發展農村普惠性托育機構的意義、困境與對策

丁敬英

（重慶安全技術職業學院，重慶 萬州 404121）

近年來，社會對于普惠性托育服務的需求日益旺盛。黨中央、國務院高度重視保障和改善托育這一民生工程。2019 年4月，《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》提出“優先支持普惠性嬰幼兒照護服務機構發展”［1］。隨后，國家發展改革委、國家衛生健康委發布了《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，積極回應人民群眾對普惠托育服務的需求和托育機構的支持需求。［2］2020年8月，《上海市托育服務三年行動計劃（2020 — 2022年）》提出“拓展普惠托育資源，滿足適齡幼兒家庭多元化的入托需求”［3］。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“發展普惠托育服務體系”［4］。在“十四五”時期經濟社會發展主要指標中，對托位數提出新規定：3歲以下嬰幼兒中，每千人口擁有托位數4.5個。2021年，《中共中央、國務院關于優化生育政策 促進人口長期均衡發展的決定》提出要實施“三孩”政策，并且配套“發展普惠托育服務體系”“降低生育、養育、教育成本”等積極生育支持措施。政策實施以來，家庭托育服務的需求側與供給側失衡，尤其是農村地區，托育服務是新生事物，起步晚、發展慢，師資隊伍和托育服務資源配置嚴重不足，托育服務發展相對滯后。推進農村地區3歲以下嬰幼兒托育服務發展，提振生育水平，既是促進社會公平的重要舉措，也是全面推進鄉村振興戰略的內在要求。

一、發展農村普惠性托育機構的重要意義

普惠性農村托育機構是指面向社會廣大大眾、費用低廉、保質保量的托育機構。無論是何種類型普惠托育機構，一定具備公益性、公平性、優惠性、科學性等特點，能提供普惠性服務。

（一）增強托育服務“供給側”與“需求側”平衡

根據經濟合作與發展組織家庭數據庫（OECD Family Database）的數據，2016年OECD成員中3歲以下兒童入托率平均值為33.2%，有10個國家3歲以下兒童入托率平均值超過30%；10個國家3歲以下兒童入托率超過50%，最高入托率達到61.8%。

在中國，據2016年衛健委發布的十個城市3歲以下嬰幼兒托育服務需求調查顯示，35.8%的家庭有托育需求，其中69.7%的家長希望將孩子送往專業的托育機構。然而，從國家2020年1月開始運行的托育機構備案信息系統來看，全國僅有3000多家托育機構申請備案，全國各類0 — 3歲嬰幼兒托育機構的入托率僅有4.1%。［5］陳芷涵與常進鋒的調查顯示，大部分農村家長希望把孩子送入托育機構確保其受到良好教育，促進其成長，并減輕家庭的照顧負擔，但農村地區的入托率并不高。一方面，托育機構數量較少，資源配置效率低下，僅有三成的受調查者表示其居住地周邊有托育機構；另一方面，托育機構服務質量有待提升，農村地區入托率低的影響因素主要包括師資素養和資質、費用問題、交通距離以及環境、硬件設施等。其中，托育機構的安全問題、教育質量、費用的合理性和交通便利程度是農村家長最希望解決的問題。［6］人民的有效需求受供給側制約不能得到滿足，農村普惠性托育服務需求和供給間的脫節現象日益明顯。第七次人口普查數據顯示，2020年人口出生率為8.52%，根據《國務院關于印發國家人口發展規劃（2016 — 2030年）的通知》以及“三孩”政策的實施，預計出生率會有小幅度提高，人民對于普惠性托育服務的需求更加旺盛。

（二）推進農村教育，提高社會主義新農村建設質量

黨的十九大報告指出，必須把教育事業放在優先位置，并強調要推進教育公平，推動城鄉義務教育一體化發展，體現了對農村教育的高度重視。［7］《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》提出要加大對農村和貧困地區嬰幼兒照護服務的支持，推廣嬰幼兒早期發展項目。大力發展農村普惠性托育服務，不僅能夠為農村的教育注入新鮮血液，而且有利于社會主義新農村經濟和文化建設的長足發展，更是阻斷代際貧困的重要措施。

