新時期關于村莊規(guī)劃編制的若干思考

劉鵬飛

（合肥工業(yè)大學設計院（集團）有限公司，安徽 合肥 230000）

1.村莊規(guī)劃編制的背景

在過去城鄉(xiāng)關系中，城市“攫取”鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。我國將全面進入城鎮(zhèn)化中后期，城鎮(zhèn)化進程速度將放緩。村莊規(guī)劃在新時期需要順應規(guī)律，由脫貧攻堅鞏固向鄉(xiāng)村振興銜接邁進成為當前要務。

十九大報告中，習近平總書記曾強調鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內涵，提出“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的20 字方針來振興鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅僅是復興鄉(xiāng)村，更是對鄉(xiāng)村的一種創(chuàng)新與進化意義上的振興。新時期的村莊規(guī)劃將面對特定歷史語境下的轉型需求，繼續(xù)促進城鄉(xiāng)融合，助推社會主義現代化強國建設，會更注重振興意圖的落地實施，不再是一紙謀劃。

2021 年，國土空間規(guī)劃體系的建設正如火如荼進行，“多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”編制成為各省的探索方向，填補了國土空間規(guī)劃“五級三類”體系中村莊層面的空白。村莊規(guī)劃走向“全域化”“數據化”和“平臺化”的趨勢已十分明顯。有關學者指出，新時期的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應當成為統(tǒng)籌協(xié)調三農問題、優(yōu)化配置空間資源、協(xié)同磋商各方利益的綜合平臺。

2.當前村莊規(guī)劃存在的幾點問題

2020 年以來，新一輪的村莊規(guī)劃編制工作正在開展，村莊規(guī)劃編制主要依據各省下發(fā)導則進行，目前已開展了部分縣市的試點工作。目前開展的部分工作中，還存在以下問題：

2.1 上位國土空間規(guī)劃同步在編，核心內容及要求尚未落定，導致規(guī)劃依據缺失

目前，市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃的編制工作正在進行，鄉(xiāng)村規(guī)劃的底線管控條件如永久基本農田保護界限、生態(tài)保護紅線布局尚未落定，其傳導方式也未明確，導致規(guī)劃依據缺失，村莊規(guī)劃無法完成審批。在耕地保有量和基本農田保護指標的問題上，部分地區(qū)由于歷史遺留問題，導致村域內耕地的基本農田劃入率高達95%以上，以至于規(guī)劃無任何調劑空間，需要從上位規(guī)劃層面予以平衡。

2.2 部分地方政府對國土空間規(guī)劃的認識不夠，對政策的理解不足，對規(guī)劃作用的理解產生偏差

在當下三條控制線尚未落定，指標尚未下發(fā)的過渡時期，各層級的政府部門都在關注未來建設用地指標的分配問題，項目申報成為挽留指標的重要途徑，因此產生了“規(guī)劃圍著項目轉”的現象，導致規(guī)劃整體邏輯和前瞻性的喪失。尤其是第三次國土調查后，指標倒掛、耕保不足、違規(guī)占地等歷史遺留問題不斷暴露出來，指標爭奪更是地方政府賦予規(guī)劃最大的期望。尤其在某些欠發(fā)達的山區(qū)，由于平整土地及耕地總量緊缺，早期基本農田劃定難度大，導致劃定區(qū)域耕地質量得不到保障。再由于第三次國土調查認定口徑與二調時期又不同，導致存在一定比例的非耕地現象。如何核實整改成為基層政府傷腦的問題，這將導致村莊規(guī)劃極易淪為“合法化”解決遺留問題的工具，易滋生更多社會問題。

