多元共治視角下農村殘疾人托養基地建設路徑研究
——以銅仁市閔孝鎮魚良溪村為例

韓方圓

（湖北大學公共管理學院，湖北 武漢 430061）

十三五時期，我國殘疾人托養服務政策支持體系及實踐運行機制已初步建立，東、中、西部分地區因地制宜探索出了多樣化實踐路徑。值得注意的是，在托養服務的供給數量、供給質量及供給的持續性上呈現出城鄉二元分異，例如在湖南農村殘疾人“脫貧不解困”的現象仍然普遍，實證分析顯示，絕大多數農村重度殘疾人家庭的集中托養需求旺盛。西部農村托養服務供需失衡的現實困境表明，依靠單一主體的單一資源難以填補需求缺口、提供多元服務、維系長效運轉，為了有效回應這一矛盾，本文基于多元共治的研究視角，從貴州省銅仁市魚良溪村建設農村殘疾人托養基地的成功實踐切入，嘗試總結多元主體參與體系構建與服務供給的實踐經驗，對于當下探索縮小城鄉托養服務供給差距，推進多元共治的基層實踐具有重要意義。

1.理論基礎

“多元共治”的理論基礎是治理理論，并且與協同治理理論及多中心治理理論有著密切的聯系。多中心治理理論強調政府、市場、社會及公眾多個中心平等參與治理，但不容忽視的理論缺陷在于多中心參與會導致治理低效和資源散耗。“多元共治”視角的優點在于彌合了其他治理理論的不足，但學界針對多元共治的理論內涵和詞源研究較少，未形成能統合地方多元共治模式的分析框架和機制。本土化研究更多聚焦于在多元共治理念指導下，多元主體如何參與到基層治理、環境保護、食品安全及應急管理等具體微觀領域實踐當中。

我國農村殘疾人照護政策中的服務對象、內容、責任、資金渠道及政策體系均實現了多元化的變革。現實實踐中的托養基地作為實體平臺，形成了多元主體，多樣服務，多種方式，多項機制的集成效應。無論是政策發展所彰顯的各主體協同合作的實踐構想，還是實踐過程中多元參與的實際需求，農村殘疾人服務供給是一個多主體參與的系統性工程。

2.多元共治下農村殘疾人托養基地建設路徑

魚良溪村位于銅仁市江口縣閔孝鎮東部，截至2021年1月，該村持證殘疾人為175人，為解決殘疾人托養問題，魚良溪村在村支書的帶領下，創建了全省第一家由村級組織打造的綜合性農村殘疾人托養基地——“黔馨家園”，目前為18名殘疾人提供托養服務。

2.1 政府“牽線”，推動跨市協作及跨部門合作

首先，東西部協作制度推動時蘇銅兩市取得殘疾人事業發展合作共識。制度導向下，蘇州市資金幫扶合作為基地建設提供充足的財政支持。產業發展合作旨在聯合企業助殘聯盟，通過基地、電商、展示中心等拓展村級助殘專業合作社的各類農產品外銷渠道。在市委市政府層面的統籌合作下，引導吸納東部優勢企業、西部農村助殘專業合作社及社會力量參與其中，有效改善農村殘疾人群體的社會福利。其次，成立全市農村殘疾人托養基地建設領導小組。設政府分管組長，統籌市發改委、民政局、財政局、稅務局及市殘聯等部門成員，明確各部門的職責分工。例如依據《貴州省殘疾人就業保障金征收使用管理實施辦法》，市財政局及稅務局加強對殘疾人就業保障金的規范管理和征繳落實，市殘聯統籌資源、科學規劃、合理使用，將就業保障金入股村集體經濟助殘合作社，助力合作社擴大投建規模并惠及有托養需求的殘疾人家庭。

2.2 殘聯“搭橋”，聯合各多主體科學施策

“橋梁”既是殘聯組織本身，作為黨和政府聯系殘疾人群體的重要紐帶，在推進本市殘疾人托養基地建設，改善農村殘疾人福利狀況中發揮著協調引導作用；“橋梁”也指各項福利政策，通過政策方案將“平等、參與、共享”的扶殘助殘理念轉化成實踐措施，以“權利傾斜性配置”為原則，出臺滿足農村殘疾人特殊托養需求的系列規劃和政策，并對碎片化的政策進行整合。例如2020年12月出臺的《銅仁市農村重度殘疾人托養照料實施方案》，從規模設置、服務對象、市級村級建設責任、服務功能、運行管理及保障措施六個方面對托養基地建設進行科學指導。

