農作物種子生產經營備案在市場監管中存在的問題及對策

朱海燕 韓光輝 呂景海

（山東省濱州市濱城區農業技術推廣中心，濱州 256600）

2021 年中央一號文件指出，實現農業現代化，種子良性發展是基礎。農作物品種的豐產性、穩產性、適應性、抗逆性是農業生產穩產豐產的重要保障，農作物良種的充足供應是農業生產的重要基石，也是種業企業有序發展的重要條件。良種供應過剩造成企業經營虧損和經營困難，良種供應短缺就會造成種子價格飆升導致農民用種成本增加，因此，種子管理部門應確保農作物良種有序供應。

種子生產經營備案平臺已經成熟運行多年，通過對種子委托生產備案、委托經銷備案、經營不分裝種子備案管理，加強了基層農業執法，理順了農作物種子經營市場秩序，但該平臺在農作物良種有序生產保障供應中還未發生作用。本文通過探討種子生產經營備案在種子市場監管中存在的問題，完善種子生產經營備案平臺，充分發揮種子生產經營備案在市場監管中的作用，來破解農作物良種在農業生產中有序供應這一難題。

1 農作物種子市場經營監管情況

1.1 農作物種子生產經營主體情況濱城區現有農作物種子經營主體225 戶，其中種子生產企業2家，委托代銷經營主體22 家，經營不分裝種子經營主體201 家。經營人員多為原供銷系統和農資公司下崗職工，年齡大、文化程度低、電腦操作能力欠缺，對農作物種子備案系統掌握不熟練，都是借助于其他人員幫助進行種子備案[1]。

1.2 農作物種子品種數量供應情況為加強農作物品種展示示范，篩選適合濱城區種植的品種，2020年、2021 年連續2 年在市場上隨機抽取不同的玉米品種進行種植示范，2 年分別抽取263 個、167 個。根據2 年種子經營門店市場抽樣情況推算，濱城區種子市場有350～400 個玉米品種在流通，每個經營門店都有15 個左右的品種在銷售。這些品種的經銷商在濱城區都想占有一片天地，為了增加代理品種的銷售量，違規進行套包經營、低價傾銷、以次充好，給農業安全生產埋下了隱患。

1.3 基層市場監管情況濱城區自2017 年農業綜合執法機構改革后，農業綜合執法中的行政強制、行政處罰的職權劃轉給濱城區綜合行政執法局統一實施，濱城區農業農村局只保留了行政檢查權，由于編制原因原農業綜合執法人員未隨之隸轉并減少了執法人員數量，只有2 人負責農資市場的監督檢查。由于綜合執法局沒有足夠的執法力量向農業綜合執法傾斜，造成行政檢查與行政強制、行政處罰三權脫節，農業綜合執法檢查效果弱化，震懾力降低。農業農村局執法人員在市場檢查中發現的違法線索不能及時實行扣押措施，申請綜合執法局實施行政扣押存在時間問題，造成了執法戰線拖長，被檢查人員情緒容易波動，產生過激行為，不利于執法。執法人員離開現場后，發現的違法證據容易被違法人轉移，造成取證困難，移交綜合執法局后不能立案，造成違法經營行為屢禁不止。

1.4 農作物種子生產經營備案系統平臺使用情況濱城區2019 年綜合行政審批改革后，成立濱城區行政綜合審批局，所有行政審批事項及與審批相關的備案事項劃轉區行政綜合審批局實施，農作物種子備案事項也隨之劃轉由區綜合行政審批局負責管理。據統計，2019 年102 個種子經營網點共計備案609 單，平均每個網點進行種子備案6 次，其中委托生產備案1 單，28 個種子代銷商備案122 單，77 個經營不分裝種子網點備案486 單。2020 年31 個種子經營網點共計備案123 單，平均每個網點進行種子備案4 次，其中20 個種子代銷商備案93 單，14個經營不分裝種子網點備案30 單。2021 年36 個種子經營網點共計備案138 單，平均每個網點進行種子備案4 次，其中委托生產備案1 單，22 個種子代銷商備案90 單，14 個經營不分裝種子網點備案47 單。從以上3 年的備案數據可以看出，每個種子經營網點主體每年需要備案4～6 次。

1.5 農作物種子生產經營流通情況種子生產經營企業生產出自有產權的合格種子后，為了將種子轉化成企業利潤，就需要種子代理商或經營不分裝種子的網點進行銷售，以實現種子最大利潤化。種子生產經營企業在一個地區為了占有市場將自己公司的不同品種委托給1～2 家種子經營企業進行委托代銷經營，委托經營公司又將同一品種放到多家種子零售商處進行銷售。這就造成一個種子零售門店存在15 個左右的品種在銷售，給種子使用者選種帶來困難，只能靠種子銷售商的推薦來選種。種子銷售商為了獲得最大利潤，就極力推薦利潤高的品種銷售，造成利潤低的品種產生積壓，銷售期結束后，再將未銷售的種子逐級退回到生產企業。