2.3 規(guī)劃對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實還停留在謀劃階段，落地困難大

目前的村莊規(guī)劃編制還在探索中，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內容以謀劃和策劃為主，離落地還有一定差距。例如，部分山地地區(qū)由于耕地緊缺，全域耕地的95%以上納入基本農田區(qū)域，在確?；巨r田承擔糧食主產功能后，可用于發(fā)展經濟作物和農特產品的空間極少，導致鄉(xiāng)村種植產業(yè)規(guī)劃無法落實。此外，我國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，謀劃不足，各地都在滿目跟風搞旅游。村莊規(guī)劃中鄉(xiāng)村振興的路徑普遍缺少深入分析，更缺少量體裁衣的產業(yè)謀劃。尤其部分無明顯特色資源的村莊，就不宜作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的對象，應該在一產、二產或其他方面尋找突破口。

3.關于新時期村莊規(guī)劃編制的幾點思考

新時期的村莊規(guī)劃應該融入國土空間規(guī)劃體系，并有效落實底線管控，推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。筆者認為村莊規(guī)劃編制應考慮以下幾點：

3.1 堅持管控先行，筑牢安全底線

村莊規(guī)劃填補了國土空間規(guī)劃“五級三類”體系中最小單元層面的空白，對底線管控起到關鍵作用。永久基本農田和生態(tài)保護紅線等重要安全底線應在規(guī)劃中嚴格落實，定樁定界。耕地保有量的等約束性指標也應該在規(guī)劃中明確總量要求。在底線管控的基礎上，把鄉(xiāng)村全域作為一個有機整體，實現城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖的建設與管理。

3.2 重視規(guī)劃的整體邏輯和龍頭作用，避免規(guī)劃圍繞項目和指標轉

新時期村莊規(guī)劃將承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，并直面眾多歷史遺留問題。因此，更要用整體性思維去思考，避免沉入到千絲萬縷的用地問題和細節(jié)糾紛上，忽略了規(guī)劃的前瞻性。因此，編制單位要和委托方做好解釋工作，明確規(guī)劃的宏觀作用和工作范圍，并理清遠期引導和近期計劃的關系。規(guī)劃要以問題和機遇的研判為導向，梳理核心優(yōu)勢，抓住主要矛盾，實事求是，因地制宜的提出用地方案。對違規(guī)占地問題也要堅持基本的規(guī)劃原則，尤其要避免盲目追求規(guī)模最大化或隨意調整底線管控區(qū)域界限。

3.3 村莊規(guī)劃不能替代建設規(guī)劃，不應包羅萬象

村莊規(guī)劃應該把生態(tài)環(huán)境、基本農田、村莊基本建設管控落實好，守住底線。因此村莊規(guī)劃應以用地規(guī)劃為重點，為鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)、產業(yè)、文化發(fā)展奠定基礎，同時加強鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)修復和土地整治，促進生態(tài)保護和用地效率提升。規(guī)劃倡導在鄉(xiāng)村建設當中踐行綠色發(fā)展模式，滲透生態(tài)觀念，逐步達成鄉(xiāng)村生態(tài)振興的目標。而村莊建設規(guī)劃的目的就是讓廣大鄉(xiāng)村居民獲得優(yōu)質的生產生活條件，滿足他們對于優(yōu)良宜居環(huán)境和基本公共服務的實際需求所做的具體空間安排，通常包括基本的人居環(huán)境整治和村莊遠期的房屋布局規(guī)劃，規(guī)劃內容相對獨立、完整和復雜，涉及中心村、基層村多個片區(qū)。筆者認為，新時期村莊規(guī)劃中應該以全域管控和村莊用地規(guī)劃為重點，將具體的建設規(guī)劃和人居環(huán)境整治剝離出來，列入下一步規(guī)劃編制。尤其是一些多村合并編制的村莊規(guī)劃項目，其涉及的建設規(guī)劃內容繁多，極易造成整本規(guī)劃囊括內容過多，重點不突出。部分編制單位由于費用問題、期限問題等因素，造成規(guī)劃內容實施性差，規(guī)劃質量降低。

