創新多元化投入方式 全面推進鄉村振興

張 繪（研究員）

2018年財政部發布的《貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見》提出，實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署。要健全投入保障制度，創新投融資機制，拓寬資金籌集渠道，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。鄉村振興戰略是一項具有長遠性、持續性、艱巨性特征的工作，決定了財政支持的長期性。從城鄉對比看，鄉村振興發展存在較多歷史欠賬。長期形成的城鄉二元經濟結構，導致了城鄉居民勞動生產率、戶籍制度、收入分配方式等方面的差異。當前我國財政收支矛盾日益顯現，鄉村振興發展面臨諸多要素制約，財政收入的預期增長有限，難以有效實現支農資金的大規模增長[1]，財政支持要實現從“加大投入”到構建多元投融資機制的理念轉變。在通過財政資金撬動社會資本參與鄉村振興建設，促進農村群眾增收的同時，要注意保障政府惠農項目資金的安全性，防范社會資本下鄉可能帶來的違規操作侵害農民利益、占用集體資產的風險。

為了深入了解和把握當前鄉村振興經費情況和實現多元化投融資狀況，由中央和國家機關工委統一部署，中國財政科學研究院與財政部駐原國家級貧困縣掛職青年干部組成的“關鍵小事”調研組對財政經費相對充足、社會資本培育較為良好的東部省份進行了調研，調研重點針對當前鄉村振興發展中多元化投融資面臨的問題和可行對策。

一、構建鄉村振興多元投融資機制各主體面臨的難點堵點

從投入總量看，鄉村振興資金需求量十分龐大。“十四五”時期，鄉村振興方面的資金在各個地區均呈現大規模增長態勢[2]。比如，東部A市每年資金需求量為一百萬左右，主要用于農村基礎設施建設、產業振興發展、體制機制改革、公共服務均等化等。完成這些建設任務所需資金和資源的來源主體包括政府部門、社會資本、農民群眾、金融機構。

1.政府部門：內部缺乏聯動，外部難以撬動。各級政府在支農實務上的事權與支出責任劃分不清晰，支出結構不合理，引導帶動社會資本投資能力弱，是財政資金不能很好發揮作用的主要原因。

（1）鄉村振興投入責任不夠明確。一方面，上下級政府之間農業農村領域事權與支出責任劃分不清晰。比如，農機購置補貼、農業技術推廣、新型農民培訓、現代農業園區建設等內容作為共同事權，各級政府都在安排資金予以支持，支農政策和財政投入存在很大程度的相似性，各個層面的側重點不夠突出。另一方面，部門之間職責劃分不清晰。從投入結構看，財政資金使用分散，“九龍治水、各管一頭”的現象仍然存在。當前，支農事權主要分散在農業農村、水利、資規、住建、交通、綜合執法等部門，同時財政部門內部就有農業財務管理、經濟建設、投資管理、基層財政管理等多個機構涉及資金管理[3]。由于缺乏統籌規劃，導致支農事權與支出責任不清、各自為政，支農支出重復支持等問題仍時有發生。比如，高標準農田建設仍涉及自然資源、發展改革、農業農村等部門?；鶎迂斦谕七M鄉村振興的過程中，受到體制機制政策等方面的制約較多，有些還涉及其他職能部門，協同支持鄉村振興發展難以落地，如橫向轉移支付不暢、農戶貸款利率偏高、鄉賢激勵缺失、社會資本參與渠道過窄等。

（2）涉農資金整合存在一定難度。一是部門間職能交叉、各自為政的現象依然存在，行業間難以協調，影響財政資金統籌整合力度。一些鄉村振興項目存在多頭指導、界限不清等現象，如美麗城鎮、農村公路等項目。二是部分地方政策碎片化、零散化現象依然存在，難以集中財力辦大事，財政資金管理和項目謀劃觀念制約著統籌整合的推進。三是新型技術、方式等試驗性任務缺乏有效的指導和實施手段，項目年年做卻年年得不到推廣。四是支農項目類型較多，不同類型的項目財政經費支持比重不一，涉及的外部經費來源也存在差異（見表1），各級政府承擔的責任也不同，協調統籌存在難度。

