實施積極應對人口老齡化國家戰略的社會治理回應研究
——基于政府老齡社會治理的視角

周學馨，王雪琴

(中共重慶市委黨校 a.校長辦公室； b.公共管理教研部， 重慶 400041)

老齡社會是中國未來發展過程中長期面臨的基本國情。截至2019年末，我國60周歲及以上老年人口達25 388萬人，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上老年人口達17 603萬人，占總人口的12.6%[1]。據民政部預測，“十四五”時期，我國將邁入中度老齡化社會，全國老年人口絕對數量將突破3億，但老年人口增長曲線相對平緩，是積極應對人口老齡化的寶貴“窗口期”。因此，加強我國政府老齡社會治理的頂層設計、推進體制機制和政策創新、提升治理績效，對“十四五”時期更好實施積極應對人口老齡化國家戰略、提升我國老齡社會治理體系和治理能力現代化水平具有非常重要的意義。

一、問題的提出

2013年，黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，老齡社會治理隨之進入理論研究和實踐探索階段。2019年11月，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，黨的十九屆五中全會提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，由此，老齡社會治理成為理論研究和實踐探索的熱點和焦點問題。學者們基于我國老年人口規模大、老齡化程度深、高齡化嚴重的老齡化基本形態[2]，對政府老齡社會治理進行了較深入的研究，并取得豐碩的研究成果。最具有代表性的研究成果包括：杜鵬、王詠梅對改革開放40年我國應對老齡化問題取得的成就與存在的問題進行了梳理，認為我國雖逐步構建了老齡化社會治理框架，但還存在治理主體職責不清晰、城鄉和區域結構失衡等問題，全域部門協同共治局面尚未形成[3]；陸杰華認為，新一輪機構改革對應對人口老齡化作出了積極體制回應，但還需構建共治體制機制[4]；陸杰華等[5]、黃健元等[6]認為，要充分發揮家庭養老、老年社會組織的積極作用，確保各方主體有效參與共建共治；胡湛從公共政策的視角出發剖析了老齡社會治理現存的研究困境和認知誤區，對當前中國老齡社會的基本特征進行了再認識，認為老齡社會的治理需要治理模式和公共政策的調整乃至重構[7-8]；敬乂嘉通過對老齡政策變遷的分析，認為老齡社會的治理體系，究其本質是一個政府及其角色的問題[9]。

總之，我國學者從公共管理、人口學等多學科視角，從不同角度、不同層次對政府老齡社會治理進行了深入研究，但其研究成果目前尚不能從整體上反映中國政府對老齡社會的治理回應[10]，尤其是對實施積極應對人口老齡化國家戰略的社會治理思路和舉措的回應。因此，回顧和梳理我國政府老齡社會治理存在的問題，探討提升我國政府老齡社會治理水平的創新路徑，對于實現老齡社會治理體系和治理能力現代化有重要的理論和實踐價值。

二、當前我國政府老齡社會治理存在的問題

西方新公共管理理論認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。社會治理即以法律為基礎，政府、市場和社會組織等多元主體通過對話、競爭、合作和集體行動一系列程序，共同參與社會事務管理，達到共同利益最大化的過程[3]。但是，中國社會治理實踐展現出本土化特征和政治性邏輯，多元主體不是一種簡單的二元結構，不是絕對的分立、對立和矛盾，而是處于不同位置和次序，具有不同的結構、功能、關系和機制[11]。為此，在借鑒新公共管理范式的基礎上，我國老齡社會治理即在中國共產黨的領導下，政府、經濟組織、社會組織、自治組織、家庭及老年人等多元治理主體在合作關系的基礎上，依法對老年人所涉及的各種社會事務和社會關系進行引導和規范，最終實現群體公共利益最大化的過程。針對未來我國超大規模的老年人口、超快速度的老齡化進程、超高水平的老齡化程度和超級穩定的老齡化形態[9]而言，當前我國政府老齡社會治理存在以下問題。

(一)對政府老齡社會治理的認識不一致

一是對老齡社會缺乏認知共識。對老齡社會而言，“悲觀論”與“危機論”在社會中廣泛存在。從本質上講，老齡社會是人類社會發展和進步的必然結果，老齡化沒有好壞之分。所謂的“問題”不完全來自于老年人或者老齡社會本身，而更多源于發生變化的人口結構與現行社會經濟架構之間的不匹配所產生的矛盾。社會認知對此仍存有較多誤區或偏差，習慣性或想當然地視老齡社會為“負擔”或“壓力”[7]。