3.4 規(guī)劃須尊重地方文化根基，充分征求當地村民意見

文化振興是鄉(xiāng)村振興的重要內容之一。中國廣大的鄉(xiāng)村孕育了深厚的農耕文明和鄉(xiāng)村文化，村莊空間環(huán)境提升應注意挖掘、傳承與創(chuàng)新這些優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化。但并不意味著借用城市景觀的手法在村莊中樹立幾個雕塑小品、打造幾處文化廣場、建設幾處展館就能延續(xù)脈絡。原始的生態(tài)景觀環(huán)境、生活方式、宗族關系等潛移默化的基因才是深厚的內涵。因此村莊規(guī)劃需要思考這些問題。例如在村莊遷并中，要適當考慮宗族脈絡的關聯(lián)，要考慮非物質文化的傳承，避免空間重組后對文化的沖擊過大，甚至毀滅。因此，規(guī)劃需要深入調查和訪談，充分征求村民意見，建設有共同歸屬感的村莊家園。

3.5 鄉(xiāng)村產業(yè)謀劃要以利益平衡為基礎，提升操作可行性與規(guī)劃實用性

產業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興關注的重點內容，產業(yè)謀劃應首先考慮各方的經濟利益平衡問題。互惠互利，共建共享才是促進產業(yè)振興最有效的手段。例如鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，涉及的雙方應是一個利益共同體，不僅有當地的居民，還有外來的投資商。因此產業(yè)空間安排應先考慮給當地居民一定的經營機會，在不影響居住環(huán)境的情況下，產業(yè)服務用地（如民宿、村合作社等）宜結合現有居民點設置。只有建立合理的利益分配機制，產業(yè)建設的操作性才能加強，規(guī)劃的實用性才能提升。

3.6 對村莊規(guī)劃的資金加大投入

力求做到一村一費，規(guī)范每一村的收費標準并且核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中所需要的計劃費，并根據本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制深度和政策規(guī)定的形式進行會計核算：首先建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)內明確的規(guī)劃收費管理制度，讓收費資金可以直接從鎮(zhèn)財務處劃撥到鄉(xiāng)村財務處；人才隊伍的建設經費，以及對重點經濟發(fā)展區(qū)域的大型項目資金保障都應適當加強；運用大數據審批和查閱，系統(tǒng)管理并規(guī)范了重點村莊的大型項目。

3.7 在開展村莊規(guī)劃工作之前，應對規(guī)劃對象進行基礎調查

提前到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展實地勘測與現場調查，并結合調研數據，與農戶的意愿形成一個最初的工作實施方案。先將此實施方案與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報意見相銜接后，與農戶的意愿形成一個最終的工作實施方案。將此實施方案和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報意見相銜接，并征詢了各農戶的意見。對實際情況中與農戶群眾愿望間矛盾較大的村項目組可以開展補充調查，并根據具體的現實狀況調整方案，在調查工作結束以后，再進行下一個階段對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經完成的方案匯報工作，最后又根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的建議再一次地對方案進行調整和充實，然后再下傳給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而最后結果就是在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成統(tǒng)一。

3.8 加大控管力度

面對著鄉(xiāng)村經濟振興工作的實施，要想確保所有工作的有序開展，則一定要提高對管控工作的重要性，這樣就可以在現有管理工作經驗的基礎上加以完善，并出臺了針對性管控實施方案，以促使不同管理層級及機關人員充分地認識到各項工作開展的重要性，以便于最大化地發(fā)揮了管理工作的成效。其中，針對多規(guī)合一而言，就必須做好對生態(tài)土地、基礎建設用地以及農用地的規(guī)劃，特別是針對規(guī)劃還沒有完成，以及在鄉(xiāng)村振興過程中對實用性建設成效不佳等類型的土地規(guī)劃，這就必須要分析項目在建設過程中有沒有存在問題，并從采取各種機制和措施的基礎支撐上加以優(yōu)化，從而提高項目工作實施的有效性。對鄉(xiāng)村的基本工程建設進行約束，以限制非鄉(xiāng)村居民在鄉(xiāng)村購買土地或建造新房，以防止其在鄉(xiāng)村中私自興建設施。另外，還規(guī)定了村落的集中住宅場所的數量和布局方法。對適合集中建筑的地方可控制零散建設，對不適合集中建設的村落則可打破區(qū)域界限。