2.3 村級黨組織“搭臺”，實現項目方案精準落地

村級黨組織依據政策規劃，因地制宜落實基地各項籌建工作，切實解決農村殘疾人家庭面臨的經濟收入低、殘疾人難以照料、殘疾人康復需求無法滿足等難題。黨建促殘建的生動實踐表現在四個方面，一是隊伍建設提高治理能力。魚良溪村在基地建設過程中抓住村集體中的機關事業單位人士、熱心家鄉建設的成功人士、老教師、老黨員、老村干等關鍵行動者，成立春暉社，分享經商投資經驗、治村管理經驗，為殘疾人基地建設提供強有力的人力支持。二是制度建設規范基地管理。建立殘疾人就業資金臺賬制度，規范記載考勤及工資發放情況。殘疾人互幫互助機制明確護理員職責，建立托養人員守則，“弱弱互助”有效解決了專職照料人員缺乏的問題。三是經濟建設謀求生存發展。魚良溪村充分利用自身的資源優勢，發展優勢產業，通過壯大村集體經濟吸納殘疾人就業，是村級組織與基地殘疾人充分發揮主觀能動性謀求生存與發展的體現。與此同時，構建“市政府-村黨委組織-村集體經濟組織-社會力量-殘疾人家庭”聯動的殘疾人托養資金投入體系，暢通多元資金投建渠道，整合碎片化資金，將東西部協作幫扶資金、地方財政、村集體產業收益、殘疾人兩項補貼及家庭托養資金整體投入到托養基地建設及服務供給中。四是文化建設營造和諧氛圍。弱弱互助模式加強了殘疾人之間的相互了解，有利于營造和睦共處的氛圍，加之，以村支書為代表的治村中堅力量十分關切基地內殘疾人的情感訴求，每逢節假日及托養人生日，在基地內舉辦殘疾人家庭聚會和生日宴，托養基地業已成為殘疾人的情感寄托與生活家園。

2.4 社會力量“唱戲”，豐富殘疾人社會支持網絡

多元需求依賴多元供給，社會力量主要參與提供殘疾人多元發展服務，在提供專業化康養服務、吸納殘疾人就業方面有著不可替代的重要作用。一是村企合作提供經濟支持。村支書積極利用自己的社會關系網絡，鏈接多個百強村的經濟資源，將農療模式下殘疾人輔助生產的農產品外銷多省多村，并配合殘疾人保障金入股分紅項目，與愛心企業構建利益聯結機制，保障托養基地內的貧困、重度殘疾人的基本收入，也有助于擴大助殘產業生產規模，有效實現了殘疾人、企業、助殘合作社利益共贏。二是專業力量供給托養服務。殘疾人專業化服務包括專業化托養服務知識及技能、專業化服務人才及機構、服務供給與殘疾人需求適配的專業性三個方面，銅仁市思南縣就創新推出殘疾人康復托養+社會化養老機構服務模式，提供集托養、康復、養老于一體的機構專業化服務。

2.5 家庭“鼓掌”，共擔殘疾人照料責任

對于農村貧困重度殘疾人家庭來說，家庭照料需要承擔主客觀雙重負擔及大量機會成本，具體而言是客觀上高額的康復護理支出，主觀上家庭成員的心理及精神壓力以及家庭成員因照料殘疾人而放棄工作，損失的勞動收入機會和勞動報酬。托養基地整合助殘及養老資源，為殘疾人群體及行動不便的老年人等提供寄宿照料服務，由家庭選擇入托模式并承擔部分服務費用，農村托養基地的建成促進家庭生產力的解放及殘疾家庭增收，得到了殘疾家庭的大力支持。