表1 支農項目類型及其經費來源劃分

（3）鄉村振興投入結構不夠合理。以東部B省為例，從農口資金支持鄉村振興的角度看，按照既定政策和規劃要求落實的剛性支出約占70%，主要是耕地地力、糧食生豬、漁業油價、農機購置等政策性補貼，以及水利工程、高標準農田、標準漁港等基礎設施建設；而用于支持農業農村產業高質量發展的相關資金僅占20%，若剔除部分按“因素法”切塊下達由市縣自行統籌安排的獎補資金，產業發展直接相關資金占比僅為10%，財政支持鄉村產業發展大項目的資金投入相對不足。部分中央資金使用受限，如國家現代農業產業園中央獎補資金，根據要求主要用于基礎設施建設，且單個子項目比例原則上不能超過50%。鄉村振興主要依靠產業振興，過多地限制資金用途不利于提升資金的使用效率和效益。由于大多村集體經濟實力薄弱、籌資渠道單一、社會資本參與少，村級對鄉村產業發展和建設心有余而力不足。B省作為東部發達省份尚且如此，中西部地區財力更為薄弱，發展動力就更加不足了。

（4）鄉村振興投融資機制不夠健全。盡管各地已開始探索投資基金、融資擔保、貸款貼息、農業保險等多種支農方式，但高水平推進鄉村振興仍過多地依賴于財政支農資金的直接補助，未充分發揮市場在資源配置中的決定性作用[4]。由于農業產業投入周期長、效益低、風險大、融資難，財政支農資金引導全社會參與建設的機制還不完善，依靠地方財力難以支撐鄉村振興持續增長的投入需求。財政資金撬動作用未能完全發揮，“三農”領域財金合作協同支農的規模、范圍都有待拓展和完善。

2.社會資本：投資動力不足，運營操作失當。

（1）社會資本投資意愿不強。城鎮與鄉村之間的發展不協調、不充分，鄉村產業結構與生產模式滯后，社會資本投入鄉村振興的動力不足。短期的農村土地流轉契約不穩定，建設用地供給嚴重不足，加上近幾年大棚房整治、非糧化、非農化等政策對鄉村振興項目影響較大，集建地、宅基地、設施用地及農村房產等盤活也受到較大限制，進一步降低了社會資本下鄉投資的積極性，重大產業項目社會資本投資不夠，對農村經濟發展的帶動作用不足[5]。地方政府在招商引資中的違規操作，擠占社會資本收益，也給社會資本投資帶來不確定性。

（2）社會資本下鄉違規操作時有發生。農業龍頭企業和農民合作社的發展遭遇瓶頸，普遍存在規模小、功能單一、管理不規范等問題，還出現龍頭企業與民爭利，侵害困難群眾利益的情況，產生惡劣影響。部分社會資本在參與鄉村振興建設的過程中，破壞農村自然生態環境，改變農業土地使用用途，侵犯農民利益和合法權益，無法合理有效地配置農村土地、勞動力、農民住宅、農業資金技術等農業資源，導致鄉村振興發展的資本資金受到不法侵害[6]。

3.村民群眾：技術技能匱乏，生活保障較低。

（1）人才匱乏成為制約鄉村振興發展的重要短板。鄉村人口“空心化”嚴重，鄉鎮常住人口最少的村僅剩3名老人留守。鄉村地區人口結構以婦女兒童和老年人為主，有文化、懂技術、會經營、善管理的新型農民和創業致富的帶頭人十分稀缺，由于技能性培訓力度不夠，與農民從事產業發展的實際需求存在偏差，農民認為技能知識培訓不適用、不好用的現象在一些村鎮時有發生。農村基礎教育薄弱，勞動力素質不高，高素質人才進不來、留不住現象較為普遍[7]。技術人才特別是創新人才、高技能人才匱乏，影響了農業科學技術的推廣應用，制約了產業幫扶的長效發展。