（三）促進社會公平，共享發展成果

黨的十八大之后，中共中央提出了“共享發展”的新理念。黨的十九大報告做出重大部署，要求“幼有所育”，強調要加快農村幼兒教育的發展，切實解決好人民群眾“入托貴、入托難”的現實難題。公平正義是社會最為重要的價值追求，農村普惠性托育服務也是一個關乎穩定的社會問題，發展農村普惠性托育機構不僅是人民創造美好生活的基本需要，而且是推動教育均衡發展的有效保障，更是落實人民共享發展成果、實現社會公平的重要舉措。

二、當前農村普惠性托育機構發展的困境

為貫徹落實《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》提出要“優先支持普惠性嬰幼兒照護服務機構發展”，多省市出臺了相關政策，如上海市制定了《上海市托育服務三年行動計劃（2020 — 2022年）》，深圳市人民政府辦公廳發布了《關于印發促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展實施方案（2020 — 2025年）的通知》，遼寧鞍山下發了《關于申報2020年普惠性托育服務方案的通知》，各地普惠托育工作有序開啟。但總體來看，由于農村普惠性托育機構是一種新興事物，很多地方政府對其普惠托育認識還不夠清晰，當前農村普惠性幼兒發展仍面臨如下困境。

（一）政策體制有待健全

鄉村振興是關系我國現代化建設的重要基石。托育關系著民生福祉。托育事業的規范和健康發展，依賴于頂層政策制度和標準體系的建立和不斷完善。目前國家出臺了一系列關于托育的政策和文件，但對于農村托育的論述較少提及，專門的農村托育相關政策文件也尚未出臺。農村是中國發展的薄弱地區，在經濟、社會等方面與城市有不少差距，城鄉教育發展不均衡問題也較為突出，農村托育的發展需要政策予以適當傾斜，需要相對健全的體制加以引領和管理。

（二）托育師資短缺

專業水平高、能力強的師資隊伍是普惠性托育服務的保障。嬰幼兒托育服務與管理專業屬于醫學大類，這表明嬰幼兒托育不等同于學前教育，托育行業需要“醫養教”融合的復合型人才。目前托育機構師資主要由學前教育專業老師擔任，普遍缺乏0 — 3歲嬰幼兒照護等專業知識和技能，造成托育服務質量參差不齊，難以滿足當前新生的大量托育市場需求。

（三）扶持與宣傳力度不足

近期以來，中央和部分地方政府已經相繼出臺了一些發展和扶持普惠性托育機構的舉措，如托育經費納入各級政府財政預算、落實托育機構綜合獎補制度等。這些扶持措施的具體落實將對鼓勵農村普惠性托育機構發展產生重要影響，但總體而言，由于對農村普惠性托育機構關注力度小，缺乏長遠規劃，缺少可行性方案，加之缺少對扶持和監管措施的有力宣傳，致使社會力量較少參與農村普惠性幼兒事業。

（四）成本分擔機制不健全

農村幼兒入托率低的主要原因是“入托貴”。由于缺乏明確詳細的針對農村普惠性托育機構的生均撥款、收費、資助一體化的經費投入機制，農村托育機構較少，分布不均，收費較高。［8］基于OECD和聯合國教科文組織（UNESCO）統計數據的分析發現，國際上政府分擔學前教育成本的比例逐年穩定提高，其中多數 OECD 國家主要由政府負擔，且主要由中央和中層政府負擔。［9］我國近年來對學前教育投入不斷加大，但是研究發現，我國學前教育成本分擔結構不合理，政府承擔比重偏低，家庭負擔沉重，社會力量發揮不足。研究顯示“市場化的托育成本遠遠高于其他年齡段的教育成本，是學前教育的 2 倍，是小學和初中的1.5倍”［10］，優化和健全成本分擔機制是發展托育服務體系的應有之義。