3.農村殘疾人托養基地建設的經驗啟示

黨委領導，政府主導的政策支持是建設成功的關鍵。實現農村地區殘疾人基本公共服務均等化，關鍵是要堅持黨的全面領導，政府切實履行保障農村殘疾人福利的主導職責。魚良溪村之所以能夠建成托養基地，離不開市委層面統籌聯合資源，以及政府部門合理配置資源，結合殘聯調研實際并充分尊重村一級建設自主性，強有力的支持政策為系統性開展農村殘疾人托養基地建設提供了指導意見和政策保障。

村企合作，多元資金籌措是實現自給自足的前提。當政策支持力度減弱時，如何實現“兩條腿走路”是農村殘疾人托養基地建設面臨的關鍵性問題。魚良溪村能夠實現自給自足主要在于抓住天然農產品資源優勢和社會關系資源優勢，與東部助殘企業和百強村等達成長期穩定合作，暢通農產品自產外銷的渠道，進而反哺基地建設。多元資金籌措渠道的建立，充分整合了財政資金、社會資金、村級資金及家庭資金，為基地建設提供物質保障。

能人治村，殘疾人參與是實現有序運轉的基礎。加強基層治理能力現代化建設過程中離不開關鍵主體的重要作用，微觀層面的農村托養服務供給也離不開治村能人。魚良溪村村支書始終秉持黨員初心使命，以信仰為內驅力主動為弱勢群體干實事，謀福利，發揮個人能動性積極爭取項目資源和政策支持。同樣治理有序也離不開制度化建設，托養基地內各項工作依規進行是村支兩委同殘疾人主體共同協商參與的結果，獲得殘疾人及其家庭、村民等廣泛支持。

互助共同體建設是維持長效運轉的保障。打造殘疾人社區共同體的基礎是情感融通，將殘疾人視作權利主體和情感主體而非累贅拖累，基地正常運轉既離不開制度及資金這類硬件支持，軟件條件也不可或缺，將托養基地打造成殘疾人群體的精神家園，滿足殘疾人情感需要和發展需要才是本質目的。

4.農村殘疾人托養基地建設的轉型

4.1 在服務內容方面，實現從單一化向多樣化轉變

農村殘疾人托養基地建設遵循資源集約利用的理念，但在殘疾人康復、就業、教育、體育文化等服務供給專業化方面稍顯不足。在投建之初應弄清諸多服務誰來供給、如何供給以及如何滿足殘疾人個體化需求的問題。基地建設要堅持因地制宜和需求導向，既不能大包大攬，全鏈條開展，也不能模塊復制，全盤接受，尤其需要高度警惕農村殘疾人托養發展成為“村村建機構，村村掛名牌”模式，緊抓鄉村振興的建設契機，滿足殘疾人生存需要和自我實現需要。

4.2 在服務供給方面，實現從粗放化向精細化轉變

村級殘疾人托養基地在服務供給中面臨供給精準度低、服務標準制定不細、服務評估環節缺失等諸多難題。為促進服務供給的“精細化”轉型，村村聯合或多村聯合匯聚零散的托養需求，利用各村優勢合作引進托養服務機構及社會工作者的專業化服務，實現跨村供給專業化托養服務、跨村吸納殘疾人就業等。機構要充分尊重殘疾人個體需求，在政府提供的服務標準基礎上同殘疾人、殘疾人家庭及村兩委協商制定個體化服務標準，明確個體服務內容。以殘疾人的服務評價為核心，綜合服務專業性、價格、質量、態度等多個指標，制定多方參評方案，提升托養服務的專業水準。

4.3 在服務效能方面，實現從機械化向智能化轉變

專業人員提供的照護服務質量與智能化設備應用息息相關，在殘疾人健康狀況風險預警監測方面，智能化健康管理平臺可實現精準監測，針對不同類別殘疾人的各項身體數據指標及健康狀況開展數據分析。農村殘疾人托養服務應加快促進產學研融合，在殘疾人智能化康養方面發揮多元主體參與作用，聯合政府、科創企業、康復醫院及基層衛生部門，通過線上問診、遠程指導康復訓練等方式引導康復醫院的專業護理資源下沉農村。有條件的行政村因需升級康復、照護設備，如配備智能床墊、緊急報警器等，逐步實現從碎片化智能設備引入到系統性信息化健康平臺建設的轉型。