（2）鄉村基本公共服務保障不足。從財政資金對村民民生投入成效看，財政支出的精準度仍有待進一步提高。如：農村生產生活性基礎設施供給數量偏少，城鎮化率、農村居民人均住房面積等低于所在地區的平均水平[8]；農村教育、醫療衛生、文化體育等公共服務設施質量不高，尚未有效支撐起農業強、農村美、農民富的發展需求，導致大量外出務工人員不愿回鄉創業就業，鄉村難以發展。

（3）支農產業項目效益欠佳。農民收入低，能夠參與到產業興旺中的自有資金和資源不足。農民參與投資產業缺乏正確引導，未能運用合理的投融資手段入股農村合作社、家庭農場、龍頭企業等以獲得相應的分紅。雖然調研地區也有一些運用“政府+企業+脫貧戶”模式壯大鄉村產業發展的成功案例，但支農項目總體收益較差，不利于項目的長期運營，財政資金在產業項目上的投入和收效有限，不能長遠解決脫貧群眾就業等“急難愁盼”問題。

4.金融機構：貸款邊界難統一，還款來源難保障。

（1）銀行貸款邊界和標準難統一。公益性和準公益性項目的屬性，使這類項目成為當前鄉村振興領域的突出短板，但各方對相關貸款政策和邊界的理解尚未統一[9]。如農業發展銀行等金融機構，普遍存在“當先導、補短板、逆周期”職能作用難以發揮、自身職能定位不清現象，金融支持鄉村振興領域的公益性和準公益性項目難以闖出新路。

（2）村民還款能力不足，銀行存在貸款風險。目前，農村地區發展相對落后，農民個體、集體經濟資本實力相對較弱，可作為抵押的資產不但少之又少，還普遍存在估值低、變現難等特點，農村資產擔保落實存在諸多困難。這就導致農業類項目貸款難以保障還款來源，貸款銀行要么不敢貸、不愿貸，要么在貸款后會面臨風險。

二、實現鄉村振興戰略有效落地的改革重點和方向

1.厘清政府部門權責關系，健全管理機制，統籌財政資金。

（1）明確鄉村振興支出責任。中央政府加強頂層設計，盡早制定出臺農業農村領域中央與地方財政事權和支出責任改革方案、土地出讓收入用于農業農村工作考核實施細則等，以便地方各省可以據此進一步開展工作，從源頭上推動涉農資金統籌整合，集中財力支持鄉村振興。中央和省級部門進一步明確各類農業項目的界限，統一由一個部門負責管理，避免出現多頭管理、重復建設現象，切實降低行政成本，有效提高工作效率[10]。在全國層面上結合新形勢、新問題，統一出臺支持鄉村振興的政策措施和指導意見，并建立“上情下達、下情上傳”的對接渠道，提供可供學習的典型案例，及時有效解決共性問題，形成上下工作合力。

（2）完善鄉村振興相關資金管理機制。國家在制定出臺農業生產發展等資金任務實施指導意見時，鼓勵各地因地制宜統籌安排資金，積極推進集中財力辦大事；完善集中財力辦大事財政政策體系，加大對鄉村振興薄弱環節和產業、就業等重點領域的支持力度，確保財政投入績效目標與鄉村振興建設目標任務一致。一是加大涉農資金整合力度。聚焦各地鄉村振興的重大決策部署，將財政安排的農業農村、水利、住建、資規等部門行業中用于“三農”領域的資金全面納入資金整合范圍，建立跨部門項目資金聯席會商機制，將各級財政安排性質相同、用途相近的涉農資金納入同一“資金池”，統一設計方案、資金撥付、組織實施、評估驗收，形成政策資金合力[11]。二是研究落實土地出讓收益“新政”。密切關注“十四五”期末土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上的政策口徑，地方及時做好與中央部門的溝通對接，精準測算當前比例水平；認真謀劃土地出讓收益用于農業農村的政策措施，同時加強土地出讓收益用于農業農村資金與一般公共預算支農投入之間的統籌銜接，持續優化“三農”重點領域和薄弱環節的財政資金配置，著力彌補農村歷史欠賬。三是將中央獎補資金的使用范圍擴大至產業項目，并打破子項目的補助比例限制，允許地方按照當地的補助政策比例進行獎補，切實提升中央獎補資金的使用績效。