二是對政府老齡社會治理缺乏認知共識。我國現有政府社會治理模式與人口老齡化越發嚴重的態勢脫節[12]、制度變革未能適應人口年齡結構的快速變化[8]等現狀導致把政府老齡社會治理等同于老年人問題乃至養老問題，導致當前老齡社會治理研究與實踐較多關注老年工作的開展和老齡事業的發展，而忽視政府老齡社會治理的系統性、全民性和整體性[10]特點。

三是對中國特色政府老齡社會治理缺乏認知共識。人口老齡化在不同國家和地區的發展有其共性，但更多的則是個性及差異[13]。一方面，我國是在未實現現代化、經濟不發達的情況下進入老齡社會的，屬于典型的“未富先老”，老年人口的快速增長與經濟社會發展水平極不適應[14]。西方發達國家可資借鑒的經驗十分有限。另一方面，我國政府老齡社會治理具備諸多優勢，如黨的全面領導的制度優勢、“以人為本，人民至上”的價值優勢、尊老敬老孝老的文化優勢[1]、信息網絡技術和生命科學的技術優勢等。但目前諸多優勢仍未充分“體系化”彰顯，老齡社會的“中國之治”格局還未完全確立。

(二)政府老齡社會治理的體制機制不完善

一是政府職責定位不清晰[15]。政府的缺位或越位，往往會導致經濟組織、社會組織等多元主體在參與老齡社會治理時往往無從下手，其作用也難以充分發揮[8]。比如，政府出臺鼓勵個人和企業捐贈等的措施十分有限[10]、對養老機構的補貼公私有別[16]、對失能老人長期照護的投入嚴重不足、民辦養老機構接收失能老人所需承擔的責任和風險較大[17]、對社會組織在老齡社會治理中的重視程度不夠等問題的存在，使得養老市場競爭不充分、不公平、無秩序，不利于多元治理的推進。

二是政府老齡社會治理的體制機制不清晰。目前，我國關于養老資源的分配與管理分屬各級政府的民政、衛生健康、發展改革、財政、住房和城鄉建設、自然資源等不同職能部門，體制設置存在權力分設、資源分散、管理分割等問題。以全國老齡工作委員會為例，其辦公室設置在衛健委，聯席會議辦公室設置在民政部，老齡委作為其中一個成員單位參與工作，這不利于部門之間的職權劃分，而且對推動老齡事業的發展帶來一定的障礙。再比如，在長期照護制度實施過程中，老年人所需的生活照料和醫療護理分別歸屬于養老保障和醫療保障的范疇，導致長期照護服務被養老制度和醫療制度所分割[17]，難以形成有效、互動的治理機制。

(三)政府老齡社會治理的政策不健全

老齡社會治理的政策不健全與我國老齡政策定位有緊密聯系。我國老齡政策大致經歷了3個階段：老齡政策最先屬于社會政策[18]，然后轉變為由老齡經濟政策和老齡社會政策所構成的復合政策[19]，最終轉變為國家為干預人口老齡化過程、調整人口老齡化與經濟、社會、文化、政治發展矛盾而采取的綜合性的公共政策。近年來，學者又提出應從前瞻、綜合和動態的角度構建老齡政策體系[4]。老齡政策定位的快速轉變和老齡社會形式的發展導致了當前我國老齡政策體系存在以下問題。

一是政策框架體系不夠完善。一方面，現有宏觀層面的老齡政策比較匱乏，具體政策主要聚焦在社會個體層面的老年權利和福利保障等方面，而對支持家庭養老、扶持銀色經濟發展、激發老年人社會參與，以及對老年人口紅利二次開發等政策還十分缺乏，政策碎片化、短期化現象比較明顯。另一方面，現有養老政策的可操作性有待提升。如，老年人權益保障缺乏具體實施細則；某些老齡基本政策和具體政策之間，以及老齡具體政策之間存在不一致的情況，相關內容還需要及時修改和完善。

二是政策制定過程不夠規范。公共政策過程包括政策提出、政策制定、政策執行以及政策評估、優化等階段。近年來，隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，政府在短時間內批量出臺了大批政策，但政府在短時間內更多注重政策的制定和執行[3]，在一定程度上忽略了政策的評估和優化等過程，從而產生新老政策并行矛盾、無效政策干擾嚴重等重投入輕績效的不良現象。

三是政策治理效能不夠高效。當前，國家層面的老齡政策局限于部委規章和規范性文件，上升到國家法律和行政法規層面的老齡政策很少[19]。大多數是“通知”“決定”等規范性文件，除《中華人民共和國老年人權益保障法》外，少有上升到國家法律層面的規范性文件，直接導致老齡政策效力層次較低，權威性不足，影響政策的最終貫徹執行。

