基于習近平生態文明法治理論的農村生態文明法治建設實踐探索*

李貴妃

（廣州開放大學，廣東 廣州 510091）

對生態文明法治建設的界定要在生態文明和法治建設相融合的基礎上來理解，生態文明是人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和。其內涵主要有以下三種觀點：一是價值性，即“環境倫理觀”，認為生態文明是處理人與自然關系的意識形態；二是工具性，認為生態文明不僅是物質和精神文明，還包含政治文明的發展成果，是人與自然、社會和諧共生的社會形態；三是內容性，即生態文明包括生態行為、生態意識、生態產業、生態制度和生態管理文明五個方面的內容。法治是相對于人治和德治的治國理念，凝聚了諸如自由、正義、民主、良序等社會價值，其權威性高于政府及個人，是維護社會公平公正有序的主要手段，也是一種理想的社會秩序。對法治的詮釋主要有“良法善治說”“多層面說”和“基本要義說”三種代表性的觀點，第一種觀點認為法治包含“良法”和“善治”；第二種觀點是從治國理政、良法善治、行為規范、生活方式等層面闡釋法治[1]；第三種觀點是從立法、執法、司法和守法四個層面來詮釋法治的基本要義，認為法治包括法律制度、法治體制和法治文化等。生態文明法治建設就是要建立形成一系列法律體系以調節、促進、鞏固人與自然、社會和諧共生的社會關系，也是生態文明法治化的動態過程。生態文明法治建設是我國法治社會的重要構成部分，也是實現我國生態文明現實需要的重要保障。在全球生態文明環境惡化的大背景下，建立并完善生態文明法制體系有利于促進我國的社會發展，保障國家利益。

1 習近平生態文明法治理論的思想內涵

習近平法治思想是馬克思主義法治思想和中國實踐有效融合的時代化產物，是實現法治中國的理論指導和指路明燈，其核心要義就是“十一個堅持”，尤其重點突出人民性、政治性、體系性和實踐性。建設“美麗中國”包含生態之美、社會之美和人之美三個層面，生態之美是基于社會之美和人之美，通過建立規范制度約束人的行為最終得以實現的。因此，生態文明法治建設是生態之美的保障，只有建立完善的法律秩序并有效地實施，才能最終保證美麗中國的實現。習近平生態文明法治理論提出，要加強生態文明建設就必須堅持人與自然和諧共生，堅持綠水青山就是金山銀山的發展理念，堅持良好生態環境是最普惠的民生福祉，堅持山水林田湖草生命共同體理念，堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，堅持共謀全球生態文明建設等原則[2]。

習近平生態文明法治思想充分吸收了我國傳統文化中儒家的“天人合一”生態思想，道家的“道法自然”生態思想和佛家的“眾生平等”生態思想精華，提出了人與自然和諧共生，人與自然是生命共同體的整體生態觀，要尊重自然環境發展規律，合理開發利用自然資源。并明確提出生態文明建設關系到中華民族發展大計，要貫徹堅持節約、保護和恢復三措并舉的方針，強調依靠制度和法治來保護生態環境，牢固樹立法律制度的剛性和權威，管權治吏、護藍增綠。習近平生態文明法治思想融合“天人合一”的有機整體觀，遵循“道”的本性，“以人和天”，堅持敬畏自然的基本理念，堅持遵守客觀規律的基本原則，強化風險預防，倡導綠色消費和適度消費，從預防、管控和救濟三個維度逐步構建和完善現有的生態環境法律體系，同時重視道德自覺和法治建設二者相輔相成的作用。

馬克思主義生態文明法治思想從辯證唯物主義的角度闡述人、社會、自然形成的一般生態系統，深刻詮釋了生態環境惡化的社會制度根源。在實踐活動中，人是主體，人之外的自然環境是客體，在不斷的實踐活動中，主體依賴并受制于客體但同時持續發揮主觀能動性，實現“主體客體化”；客體在被利用改造的過程中也影響和改變著主體，實現“客體主體化”，二者相互作用使人與自然在實踐中形成對立又統一的辯證關系。生態問題歸根到底就是社會問題。馬克思在《黑格爾法哲學批判》中指出，法是在特定物質生活條件下生產方式和所有制關系的反映，是在生產勞動實踐過程中產生的，依靠國家強制力形成的有利于統治階級利益的社會關系和社會秩序的行為規范體系。馬克思主義生態文明法治思想為構建人與自然和諧共處關系，保障人類生存法治條件提供了法律基礎，也為保障形成人、社會、自然三者之間的和諧關系提供實際的理論依據。

