成，它只是使養老金缺口情況更加惡化。而養老金缺口產生的根源在于我國的社保體系不夠完善。1997年之前，我國采用的是現收現付制退休制度，1997年改革之后，開始采用社會統籌與個人賬戶相結合的新式統賬制養老金退休制度。這在一定程度上雖然兼顧了效率與公平，但在這次養老社保新舊轉制過程中，舊制度下已退休的人員當初沒有繳費，轉制后的行政事業單位在崗人員從2014年才開始繳費，這就使得實行統賬制度后在職的工作人員不得不承擔自己和上一代人的養老費用。對于這筆新舊轉制過程中產生的積累“轉制成本”，政府對于這筆歷史遺留下來的轉制欠費并沒有給出相應的解決措施，一直是懸而未決。個人賬戶被挪用、社會統籌不足以支付改革產生的隱性養老金債務，歷史遺留的社保基全轉制帶來的隱形債務，是造成現在養老金缺口的一大主要因素。

（二）我國人口老年化急速到來

探討中國養老金缺口的成因，就離不開我國社會人口老齡化的問題。30年的獨生子女計劃生育政策是導致我國人口老齡化的又一個主要因素。在此之前，我國人口增長率為3%，而現今人口增長率為只有0．66%。一邊是老齡化加速，另一邊卻是年輕人不愿意生孩子，人口增長呈斷崖式下跌。據國家統計局公布，2021年全國出生人口僅有千萬，出生率降到了新中國成立以來歷史新低，人口自然增長率僅為0．34%，按目前的生育趨勢來看意味著從2022年起我國將會迎來人口負增長。我國新增人口緩慢，趕不上老齡化的速度，人口結構比例失衡，造就未來基本養老保險的收支失衡的壓力越來越大。據我國人口專家預測，從2035年起，每名退休老人的繳納社保供養人數從5名減少到2名，即每2個勞動力就要撫養1名老人，人口老年化再加之低下的生育率使社會養老負擔更沉重了。對于退休老人來說，社會養老金缺口越大，養老生活質量也會不可避免地隨之下降。

（三）退休年齡太早，人均壽命在逐年提高

我國目前的退休政策還是執行上世紀50年代解放初期制定的政策，那時人們的生活條件普遍較落后，人均壽命不到50歲。我國經過40多年的改革開放，人們的生活條件和醫療條件都得到了大大的改善，現今我國人均壽命已達78歲，與世界發達國家的人均壽命相差無幾，而退休年齡還是執行50年代初的標準，平均退休年齡還不到55歲，成為世界上退休年齡最早的國家，這顯然是不合時宜的。隨著科技和醫療技術的提高，人類壽命一直在延長和提高，人口老齡化已成為全球一種不可避免的趨勢。一般來說越是經濟發達的地區，人口老年化現象越嚴重。人口老年化同時也帶來了養老金緊缺問題，于是世界各國都紛紛逐步提高法定退休年齡。全球人口老年化最嚴重的日本，由于退休金不足養老，從2022年4月1日起將退休年齡提高到70歲，所以許多70～80歲的日本銀發老人依然堅守在工作崗位上。表1是世界主要經濟發達國家的延退對比表。從表中的數據我們可以看出歐美國家的退休年齡普遍是65歲，并且還計劃從2020至2035年還要分齡分段再提高2年到67歲才是法定退休年齡。世界各國在面臨人口老齡化、養老金不足的問題上，普遍做法都是采取適時適度地延遲退休提高法定退休年齡來解決。我國對于延遲退休年齡提高最低繳費時長的調整既可以參照借鑒國際做法，又要充分考慮我國實情，只有符合本國國情、充分尊順民意的改革方案，才是最佳的人性化改革方案，才能夠取得人民的理解和擁護。

表1 發達國家退休年齡調整對比表

（四）養老保險待遇支付的水平較高

不同離退休群體之間的區別較大，而且逐年都有比較大的上調趨勢，就使得養老保險的支付金額越來越高。過去養老金每年漲7%，現在每年漲幅3%～5%，截至2022年，我國退休社保金已實現17年連漲，甚至比在崗職工工資漲得還要快，社保金這樣年年高漲下去，也會造成退休金缺口越來越大。另外有還一種情況，就是一些臨近退休的在職人員尋求各種原因提前退休，提前退休不但意味著本應交社保的勞動人員在減少，而提前獲得養老金的數額和年額的人員在增多，這也會造成養老缺口越來越大，使得養老社保基金很難持續發展下去。