2.提高財政金融協調配合程度，加大推進鄉村振興投融資改革力度。

（1）圍繞健全鄉村振興投融資機制，積極開展探索實踐。財政領域以數字化改革為牽引，以數字化信息共享共建平臺為切入點，進一步整合重大財政支農項目、市場主體投融資需求、鄉村振興保障政策等數據資源，打造財政金融跨領域、跨部門協同應用場景，推動財政支農政策與金融產品、融資工具有效銜接，探索財政資金從“直接補助”向“間接扶持”、“無償補助”向“有償扶持”轉變的有效模式，引導更多社會資本、金融資金投入農業農村[12]。

（2）完善財政金融協同支農機制。對于農業產業融合發展等項目化管理且涉及市場化主體的政策資金，可以實行項目庫儲備管理，提前一年部署，各省再結合自身實際，謀劃設計鄉村振興大項目大投入的有效載體，推動財政資金與融資擔保、投資基金等政策相互銜接，推進普惠金融、綠色金融等政策舉措落地，并創新運用保險等多種支農方式和手段，引導撬動更多社會資本、金融資本投向農業農村。比如，引導農房（宅基地）使用權流轉抵押貸款，為閑置農房（宅基地）翻修、裝修、經營等提供金融支持。

（3）推動貸款債券化管理。每年確定一定貸款額度，將各類政策性銀行和商業銀行（如農業發展銀行、農業銀行）的貸款視同政府的一般債券和專項債券，專門用于支持鄉村振興戰略實施的準公益性和公益性項目。一是要求和鼓勵銀行加大“市場化”支持公益性和準公益性項目的力度，并在相關路徑、辦法等方面進行大膽探索和積極創新，進一步發揮好“當先導”職能作用[13]。二是要求和鼓勵政策性銀行等在農村路網建設、水利建設、“兩非”整治（制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”）等方面給予專項融資支持，進一步發揮好“補短板”職能作用。

（4）防范農業相關金融體系風險。多方應聯合推動建立多元化的風險防控體系，充分利用借款人、擔保人、項目自身、地方政府等相關利益方的有效資源構建信用體系，構建抵質押、第三方擔保、風險補償金、保證金、客戶互保等多種風險分擔機制，吸引更多資金投入“三農”領域，緩釋涉農貸款投資融資風險。尤其是加快“三塊地”（農村土地、集體經營性建設用地、宅基地）和“兩項指標”（全國公共財政農林水事務支出總額、農業保險深度）等方面的相關立法工作，盡早出臺實施細則、配套措施。建立健全相應的激勵機制，確保金融機構服務的合規性，充分調動金融機構的積極性。

（5）強化對薄弱地區的債券支持。加大農村基礎設施建設類地方政府債券的謀劃力度，積極研究推廣以耕地占補平衡交易指標為主要償債來源的高標準農田建設專項債、以農村建設用地增減掛指標為主要償債來源的村莊整治建設專項債[14]、以項目經營收益為主要償債來源的農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施專項債，全力擴大地方政府專項債券資金用于農業農村領域的規模。

3.強化支農政策導向，鼓勵各類社會資本參與鄉村振興建設。

（1）研究組建共同富裕投資基金。地方政府可以探索設立一定規模的共同富裕投資基金，出臺基金管理辦法及引導政策，發揮財政資金杠桿作用，通過直接股權投資、投貸并行等方式，引導社會資本共同參與智慧農業、農產品加工、農旅融合等符合各地鄉村實現產業興旺的項目投資，壯大集體經濟，發揮村集體的引領和帶動作用，發展多種形式的新型農業經營主體，切實提高農村居民收入。

（2）強化政策精準引導力度。鼓勵盤活農村閑置的土地、房屋、宅基地等資源，探索農村宅基地“三權分置”改革，打造“美麗鄉村”等類型的產業項目，以閑置農房和田園山林等資源入股，支持社會工商資本、回鄉創業人員等市場主體開發民宿旅游、休閑觀光農場，以及引入餐飲、休閑、體驗等配套，打造多元業態產業鏈。在項目建設的過程中，按照項目審定投資額給予一定比例財政補助，進一步完善財政支持政策。