馬克思主義生態文明法治思想具有鮮明的時代特征，新中國成立以來歷任領導人將他們的生態自然觀與不同時期中國的具體實踐相結合充分體現了其中國化的進程，從而形成了不同的生態文明法治思想。作為最早探索生態文明法治思想的中國共產黨人，毛澤東在辯證唯物主義和歷史唯物主義的思想上結合中國實際，提出“統籌兼顧”的生態法治理念，其生態思想主要體現在綠化環境、水利建設和環境節約方面。1956年，毛澤東在為人民創造利益的基礎上進一步提出將土地園林化的生態理念貫穿我國生態發展全過程，高度重視植樹造林的重要性，為我國生態環境建設和發展奠定理論基礎。并且在水利建設方面提出水利效益是農業的生命線，“截斷巫山云雨，高峽出平湖”表達了其對三峽工程的決心和憧憬。鄧小平高度重視環境保護，提出了“人與自然協調發展”的生態法治理念，以馬克思主義生態文明法治思想為指導，強調社會經濟綠色發展，倡導保護森林，優化資源配置，實現人口和環境協調發展。鄧小平指出環境保護法律體系的完善關系到四個現代化的實現，要加快環境法治體系建設，逐步形成以森林法、水法、草原法、環境保護法為基礎的法律體系，同時指出要提高人口素質，加大培育人民的環境保護意識。江澤民繼承了毛澤東和鄧小平的生態文明法治思想，提出從法制層面加強環境保護，形成“經濟發展，必須與人口、資源、環境統籌考慮”的生態文明法治思想，強調加快環境保護立法，提出可持續發展戰略，完善環境保護法律法規體系，并先后頒布了《國務院關于環境保護若干問題的決定》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國野生植物保護條例》和《中華人民共和國海域使用管理法》等法規條例。胡錦濤的生態文明法治思想集中體現在經濟與環境協調問題上，他在十七大報告中正式提出生態文明的科學概念，并相繼出臺了《全國生態環境保護綱要》《可持續發展科技綱要》等一系列可持續發展和生態文明相關的法規和政策，同時建立和完善了獎懲制度，通過減稅或補貼的方式激勵企業積極發展綠色經濟和生態經濟。習近平生態文明法治思想強調用制度保護環境，用“用最嚴格制度最嚴密法治”為生態文明建設保駕護航，充分運用法律的約束力和強制力，建設高層次生態文明，促進可持續健康發展的法治。首先，要在立法層面上建立更加完善和科學的環境保護法律制度體系，及時彌補生態文明法治建設的空白領域。其次，要推進我國法治建設生態化，將生態文明與各部門深度融合，充分體現生態文明的思想、精神和價值取向等。再次，強調了生態文明法治建設中的執法實施環節，要加強執法隊伍建設以及生態文明法治保障機制建設，確保環境保護有法可依、執法必嚴、違法必究。最后，要強化生態文明法治教育，在市民心中樹立生態守法意識和生態環境保護意識，加大生態文明法治建設宣傳力度，促使公民自覺守法，保護環境，并行使監督權利。

2 農村生態文明法治建設的價值意蘊

農村生態文明法治建設是法治中國的重要組成部分，是推進法治鄉村建設的重要環節，也是我國新農村建設和鄉村振興戰略要求的關鍵。鄉村振興戰略明確提出，生態宜居是鄉村振興的內在要求，充分體現了廣大農民群眾對美好家園的追求。習近平在十九大報告中提出節約資源和保護環境是我國的基本國策，強調建設生態文明進程中必須樹立和踐行這兩大理論。報告同時提出，農村發展要堅持生產發展、生活富裕和生態良好三線并行，優美的農村生態環境可以為各項戰略在農村的有效實施提供健全良好的社會環境。法治建設作為農村生態文明的保障基礎，起到了為農村生態文明建設保駕護航的作用，但目前還存在著諸如體系不健全、執法效率低下等問題亟待解決。農村生態文明法治化就是在農村生態文化建設的進程中堅持以法治理念為指導，將法治思維貫穿于農村生態文明建設全過程，完善農村生態文明法治體系。