(四)政府老齡社會治理的績效不均衡

一是政府老齡社會治理績效的城鄉不均衡。盡管我國最先遭遇老齡化治理挑戰的是城市地區，但因城市地區養老資源更為豐富[3]，城市治理條件較農村而言更為優越，治理成效也更為明顯。更值得提及的是，與城市相比，農村老齡社會治理形勢更嚴峻。總體而言，農村老年人口收入明顯低于城鎮老年人口，“未富先老”的情況在農村地區更為顯著[20]。特別是目前農村老齡社會治理在很大程度上是一種“緩解現狀”式的“被動應對”，缺乏全面性、前瞻性的“主動應對”，加之資源投入的差異，導致城鄉治理績效差距越來越明顯。

二是政府老齡社會治理績效的區域不均衡。從區域老齡化程度看，東部和中部地區老齡化程度高于西部地區，沿海省市和長江經濟帶沿線省市是老齡化程度相對嚴重的區域[21]。從區域老齡化程度變化趨勢看，近年來西部欠發達地區老齡化水平不斷上升。以成渝城市群為例，2000—2010年，成渝城市群人口老齡化增速為45.07%，是長三角、珠三角、京津冀等國家級城市群之首，并有不斷增長的態勢[22]。從老齡社會治理績效來看，我國老齡治理成效與經濟發展水平密切正相關[23]。經濟較發達地區人口老齡化開始較早，并率先進入老齡化社會，老齡化治理水平較高；欠發達地區不僅老齡化開始較晚，治理能力和水平也相對較低。

三、我國政府老齡社會治理水平的創新路徑

黨的十九屆五中全會提出要實施積極應對人口老齡化的國家戰略。為了更好地推進國家戰略的制定和實施，需基于中國實際，發揮我國制度優勢，在樹立積極應對、共建共治共享理念的基礎上，改革政府老齡社會治理的體制機制和相關政策，提升政府老齡社會治理體系和治理能力現代化水平。

(一)樹立“積極老齡社會治理”觀

一是創新發展新型敬老文化。老齡社會治理應首先聚焦于改變人們的傳統觀念。提升養老服務品質，促進行業健康發展，形成家庭、社會、政府協同參與的老齡社會治理機制和社會氛圍，文化是隱藏其后的關鍵因素[24]。為此，要重新定義老齡并重新定位老年人，將“老齡”與“殘弱”脫鉤，消解對于老齡化的負面解讀和無謂的焦慮乃至恐慌。通過采取在全社會廣泛開展老齡化國情教育等方式，為推動老年友好型社會建設提供文化氛圍。

二是樹立“人人有責、人人盡責、人人享有”的老齡社會治理理念。一方面，政府要注重老齡社會治理的整體性和全局性，抓緊研究綜合應對老齡化的體制機制，建立健全老齡社會協同機制，積極引導整個社會積極參與老齡社會治理；另一方面，要充分利用我國老齡社會治理的獨特優勢，發揮傳統文化尤其是家庭文化在老齡社會治理中的積極作用，特別是要更加重視并支持家庭建設在老齡社會治理中的基礎性作用，營造良好的尊老、敬老、孝老的環境。同時，通過完善養老保障、健康服務、養老服務等政策體系，推進制度與文化創新，促進從強調“中國特色”向構建“中國優勢”轉變。

(二)完善政府老齡社會治理體制機制

一是以法治化的方式進一步明晰政府老齡社會治理的職責。政府是老齡社會治理中最為重要的治理主體。以養老服務為例，政府在養老服務規劃制定、基本養老服務提供、養老服務標準制定以及養老服務有效監管等方面擔負重要的職責。在深化“放管服”改革的背景下，要進一步開放養老服務市場，明確企業和社會組織的準入和退出標準，打破養老服務市場的“玻璃門”現象，推動養老服務供給主體多元化。同時，通過政府購買、公辦民營、民辦公助等方式，引入市場機制，緩解政府治理壓力，形成政府、市場和社會協同共治的政府老齡社會治理格局。目前，全國已有天津、浙江、北京、江蘇、寧夏、廣東、山東、甘肅等省(市)制定養老服務條例，上海養老服務條例草案已向社會公開征求意見。因此，建議在條件合適的情況下，堅持問題導向，通過制定各地養老服務條例將政府在養老服務的職責進一步制度化、法治化。