2 種子生產經營備案的法律規定

2.1 種子生產經營備案的來源種子生產經營備案管理出現在2016 年1 月1 日實施的《種子法》第五章種子生產經營章節中，規定了需要備案的主體范圍。2016 年8 月15 日起施行的農業部配套出臺的《農作物種子生產經營許可管理辦法》第二十二、二十三、二十四條規定了備案的條件和需要提交的材料。《種子法》和《農作物種子生產經營許可管理辦法》沒有具體規定種子經營主體在一個經營年度內是進行一次備案還是進行多次備案。這就出現了一個問題，種子生產經營主體在向農業農村部門備案時是以經營場所為主還是以經營的農作物品種為主。以經營場所為主結合其他部門的備案條件，一個經營季度備案一次就可以，以經營的農作物品種為主，一個經營季度內必須備案多次，要求種子經營主體多次備案。

2.2 種子生產經營備案的法律依據

2.2.1 《種子法》關于種子經營備案的規定和法律責任《種子法》第三十八條規定了備案的種類，有以下4 種情況需要備案：“種子生產經營者在種子生產經營許可證載明的有效區域設立分支機構的，專門經營不再分裝的包裝種子的，或者受具有種子生產經營許可證的種子生產經營者以書面委托生產、代銷其種子的，不需要辦理種子生產經營許可證，但應當向當地農業、林業主管部門備案”。同時，第八十條第一款第五項也規定了罰則 “有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業主管部門責令改正，處二千元以上二萬元以下罰款：（五）種子生產經營者在異地設立分支機構、專門經營不再分裝的包裝種子或者受委托生產、代銷種子，未按規定備案的”。

2.2.2 《農作物種子生產經營許可管理辦法》關于種子生產經營備案的相關規定《農作物種子生產經營許可管理辦法》第二十三條規定了專門經營不再分裝的包裝種子或者受具有種子生產經營許可證的企業書面委托代銷其種子的生產經營備案的條件和備案需提交的材料，規定“專門經營不再分裝的包裝種子或者受具有種子生產經營許可證的企業書面委托代銷其種子的，應當在種子銷售前向當地縣級農業主管部門備案，并建立種子銷售臺賬。備案時應當提交種子銷售者的營業執照復印件、種子購銷憑證或委托代銷合同復印件，以及種子銷售單位名稱、住所、經營方式、負責人、聯系方式、銷售地點、品種名稱、種子數量等材料。種子銷售臺賬應當如實記錄銷售種子的品種名稱、種子數量、種子來源和種子去向。

2.3 農作物種子生產經營備案的法律定位農作物生產許可證、經營許可證合二為一是在2016 年1月1 日實施的《種子法》中規定的，達到具備《種子法》規定的經營許可條件取得生產經營許可證才能進行種子的生產經營。作為分布在種子銷售最低端的鄉鎮、街道、村莊內以批發、零售農作物種子為業的經營主體來說都達不到《種子法》規定的生產經營許可條件，不能經營農作物種子；但取得農作物生產經營許可證的種子生產企業需要通過分布在鄉鎮、街道、村莊內的零散經營戶將合格的種子銷售到廣大農民手中，這就出現了矛盾。所以《種子法》《農作物種子生產經營許可管理辦法》對種子生產經營備案相關規定就是為了解決農作物種子生產與經營的矛盾，理順生產經營關系，便于農業農村部門對廣大農作物種子經營主體監管而設定的。農作物種子生產經營備案是在種子生產經營許可規定中衍生出來的一種針對分布在鄉鎮、街道、農村內的以批發、零售農作物種子為業，不具備農作物種子生產經營條件的小散經營主體備案經營的寬赦。

所以，專門經營不再分裝的包裝種子或者受具有種子生產經營許可證的企業書面委托代銷其種子的經營主體在每年初向當地農業農村管理部門或綜合行政審批部門提交一次備案材料取得備案證就可以進行正常經營，不需要以農作物品種和進貨次數進行多次備案經營。

3 存在的問題

3.1 種子生產經營備案主體多，監管人員少且監管不到位濱城區轄區內的225 家農作物種子生產經營主體中，2 家種子生產企業以生產常規小麥種為主，代理經營其他公司品種的22 家委托代銷經營主體和201 家經營不分裝種子經營主體分布在鄉鎮、街道、村莊內，偏遠地區小、散戶多，且種子經營品種多，部分經營戶甚至未辦理營業執照，存在小、散、多的局面。基層種子管理人員只有2 人，還承擔著其他工作，農作物種子備案監管缺失，造成備案率低[2]。

