國家治理能力視域下我國農(nóng)村基層治理能力研究綜述

阿麗婭·依不拉音

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆 烏木魯區(qū) 830052）

前言

20世紀(jì)90年代國家治理能力與治理現(xiàn)代化已經(jīng)進(jìn)入國內(nèi)學(xué)術(shù)研究范疇，自黨的十八屆三中全會(huì)之后成了研究熱點(diǎn)。將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，對(duì)于中國治理體系發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義與實(shí)踐意義。然而，鄉(xiāng)村作為國家治理執(zhí)行的基本單位，其治理能力的提升是國家治理能力提升的基礎(chǔ)，增強(qiáng)基層治理能力也是縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。當(dāng)前，隨著我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，因此農(nóng)村治理所面臨的新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)有待研究，農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)狀值得分析與研究。

1.背景研究

1.1 政策推動(dòng)

黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出應(yīng)堅(jiān)持和完善制度與體系，推動(dòng)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。已有的研究中，學(xué)者多從國家宏觀政策為背景，以實(shí)踐結(jié)果與成效為視角，反思目前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，提出完善鄉(xiāng)村治理體系，提升基層治理能力的重要舉措。

自2008年起，黨中央高度重視基層治理情況，農(nóng)村基層治理能力是國家治理能力的基石，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，全面推進(jìn)國家治理能力治理體系現(xiàn)代化的必然要求。2020年1號(hào)文件就加強(qiáng)農(nóng)村基層治理提出明確要求，提出健全基層黨組織建設(shè)、建設(shè)平安鄉(xiāng)村等具體舉措；2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出完善支持社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展政策為提高鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化水平提供了制度保障，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理效能。

1.2 農(nóng)村基層現(xiàn)實(shí)困境

王義保（2015）在對(duì)農(nóng)村基層治理能力異化的研究中指出，20世紀(jì)90年代以來，中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)治理困境，主要表現(xiàn)為農(nóng)民生活苦、負(fù)擔(dān)重，農(nóng)村生活窮，以及基層干部腐敗不作為，群體性事件層出不窮。這個(gè)基層治理合法性與基層政權(quán)帶來了嚴(yán)重的阻礙。在此背景下，中央明確提出了對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度進(jìn)行改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。對(duì)于農(nóng)村稅費(fèi)改革所帶來的影響，吳智靈（2016）認(rèn)為，一方面能夠鞏固基層組織的合法性與合理性，將村干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)力收緊，加強(qiáng)監(jiān)督。另外一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革，尤其是全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村基層組織的運(yùn)作以及治理機(jī)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，從原先“汲取型”轉(zhuǎn)變成了松散的“懸浮型”組織，而在其政治功能與公共服務(wù)功能的運(yùn)作中出現(xiàn)衰敗的現(xiàn)象，然而，隨著目前農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展，基層治理狀況能力狀況又出現(xiàn)了新情況與新問題，有待研究與探討。

2.農(nóng)村基層治理能力

2.1 概念厘定

學(xué)界對(duì)于農(nóng)村基層治理能力并沒有給出一個(gè)完整的定義，對(duì)于政府治理能力的概念，首先是世界銀行1997 年《世界發(fā)展報(bào)告》，從國家職能視角來看，對(duì)最基本的職能包括提供純公共產(chǎn)品、維護(hù)國家安全、法律與維護(hù)社會(huì)秩序、保戶財(cái)產(chǎn)權(quán)、宏觀調(diào)控、公共衛(wèi)生、增進(jìn)社會(huì)公平、保護(hù)弱勢(shì)群體等。其次，張艷國，尤琳（2014）在此基礎(chǔ)上總結(jié)提出，與國家基本職能相對(duì)應(yīng)的五種國家能力: 汲取資源能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、社會(huì)管理能力、公共服務(wù)能力、制度建設(shè)能力。具體而言，發(fā)展國家治理能力，就是從這五個(gè)方面著手，不斷提升政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。