（五）疫情期間棄保、斷保、停保人數激增

據官網統計，截至2020年，我國就業人數達7．5億人，能按時繳納社保的人數卻不足一半，社保繳費率只占總就業人口的44%，“斷保、停保、棄保”現象在逐年上升，其中以失業人員、小微企業職員、流動性的農民工為多。特別是受疫情沖擊，全球經濟蕭退影響，2022年全國有46萬企業倒閉，310萬個體戶注銷，約2億人口失業，企業倒閉員工失業，但他們的房貸車貸和養娃等剛性支出依然存在，這群個體勞動者、靈活就業人員或下崗失業人員，他們日常收入本來就不高，平時也無多少積蓄，他們失業后已無力再承擔自費全額養老繳費額的壓力，不得已才選擇了斷保或停保。養老保險的停保斷繳問題已經嚴重地制約了養老金的可持續發展，隨著斷繳人數每年在持繼性增加，對社會養老保險體系的沖擊不容小視。

四、填補我國養老金缺口的對策與建議

（一）延遲法定退休年齡應遵尋逐年累積漸進式、彈性實施的原則

延遲退休并不代表每個參保人員必須要達到延遲后的法定退休年齡才能退休，只要滿足一定條件，可以個人根據自身情況自主選擇退休的時間。事實上不同的工作崗位、不同身體健康狀況、不同思想意識、不同勞動強的個體對退休的年齡訴求也各自不同，那些政府機關公務員和經驗豐富的科研工作者他們則希望延退多工作幾年，而那些在車間、工地拋灑汗水的一線工人則希望早日退休，讓疲憊的筋骨得到休息。所以延遲退休的改革應該充分考慮不同社會群體的多元化訴求，并結合我國實情分類推進，允許不同職業、不同地區、不同崗位存在一些政策差異，不宜搞“一刀切”的原則，應采取循序逐漸的彈性退休制度。只要參保人繳足最低法定養老社保金年限，并且允許個人根據自身情況自主選擇提前退休或延遲退休時間，同時退休金額也采取彈性發放制度。對于提前領退休金的要按比例打折發放，對于延遲領退休金的可以按獎勵比例發放，采用這種彈性漸進退延式來彌補養老金缺口，既充分體現了制度的個性化，又體現了制度的公平性。

（二）加大對養老保險基金的投入力度，建立多層次的養老保險體系

1．設立養老福利彩票，引入社會資本來緩解政府養老金缺口的壓力。中國老百姓對買彩票這事既熱衷也理性，曾經成功發售的體育彩票對社會的公益貢獻作用也是顯而易見的。我國目前人口老年化程度越來越快，社保養老金缺口也隨之越來越大，光靠政府補貼和投入顯然是不夠的。我們完全可以效仿發行體育彩票方式來解決養老經費不足問題，借用我國已發行的福利彩票、體育彩票積累的豐富經驗和成熟的發行銷售方式，在全國試點發行養老彩票。設立體育福利彩票可以推進全民體育運動，設立養老專項福利彩票也可以用來支持養老事業，有效解決我國養老社保金不足問題。

2．積極引導養老金投資入市，提高社保基金投資回報率。據社科院官網統計數據顯示，養老金長期以來的平均投資回報率只有2%，遠低于市場平均投資收益率和市場通脹率，也低于退休工資增長率。在養老金的運作管理方面，民營機構運營管理養老金的收益一般都會高于政府運營管理收益，我們可以借鑒市場上成功的PPP項目經營管理模式，選擇幾家優質的民營機構來負責養老金的投資經營，政府部門進行宏觀監管，這種分權合作高效管理模式往往能打破壟斷、使資本更具有競爭力，實現養老金更高收益。為了保障實現社保管理機構與養老金運營機構的有效分離，應當建立一套有效的運營和監管機制。養老金高效投資入市可以讓養老金產生“造血”功能，有效緩養老金的支付壓力，比如讓養老基金進入資本市場，參與新股配售，購置一些優質股票基金，可以分享到中國發展的成果，又可以有效彌補養老金不足的缺口。

3．提高國有資本充實社保基金的比例，緩解社保基金壓力。全面劃轉國有資本來補充社保基金是彌補基本養老保險基金缺口，是解決我國社保收支不平衡的又一重大舉措。國家從2000年起建立了全國社保基金理事會，積累應急儲備資金已經超過2萬億元。當前國家統一劃轉了10%的國有企業股權收入用于補充社保基金，如果未來國企上交紅利提高到20%用于補助社保基金，就能為社保資金帶來1萬億元資金來源。政府通過劃轉部分企業國有股權委托社保基金會代為持有和運營，并進行單獨核算和考評，這將意味著我國養老金能按時足額發放又增添了一道強有力的保障。

4．增加社保支出占國民收入的比重，加強政府對社會保障的投入。雖然我國經歷40多年的改革開放，人們的生活質量得到了大大的改善，人均壽命也接近發達國家的水平，但我國社保支出在財政中的占比離發達國家還有較大差距。盡管我國社會保障支出占財政支出比也在逐年增加，但增幅較小，目前我國社保支出占財政支出僅為14%，相比之下，德國、瑞典和丹麥的社保支出在GDP的占比高達30%，已實現了從搖籃到墳墓的全面福利制度。所以要調整應我國財政支出結構比例，降低經濟建設和行政管理費用的占比，提高保障支出占比，加大對社會保障的投資幅度，從根本上解決養老金存在的缺口問題。