二是完善黨領導下的我國政府老齡社會治理的體制機制。首先，完善黨領導下的政府老齡社會治理協調機制。針對我國老齡化社會治理中政府部門組織條塊化、資源投入分散化、閑置資源利用不充分，協同共治困難等問題，強化在分工基礎上的部門協同共治。一方面，強化各級老齡委工作的獨立性，進一步加強決策權、協調權和監督權。區分其與負責日常工作的衛健委之間的職責權限，避免越位和缺位。另一方面，建立健全各級養老服務聯席會議制度。對牽頭部門組織聯系和協調工作以及各成員單位的職責分工進一步細化，增強工作合力。其次，完善政府老齡社會治理共治機制。以養老服務為例，要完善相關激勵制度，鼓勵物業、家政、商貿等企業開展養老服務；鼓勵國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織參與養老服務；鼓勵社區開展志愿養老服務等，改變養老對政府和家庭的依賴。最后，完善政府老齡社會治理考核機制。通過完善考核指標體系，將老齡社會治理績效納入相關部門政績考核評估，變“被動合作”為“主動協同”[3]。

(三)健全政府老齡社會治理政策體系

一是加強頂層設計，強化政策制定的完整性。以實施積極應對人口老齡化國家戰略為契機，加快“十四五”時期國家人口發展戰略研究。“十四五”時期是我國積極應對人口老齡化問題的重要“窗口期”[25]。深入研究人口發展戰略，既是人口發展規律使然，也是經濟社會發展階段變化的必然要求。“十四五”時期人口發展戰略將重點研究制定包括生育政策、家庭支持政策、教育政策、就業政策、社會保障政策以及養老服務政策等一系列老齡社會治理政策。目前，在完善養老服務政策中，需重點對投融資政策、土地供應政策、稅費優惠政策、補貼政策等進行進一步完善和確定。同時，還需制定可操作、可持續的政策法規實施細則，以形成系統性的政策實施細則框架。

二是關注重點人群，提升政策實施的針對性。無論是家庭還是機構提供照料服務，老年人的照護需求是剛性的[23]。事實上，大部分老年人的實際需求并不是醫療服務，而是以日常生活照料和康復護理為主的長期照護服務。為此，聚焦中重度失能老人等重點群體，提升照護制度的可及性、操作性、針對性顯得尤其重要。比如，進一步促進養老保障、醫療保障制度的銜接、協調與融合，推動“醫養一體化”的發展；高度重視照護類專業人才的培養與儲備；為承擔長期照護責任的家庭提供直接經濟援助或稅收優惠等等。

三是規范政策過程，提升政策治理的有效性。在政策實施過程中，強化政策的科學性和過程規范性，更加重視老齡社會治理政策的落實、評估和接替。引入第三方機構評估，清理無效政策，解決新老政策重疊問題。特別是全面了解《中華人民共和國老年人權益保障法》以及《民法典》的落實情況，進一步完善老年人就業、老年人長期照護等涉老法律制度，對相關涉老法規進行梳理，清理相互沖突的制度安排、完善缺乏實際操作性的法規條款，以提升老齡社會治理政策修訂和廢止的效率。

(四)促進政府老齡社會治理績效均衡發展

一是緩解老齡社會治理績效的城鄉差距。總體來說，當前我國老齡化社會治理處于起步階段。以養老服務為例，治理主體責權邊界不清、養老資源配置效率不高、養老服務可及性不強、突發涉老公共衛生事件應對機制缺失等等問題導致治理績效還有很大的提升空間。相對城市而言，農村老齡社會治理的復雜性、艱巨性和迫切性更為明顯。為此，要優先發展農村養老事業，完善農村養老服務制度；健全農村養老保險制度，減輕農村子女養老壓力；不斷調整產業結構，積極發展適合老齡人群的新職業；同時，充分發揮城鎮對農村老齡社會治理的帶動作用，構建縣、鄉、村養老服務一體化體系，不斷推進城鄉政府老齡社會治理的協調發展。

二是縮小老齡社會治理績效的區域差異。一方面，在充分考慮地理環境條件、經濟發展狀況以及區域人口結構差異的基礎上，加大對人口老齡化程度較高且經濟不發達地區的政策和資源支持力度。按照2019年中共中央國務院印發的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》中“選擇有特點和代表性的區域進行應對人口老齡化工作綜合創新試點”的要求，在全國選擇人口老齡化程度較高且經濟不發達地區作為國家老齡化試點區域進行試點，充分發揮試點的“點效應”；在試點區域，對政府治理模式、相關產業發展、土地人才政策、養老模式創新等先行先試，尋求區域老齡社會治理績效的均衡發展。另一方面，在人口、資源相對集聚、經濟發達地區的地區可率先探索并有效解決養老難題，示范性推進老齡社會治理體系和治理能力現代化進程，充分發揮其示范和引領的作用。