從國家建設(shè)的角度來看，胡鞍鋼（2014）認(rèn)為，國家治理能力建設(shè)包括“有形的建設(shè)”和“無形的現(xiàn)代化”。“有形的建設(shè)”是我們所能具體看到的，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化及生態(tài)文明建設(shè)。“無形的建設(shè)”又稱為制度建設(shè)，包括國家治理結(jié)構(gòu)、治理制度及基層組織治理等。從國家治理能力的角度來看，戴長征（2014）認(rèn)為，國家治理能力是指國家在具體職能執(zhí)行過程中，通過管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)，實(shí)現(xiàn)國家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)的過程。具體而言是指 合理分配社會(huì)利益，有效控制社會(huì)資源及能量的總稱。

從上述學(xué)者給出的定義中，我們可以將國家治理能力分為兩種不同類型，一類是指國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等建設(shè)方面的具體職能；第二類是指上述國家能力行使中國家與社會(huì)之間形成協(xié)同互動(dòng)能力。因此，在國家治理能力執(zhí)行的基本場域農(nóng)村基層中的治理能力可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面：財(cái)政配置能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力、合作治理能力、制度建設(shè)能力和公共服務(wù)的供給能力。這也是目前學(xué)者研究對(duì)基層治理能力指標(biāo)化、體系化建設(shè)中的具體劃分。

2.2 農(nóng)村基層治理能力之優(yōu)勢(shì)

學(xué)者對(duì)于農(nóng)村基層治理能力的研究中，對(duì)以下幾個(gè)方面的農(nóng)村基層治理能力的建設(shè)給予了肯定的評(píng)價(jià)，也列舉了在這些方面做得比較好的經(jīng)驗(yàn)。首先，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力方面，張艷國（2014）認(rèn)為國家政策對(duì)于農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，壯大村集體經(jīng)濟(jì)具有積極作用。尤其是在鄉(xiāng)村振興背景下，產(chǎn)業(yè)振興是關(guān)鍵，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)于建設(shè)農(nóng)村基層治理能力至關(guān)重要。王利敏（2021）認(rèn)為壯大村集體經(jīng)濟(jì)是基層治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，目前在政策引導(dǎo)下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，加快發(fā)展數(shù)字化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，對(duì)于發(fā)展農(nóng)村基層治理能力具有推動(dòng)作用。

在基層社區(qū)化治理能力方面，李增元（2014）通過研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村出現(xiàn)了以挖掘村落社區(qū)社會(huì)資本為主要內(nèi)容的“社區(qū)理事會(huì)”和“農(nóng)村村落社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)”，甚至還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府吸納民間力量參與網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)的“網(wǎng)格化”管理。在公共服務(wù)供給方面，劉安（2011）認(rèn)為在公共服務(wù)的供給方面，應(yīng)更多吸引并引用社會(huì)資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分發(fā)揮市場在農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域的資源配置作用，讓市場組織、社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給，通過構(gòu)建市場化、社會(huì)化服務(wù)體系，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的供給不足。王森浩，劉鳳蘭（2020）從脫貧攻堅(jiān)視域下，發(fā)現(xiàn)目前在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出建設(shè)“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心”，承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸至農(nóng)村社會(huì)的政務(wù)性服務(wù)，如法律咨詢、糾紛調(diào)解、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等。同時(shí)，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置“農(nóng)村社區(qū)專職社工”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)職業(yè)化、專業(yè)化。

在制度建設(shè)能力方面，周根才（2014）在對(duì)基層政府治理能力建構(gòu)研究中強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新化制度建設(shè)，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府探索農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新，并注重治理創(chuàng)新的制度化建設(shè)。劉建川（2020）提出要不斷完善基層黨組織建設(shè)，構(gòu)建“四議兩公開”制度，這也是目前在基層治理能力建設(shè)方面，各個(gè)地區(qū)根據(jù)本地特點(diǎn)創(chuàng)新治理舉措，這對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