（3）鼓勵國企參與鄉村開發建設。運用國企投融資推進片區開發、探索城市（鎮）一二級聯動開發投融資模式，嘗試采用合作供應商投融資模式，推進產區綜合開發等。通過財政獎勵、貼息、補虧等方式，鼓勵地方大型國企主動承接鄉村振興項目，包括鄉村旅游、鄉村基礎設施、農業合作、特色農產品深加工、產業“飛地”等，助力壯大村集體經濟，增加農民收入。

4.優化財政支出結構，促進城鄉之間基本公共服務均等化?；竟卜站然瘒@提升人的能力來推動共同富裕。只有公共服務質量提升了，外出務工的村民才愿意回鄉創業就業[15]，帶動鄉村產業興旺。只有農民的技能水平提高了，其收入才能提高，共同富裕才有了保障。

（1）加大財政教育資金向農村傾斜的力度。提升農村基礎教育水平，更加注重財政教育資金的精準投入，比如支持探索義務教育階段“現代學校聯盟”“優質民辦學校+”辦學模式等，促進優質師資資源流動，使“農村孩子在家門口就能上好學校”成為可能。促進農村職業教育發展，充分利用職業教育與農村居民增收關聯度高的特點，繼續加大職業教育投入，并制定財政激勵政策，鼓勵社會力量參與，提高農村居民就業能力。

（2）提升農村醫療衛生及保障水平。推動優質醫療資源下沉，以“醫共體”建設為抓手，推進鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）標準化建設，完善基層首診、雙向轉診、急慢分治、人才流動等協作機制。促進社會辦醫加快發展，鼓勵社會資本設立各類優質民營醫院，將社會非營利機構舉辦的基層基本醫療衛生服務納入政府購買服務的范圍，在醫療重點?？平ㄔO、臨床治療診斷、醫療人才培養、全科醫生隊伍建設等方面提供與公立醫療同等的支持。

（3）進一步完善財政社保投入機制。加快城鄉保障體系一體化進程，建立城鄉一體化的社會保障體系。完善“托底”保障政策，更加注重保基本、補短板、兜底線，構建更加健全的社保大救助體系，統籌協調推進低保、教育、醫療、特困、就業、受災、住房、臨時救助等基本救助體系。健全養老保險相關制度，加大政府支持，積極引入社會力量，不斷優化以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合的養老服務體系。

5.健全資金管理機制，提高鄉村振興各類資金的使用績效。

（1）全面實施鄉村振興政策資金績效管理。創新建立“全周期”績效管理模式，將財政資金分配使用管理與鄉村振興工作實際成效緊密結合，與提升農民的獲得感、幸福感、安全感緊密結合，穩步實現推動鄉村振興的各類政策、資金績效管理全覆蓋。一是堅持關口前移，圍繞涉農資金投資周期長等特點，系統重塑鄉村振興財政資金績效評價體系、工作體系，結合可行性研究對擬列入年度政府投資計劃的重大農業項目全面開展事前績效評估，確保資金量與任務量精準匹配、資金流與決策流協調統一。二是突出事中監控，重點聚焦“三農”專項、扶貧資金、水源保護轉產轉業扶持資金等專項資金，開展資金執行和績效目標雙監控，對涉農項目績效目標實現程度、計劃執行進度等情況進行全方位體檢、實時性跟蹤。三是強化結果應用，將績效結果與未來預算資金安排掛鉤，資金主管部門每年根據績效管理結果調整年度預算，推動財政資金從“按權力分配”向“按績效分配”的轉變。

（2）強化對重點項目資金的監督管理。按照鄉村振興戰略階段性目標任務和工作重點，持續加強對涉農專項轉移補助資金、農村基礎設施資金、農村社會事業發展資金、農村人居環境整治資金等各類涉農資金的監督管理，注重對資金撥付及時性、專用性、到位率等關鍵指標的動態監控。加強項目庫建設和運用，在工作中區分項目的輕重緩急，對一些比較緊急的鄉村振興項目優先保證資金的供給，對于中長期的項目做到合理安排資金，避免出現“頭重腳輕”的現象。