3.2 種子生產經營品種多而雜，電子備案困難根據市場抽樣估算，濱城區轄區內流通經營的玉米品種有350～400 個，同時經營不分裝種子的經營主體普遍存在年齡整體偏大，文化水平低，老年人比例高，無電腦、無智能手機情況普遍，而手機版備案APP 只有安卓系統版本，導致一部分種子經營主體無法安裝備案軟件，對于備案系統操作存在軟件、硬件等方面的困難[3]。

3.3 種子生產經營備案主體不同備案率不同從濱城區近3 年農作物種子備案平臺備案數據分析看，委托生產主體備案率100%，委托代銷經營主體備案率達到98%以上，分布在鄉鎮、街道、村莊以經營不分裝種子的經營主體備案率僅7%左右。主要原因是種子零售商對農作物種子生產經營備案認識不到位，零售商認為代理商備案后就不需要零售商備案，零售商年齡偏大，操作電子設備困難，造成備案率低。

3.4 種子生產經營備案存在重復性農作物種子生產企業將生產的種子委托給銷售區域內的種子代銷商，再由代銷商批發給種子零售商，零售商將種子銷售給農民使用，完成一個種子銷售過程。現實中，一個種子生產企業既生產自有品種也代理其他公司的品種，代理商代理的品種是多個種子企業的，種子零售商又對應著多個代理商，要求所有生產經營主體進行網上備案，導致備案品種及種子銷售數量重復，數據不準確；同時，很多種子經營戶兼賣種子、農藥和化肥等農資用品，都需要在不同的軟件中進行備案，導致種子經營戶任務加重，怨言頗多[4]。

3.5 種子備案系統數據不能完整反映生產銷售情況全國種子備案系統中設置了“制種大縣生產備案統計”欄目，生產備案欄目內容包括制種企業數量、品種數量、制種面積，但是種子企業每年的種子生產數量、銷售數量、余額沒有統計，不能完整反映種子的余缺情況。種子生產企業沒有參考數據，只能是靠企業自身對市場的種子需求判斷安排種子生產經營，后果就是造成種子企業盲目生產制種，產生種子積壓或短缺，給種子生產企業帶來不應有的損失，使部分種子企業運轉困難，也不利于農業農村管理部門對種子市場需求管理，正確指導種業企業進行種子生產經營。

4 解決思路及對策

4.1 完善全國種子備案管理系統在全國種子備案系統中增加種子企業年度種子生產計劃和實際生產數量備案欄目。種子生產企業在每個作物種植季節開始前將該作物每個品種的制種計劃進行備案，收獲后再將實收種子數量上傳系統備案。這樣農業農村種子管理部門就掌握了年度作物品種數量和各個品種種子實有數量，可以有效地進行宏觀調度管理。

4.2 明確備案主體責任，施行備案主體分類管理按照《種子法》的規定將委托種子生產和種子生產企業作為種子生產備案主體管理，負責將當年作物品種的制種計劃和生產數量及時在全國種子備案系統中備案。將委托代銷經營企業和種子零售企業作為種子經營企業主體管理，每個年度在當地農業農村部門備案一次，納入市場監管，減少了基層監管人員的工作量，可以加強市場巡查力度，確保種子市場有序運轉。

4.3 發揮種子生產企業主體和委托代銷經營主體作用充分發揮種子生產企業主體和委托代銷經營主體在備案中的作用，一方面種子生產企業主體和委托代銷經營主體更清楚備案流程及需要備案的制種數量和銷售數量；另一方面相比于種子管理機構，種子企業同制種者和委托代銷種子者、委托代銷種子者和種子零售者之間更熟悉，交流更為通暢，因而他們可以協助種子管理機構宣傳推進種子生產經營備案工作。

4.4 加強種子生產銷售源頭備案管理在全國種子生產經營備案平臺中增加種子企業的種子生產銷售流通備案信息，種業企業將種子備案銷售給委托經銷商后，該批種子流入地種子管理部門能夠馬上掌握相關信息，及時督促代理商在備案系統中備案銷售給種子零售商。種子管理部門和執法部門重點檢查零售商銷售的種子是否備案，若發現未備案品種立案調查其種子來源，按照《種子法》相關規定進行處罰。

加強對種子生產經營備案主體分類管理，可以有效發揮種子生產企業和委托代理經營企業備案主體責任，通過種子備案系統形成種子溯源管理，杜絕假劣種子、套牌種子進入種子流通市場，充分發揮種子生產經營備案系統在種子市場監管中的作用，解放基層監管力量，嚴厲打擊違法經營種子行為，保障農業生產用種安全。同時也能為全國各地種子管理部門提供種子的生產量、銷售量、庫存量等數據，更好地指導種業企業進行種子生產經營，最大程度地為種子生產企業服務。