三、大力發展農村普惠性托育機構的對策

為推進“幼有所育、幼有善育、幼有優育”的目標早日實現，政府、企業、托育服務人員等主體應抓住托育事業的機遇、應對挑戰，共同推進農村普惠性托育事業科學、健康、有序、規范、蓬勃發展，開創農村普惠性托育事業新格局。

（一）加強政策引領，助力托育發展

近年來，《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》《托育機構設置標準（試行）》《托育機構管理規范（試行）》等文件的相繼出臺，我們再次看到了中央堅定不移發展壯大托育事業的決心和信心。針對目前關于農村普惠性托育的政策文件較少的情況，結合農村的特殊特點，可以出臺專門的關于農村普惠性托育的相關政策和文件，起到政府牽頭、社會力量和個人積極參與的自上而下的動員作用，充分調動企業和個人參與農村普惠性托育的積極性。

（二）加強托育師資隊伍建設，激發托育隊伍活力

為保障政府對農村普惠性托育機構的質量，必須建立一支精干、專業的農村托育人員隊伍。第一，加強托育師資培訓，一方面要“引流”，引入國內外高學歷、有經驗的托育專家，讓托育能手深入農村實際引導農村普惠性托育機構的發展；另一方面要“固本”，讓農村普惠性托育機構輪流到先進托育機構頂崗鍛煉、參加講座等，學習其專業做法。第二，建立科研、學習共同體。建立一支建立以專家為引領，數量充足、專業性強，由一線托育機構專干、專業教師組成的學習研究小組，形成常態化、規范的學習、科研機制。

（三）加大扶持宣傳力度，建立扶持管理機制

政府對農村普惠性托育機構內涵與意義的認識，直接影響其制定扶持與管理措施的針對性和有效性。首先，地方政府要深刻認知并清晰界定農村普惠性托育機構的性質與特點。由于農村經濟力量薄弱，托育成本較高，普惠性托育機構收費較低，為保障機構基本運轉及教育質量提高的需要，政府需要將托育經費納入各級財政預算，加強對托育機構的扶持、宣傳與監管，才可保障農村普惠性托育機構穩步、健康、有序發展。其次，各級政府要充分認識發展農村普惠性托育機構的重要作用。現階段農村普惠性托育機構的發展是政府解決“入托難、入園貴、入托差”等突出問題，滿足廣大普通民眾“入托、入普惠托”的需求。再次，各級政府要大力宣傳政府發展普惠性民辦園的具體思路和建設舉措，使普通民眾了解、接納普惠性民辦園。最后，政府應該建立扶持管理體制。結合本地實際，明確農村普惠性托育機構的管理辦法，加強普惠性托育機構人員對國家、地方發展政策的學習，使其能夠配合政府做好對園所財務、辦園質量等各方面的監管工作。

（四）健全成本分擔機制，保障財政經費投入

發展農村普惠性幼兒園的主要責任在政府，而政府履行這一義務的重要體現是健全成本分擔機制，保障財政資金投入。我國應借鑒國際經驗，建立以政府分擔為主、家庭和社會適度分擔的成本分擔機制。政府要切實提高農村普惠性托育經費投入水平，提高政府分擔成本的比例，提高中央和省級政府分擔經費的比例，加大對農村普惠性幼兒園的財政補助，為發展農村普惠性托育機構提供強有力的資金支持。一方面，應加大政府財政投入， 建立保障機制。 中央財政應設立專項經費，將托育經費列入各級財政預算，經費向發展農村普惠性托育機構傾斜，做到專款專用， 一步到位，保障中西部農村地區普惠性托育機構的發展。另一方面，應通過優惠政策鼓勵和調動更多社會力量的參與，如給予土地規劃、 稅收征收等方面的優惠政策，多渠道吸收社會資金共同建設和發展農村普惠性托育機構。