4.新時期村莊規(guī)劃應致力于向城鄉(xiāng)融合方向發(fā)展

4.1 推進土地集約化利用

目前，中國鄉(xiāng)村宅基地閑置狀況很明顯，同時鎮(zhèn)化發(fā)展又會擠占大量農業(yè)空間，從而導致城鄉(xiāng)土地利用不集約。為了促進城鄉(xiāng)一體化，按照國土空間規(guī)劃的要求，實現城鄉(xiāng)建設用地雙向調控，推動土地高效集約化利用，進而實現對城鄉(xiāng)用地空間的合理配置。同時，要進一步明確農民需求，提高鄉(xiāng)村閑置宅基地的使用效率，使其能夠被用作林地和耕地，滿足國土空間規(guī)劃需求。另外，要對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居住用地進行科學控制，防止鄉(xiāng)村土地外延和空心化現象出現。

4.2 優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置

目前我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展滯后的原因在于城鄉(xiāng)之間地位存在差異、雙向流通不均衡，從而導致城鄉(xiāng)之間的資源分配不均衡。而要想推動城鄉(xiāng)一體化，必須以國土空間規(guī)劃為基礎，對工業(yè)空間布局進行優(yōu)化，以推動協(xié)調機制完善。其一，根據城鄉(xiāng)資源特征和空間分布，構建城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同機制，促進服務業(yè)和高新技術產業(yè)發(fā)展，增強中心城市的創(chuàng)新和活力。其二，次中心城市應發(fā)揮自身樞紐功能，加強與中心城市、鄉(xiāng)村的連接，促進資源要素的有效銜接，以增強綜合競爭力。其三，針對集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，要根據現代農業(yè)發(fā)展狀況進行指導和規(guī)劃，基于自身優(yōu)勢大力發(fā)展第二、第三產業(yè)。

4.3 完善基礎設施與服務

確保各要素的均衡和雙向流動，使交通體系逐漸完善。目前，許多省市的交通運輸網還不夠完善，因此，要加強城市和鄉(xiāng)村的干線運輸和中轉樞紐架設，促進城鄉(xiāng)交通網更加順暢高效，建立以公交為主、多種交通方式并存的多元化交通格局。城鄉(xiāng)交通運輸網絡的優(yōu)化，既能夠為城鄉(xiāng)居民提供便捷的交通服務，又能夠推進城鄉(xiāng)要素的緊密、有序、快速流通。

同時，應大力推進鄉(xiāng)村基礎設施建設，提高鄉(xiāng)村公共服務水平。這是因為隨著鄉(xiāng)村居民生活水平的不斷提高，基礎設施建設已遠遠落后于人民需求，同時由于規(guī)劃不到位，導致鄉(xiāng)村基礎設施無法與城市基礎設施融合。因此要強化鄉(xiāng)村基礎設施建設，構建多元化服務系統(tǒng)，從而解決基礎設施和服務水平不足的問題，為鄉(xiāng)村居民提供更好地服務。

5.結束語

總而言之，村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的底層單元，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施載體之一，對于我國社會主義現代化強國建設有著重要意義。在進行規(guī)劃編制的過程中，規(guī)劃工作人員及鄉(xiāng)村基層干部應該堅持糧食安全優(yōu)先、生態(tài)保護優(yōu)先、文化傳承優(yōu)先，遵循因地制宜、發(fā)揮村民作用、推進產業(yè)發(fā)展、實施整體推進等原則，科學進行規(guī)劃編制。對政策的理解需要深入分析，不可“一刀切”地制定應對措施。規(guī)劃要做好當地農村社會情況的調查，充分征求意見，然后根據不同的情況采用不同的規(guī)劃方法，注重實用性，以提高村民的生活水平以及生活質量，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為宗旨。