2.3 農(nóng)村基層治理能力之不足

2.3.1 合作治理能力不足

目前農(nóng)村治理提倡發(fā)揮基層組織的作用，發(fā)展政府的合作治理能力，然而，在陳蔚（2007）的研究中，發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村合作社的“空殼化”多見，其原因可能是基層政府官員出于政績考量，建立合作社以達(dá)成績效考核的任務(wù)指標(biāo)，然而實(shí)際上目前農(nóng)村社會(huì)組織作用發(fā)展不充分，作用不明顯。同時(shí)敬乂嘉（2007）認(rèn)為，在政府政策指定過程中，基層力量很難參與進(jìn)來，政策制定過程透明度低，政治體制阻礙其他社會(huì)治理方參與治理，因此社會(huì)組織參與基層治理過程的效果不盡如人意。另一方面則源于村民自治組織、專業(yè)合作組織、社會(huì)組織等社會(huì)治理主體本身治理能力不完善，功能不健全，參與機(jī)會(huì)有限。

2.3.2 財(cái)政配置能力不足

在基層治理中，農(nóng)村基層政府是主要的治理主體，其治理能力強(qiáng)弱直接影響治理成效。對(duì)此，王敬堯（2008）認(rèn)為，我國基層政府普遍存在著財(cái)政困境，基層政府無法自主配置資源，導(dǎo)致在基層建設(shè)方面存在不足。同時(shí)，周雪光（2005）認(rèn)為自分稅制改革以來，很大程度上，地方政府財(cái)政來源倚賴于中央預(yù)算撥給，而劃歸地方基層政府支配的稅收僅僅是地方相對(duì)穩(wěn)定財(cái)政收入的小部分。在這種收支劃分格局下，基層政府自有收入來源是有限的，與其承擔(dān)責(zé)任不相符，出現(xiàn)收入缺口。

2.3.3 公共服務(wù)供給能力不足

一些大城市的農(nóng)村建設(shè)通過公共服務(wù)市場化提供了完善的公共服務(wù)體系，然而在一些中小城市的農(nóng)村，仍然存在公共服務(wù)供給能力不足的問題。農(nóng)村人力、財(cái)力資源的稀缺使得公共物品與公共服務(wù)供給受限。在運(yùn)行過程中，農(nóng)村基層政府往往傾向于將自己的多數(shù)財(cái)政投入到地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中，僅僅將有限的財(cái)力投入到公共服務(wù)體系構(gòu)建當(dāng)中。周志太（2014）認(rèn)為農(nóng)村基層政府投入大量人力物力進(jìn)行招商引資，從而擠占其他非經(jīng)濟(jì)增長型公共事務(wù)的資源，形成“擠出效應(yīng)”政府的工作重心過度偏于追求提高經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入，而對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)的關(guān)注嚴(yán)重不足。

通過對(duì)農(nóng)村基層治理能力不足之處的梳理，結(jié)合學(xué)者的觀點(diǎn)，將農(nóng)村治理現(xiàn)狀總結(jié)為以下幾點(diǎn)，第一，基層治理的“不得罪化”；村委會(huì)在執(zhí)行政府的行政指示時(shí)不得罪上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，也為了不得罪村民，經(jīng)常處于“無功無過”的散漫狀態(tài)，不求創(chuàng)新立功，只求工作不出錯(cuò)。第二，治理主體“老好人”化，作為治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨委支部、村委會(huì)在履行其職責(zé)時(shí)，為了不得罪人沒有強(qiáng)硬的行政權(quán)力去管制。第三，治理責(zé)任的虛擬化。由于村民自治制度以及社會(huì)組織發(fā)揮的治理作用，在落實(shí)各方責(zé)任時(shí)存在責(zé)任機(jī)制不完善、不到位等虛擬化的情況。

2.4 農(nóng)村基層治理能力提升路徑

筆者梳理了學(xué)者關(guān)于農(nóng)村基層治理能力所提出的提升路徑，將觀點(diǎn)總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