（三）縮短待遇差距，取消并軌制

最近幾年養老金調整出現了“控高調低”的趨勢，這樣有利于縮短退休人員之間的待遇差距，盡可能提高低收入人群的待遇水平。我國就業人員目前繳納的養老金總費用占工資的22%～28%，用工單位負擔14%～20%，全國各地繳費并不統一，但個人繳費8%卻是全國統一的。而4000萬機關單位人員曾經是視同繳費免交的，其養老保險全由國家財政承擔，直到2014年10月之后才開始并軌繳費。然而退休后公務員的退休金卻是普通人員3倍之多，這種不合理的退休金制度難免會造成養老金缺口。中國退休金不光有地域差，而且不同編制人員的退休金存在較大差異，有些退休老人拿了高額養老金自己花不完就貼補子孫，違背養老金發放的基本宗旨。中國自古就“不患寡而患不均”的思想，退休前每位勞動者對社會貢獻的能力不同，他們所得的報酬收入有較大差異這是理所當然的，但退休后大家都是居家養老，對社會都沒有太多貢獻，可退休金差異相差甚大，這就有失公平。適當降低高額養老金的群體，機關事業單位人員應該與普通公民施行同等養老金制度，廢除雙軌制，既能體現社會分配公平，又能較大幅度降低養老金缺口。

（四）逐步提高養老金最低繳費年限，大力發展養老保險第三支柱

按我國2011年修訂的社會保險法規定，參加基本養老保險的個人最低要累計繳滿15年，達到法定退休年齡后才能按月領取基本養老金。中國設定的這個最低15年繳費年限，可算得上是世界養老保險繳費最短的國家。法國從2018年起，將法定退休工齡從41．25年提高41．4年，到2035年再將法定退休工齡逐步提高到43年。德國則要求參保人最低繳費累計必須滿35年，法定退休年齡滿65周歲才能領到全額退休金。比如，我國一個勞動者30歲開始就業繳納社保，按照目前最低要求繳費15年，當他繳滿15年基本養老保險才45歲，還是有時間和條件繼續繳納社保的，所以我國目前的社保最低繳費年限是15年，可以在此基礎上逐步再提高5～10年。我國基本養老保險繳費年度很低，隨著時代的進步和發展、共享經濟越來越發達，靈活就業人員數量突飛增長，完成了15年繳費要求而停止繳保險金的人數也從10年前的10%增長到現在的20%。如果提高最低法定繳費年限，一則緩沖可以社保基金的壓力；二則參保人員退休時也可以多領些退休金，于已于國都有利。

當人口快速老年化，出生率又在急速下降時，繳納養老金的人數越來越少，那么領取養老金的人只會越來越多，養老金難免會出現缺口，因此，面對這種壓力需要國家、用人單位和個人來共同解決。我國政府于2018年提出要逐步建立起“三支柱”多層次的養老保險模式，合理分擔國家、用人單位、個人養老的責任，第一支柱是指由政府建立的社保基本養老保險制度，主要包括職工養老和城鄉居民養老，這部分的養老社保制度屬于國家福利，已大面積覆蓋了城鄉居民，是養老保障的主流。第二支柱是由企事業單位發起、由商業機構運作的職業養老金，包括企業年金和職業年金，這部分福利目前只能恩惠到4000萬的機關、事業單位及國企工作人員才能享受得到。第三支柱就是建立個人養老金制度，目前正處于試行階段，主要是政府組織有實力的機構代理個人購買債券、基金、銀行理財產品、商業養老保險等投資方式來現實商業養老保障。個人養老不光是社會政府的事情，更是關系我們每一位勞動者的老年時的生活質量，時代在變，國情在變，潮流在變，所以養老不能光靠政府，養老還得靠自己未雨綢繆。

五、總結

新中國成立初期，我國的社會保險制度實現了從無到有，社會保險項目和范圍覆蓋面狹小，計劃經濟體制時期只有國有制單位的公職人員享有社會保險。改革開放后，隨著市化經濟體制改革步伐的加快，中國經濟發展要與國際接軌，各項改革都尖銳地觸及社會保險問題。我國社會保險制度的經歷了20多年的改革歷程，經過廣泛的討論和試點，并吸取和借鑒國外成功經驗，于2011年在總體上形成了一套比較完整的基本養老、基本醫療保險為基礎的生活保障體系，這標志著我國社會保障制度建設進入了一個新的歷史階段。我國已實現10億多人口社保大普惠，覆蓋率已達到了90%以上，這不僅是全體人民的福音，也是世界養老社保界的一個偉大創舉。