2.4.1 治理主體方面

目前學(xué)者有關(guān)基層治理主體的研究較多，認(rèn)為在新時(shí)代農(nóng)村基層治理的主體逐漸趨于多元化。樊雅麗（2013）提出農(nóng)村基層治理主體也包各種社會(huì)組織、能人、返鄉(xiāng)人員、老弱婦女等群體，在發(fā)揮多主體在治理過程中的作用，需要不斷鞏固和創(chuàng)新社會(huì)管理，不斷培育各類村民自治組織。張?zhí)熳簦?020）認(rèn)為要不斷加強(qiáng)農(nóng)村人力資本建設(shè)，吸引人才進(jìn)入農(nóng)村，通過加強(qiáng)鄉(xiāng)村職業(yè)教育培訓(xùn)及完善鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生制度等措施增強(qiáng)農(nóng)村人力資本。同時(shí)吳智靈（2014）也給出了相應(yīng)對(duì)策，提出在農(nóng)村已有的組織基礎(chǔ)上，通過培訓(xùn)等方式來發(fā)展行政管理人員，通過網(wǎng)絡(luò)化等途徑，提升基層工作人員基本專業(yè)能力，不斷完善激勵(lì)制度，提高行政人員自身治理能力，培養(yǎng)執(zhí)政為民的思想。因此，農(nóng)村基層政府可以選擇同社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相互合作，摸索一套和組織特點(diǎn)相適應(yīng)的培訓(xùn)、激勵(lì)機(jī)制，以解決目前基層人才匱乏困境。

2.4.2 社區(qū)化治理方面

李增元（2014）認(rèn)為提升農(nóng)村基層社區(qū)化治理能力，需要破除封閉鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，既能保留原有的熟人社會(huì)，又要推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)不斷開放化、現(xiàn)代化。目前，在農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)方面，徐加玉（2020）認(rèn)為在現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)過程中，可以借助社區(qū)平臺(tái)，將涉及村民切身利益的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助、就學(xué)、計(jì)劃生育、土地管理、社會(huì)治安等職能下沉鄉(xiāng)村社會(huì)，從治理方式、治理能力方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

2.4.3 社會(huì)組織方面

社會(huì)組織在農(nóng)村基層治理當(dāng)中發(fā)揮的作用越來越強(qiáng)，需要發(fā)揮社會(huì)組織在基層治理中的作用。周根才（2010）提出農(nóng)村基層政府也應(yīng)為社會(huì)組織良性發(fā)展創(chuàng)造有利的條件，一方面農(nóng)村基層政府協(xié)助農(nóng)村社會(huì)織，通過學(xué)習(xí)和借鑒城市社會(huì)組織的管理模式，引用參考私人機(jī)構(gòu)的運(yùn)作與經(jīng)營管理策略，改良組織結(jié)構(gòu)，完服務(wù)內(nèi)容，提供更符合本土的公共服務(wù)。

從學(xué)者提出的農(nóng)村基層治理能力提升途徑來看，面對(duì)農(nóng)村基層治理存在的問題，普適性的解決對(duì)策主要在于治理主體能力與治理政策的完善。筆者認(rèn)為，在能力提升方面，一些中西部地區(qū)的農(nóng)村可以借鑒發(fā)展較好地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)。而面對(duì)發(fā)展程度不同的地域，也應(yīng)制定不同的績效指標(biāo)與發(fā)展目標(biāo)，從而完善農(nóng)村基層治理能力提升體系。

3.總結(jié)評(píng)述與未來研究展望

目前有關(guān)于農(nóng)村基層治理能力的研究處于解決問題后的歸因于反思階段。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多歷史遺留下的基層治理問題逐漸得到了解決，然而城市化發(fā)展給農(nóng)村基層治理帶來了新的問題，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，所面臨的問題也不同，因此，在將來的農(nóng)村基層治理能力的研究上：第一，可以更多地以城市化為研究視角，比較不同區(qū)域間農(nóng)村治理能力情況；第二，關(guān)注農(nóng)村當(dāng)前面臨的新情況、新問題，引進(jìn)好的經(jīng)驗(yàn)方法，發(fā)展基層政府電子政務(wù)；第三，關(guān)注農(nóng)村基層利益相關(guān)者，制定適合于本地實(shí)際情況的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，通過激勵(lì)等方式增強(qiáng)農(nóng)村基層治理主體能力的提升，實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)。