第一，農村生態文明法治建設是實現鄉村生態宜居的重要手段，也是鄉村振興戰略實施的重要保障。農村生態文明建設堅持人與自然和諧共生的要求，統籌推進優化農村環境，發展農村生態經濟，推進農村生態文化的整體進程。法治是農村生態文明建設的制度保障，更加高效地將農村生態資源轉化為生態財富，形成具有地域特色的農村優勢產業。生態宜居是我國生態文明建設的重點，是新時代農村發展的基本原則，不僅包含自然環境的優化，也包括農村社會環境的振興。在新農村建設中要充分利用好農村的自然生態資源打造宜居的良好環境，加強對農村自然生態資源的保護，也有利于農村產業的升級。而良好的生態環境離不開法治的保障，通過完善法治建設，可以有效解決農村環境污染問題引起的法律糾紛，為農村生態環境問題提供制度和法律依據，通過剛性的法律約束力治理農村長期積累的復合農村生態環境問題，構建人與自然和諧共生的鄉村發展新格局。農村生態文明法治化建設也是對農民基本權利如基本生存權、衍生發展權等的保障，在法治化進程中要凸顯農民的主體地位和主體作用，不僅可以有效保障農民個體權益，也有利于新農村建設的整體性發展，最終實現鄉村振興的戰略目標。

第二，農村生態文明法治建設是法治中國的重要組成部分，可以有效推進依法治國建設的步伐。農村生態文明法治建設有助于加快我國生態法治理論體系的完善，提升農民生態文明理念，使農民樹立生態文明法治意識，從法律層面上保障農民的生態利益享有權和發展權，為加快農村生態法治發展進程提供良好的法治基礎和法治氛圍，完善并豐富生態法治體系，加速實現法治中國愿景。在我國農村生態文明的建設中，要充分體現出法治建設的價值，明確法治建設對農村生態文明建設以及實現鄉村振興戰略目標的重要性。農村生態文明法治建設是我國生態法治體系的重要構成部分，也是我國實施依法治國，建設法治中國的重要內容，是對我國現行法治體系的完善。

第三，農村生態文明法治建設是提升農村基礎治理能力的必要環節。法治是我國治國理政的基本方式，建立和完善農村生態法律制度為基層組織加強對農村地區的生態治理提供了法律依據，形成了跨部門和跨區域的治理框架體系，明確各部門職責，充分發揮了各部門的協同治理能力，打破了傳統的驅動型管理模式，構建形成多元主體和多層級的農村生態治理體系，從而進一步提升了基層治理能力。

3 農村生態文明法治建設困境

新時代我國農村生態文明建設取得了長足的進步，在黨的領導下，經過幾代人的不斷摸索實踐，遵循習近平總書記提出的“以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系”，實現經濟與生態的相互融合發展[3]，持續優化推進農村生態文明建設，逐步使我國農村產業發展生態化，立足具有地域特色的農耕文化、自然條件等，生態農業和生態旅游業得到進一步發展。在農村人居環境建設方面，經過持續增加生態環保財政資金投入，優化污水處理方式和廁所革命等措施之后農村人居環境得到逐步改善。但農村生態文明建設依然任務艱巨，主要表現在以下三個方面：一是當前農村不可降解生活垃圾量大而加劇農村環境污染，政府也未出臺具有針對性的制度條例。二是農村農業生產污染嚴重，化肥使用過多，地膜污染治理低效，農業污水處理難度大等問題制約農業生態發展。三是隨著產業轉移，城市高污染產業逐步向農村轉移，但環境保護措施未能有效實施，加劇了農村工業和水資源污染。上述問題的有效解決需要多管齊下，最重要的是要完善農村生態文明法治體系，形成農村強有力的生態法律體系和執法體系，為農村生態文明建設提供有力的制度保障。但當前農村生態文明法治體系建設面臨諸多困境及掣肘因素，本文主要從微觀和宏觀兩個層面闡述。

3.1 微觀層面：農村生態文明法治建設主體法治意識薄弱

基層政府、鄉鎮企業和農民作為農村生態文明建設的主體，其生態文明法治建設意識直接關系到農村生態文明建設的成效。只有樹立正確的生態文明法治建設理念，積極發動各經濟主體聯動參與，充分凸顯主體地位的同時，遵循公眾參與原則，發揮參與主體的功能，才能有效推進農村生態文明法治建設，使各主體享受到農業生態文明建設的利益。

農民作為農村建設的重要主體，是農村生態環境保護的主要踐行者和監督者，是建設生態宜居環境和美麗鄉村的重要推動力，因而要做到生態文明權利和義務的統一。我國農村隨著城市化和工業化發展，大量青壯年勞動力流入城市，而長期留守農村的主要是老人、婦女和兒童。雖然新世紀以來我國高度重視“三農”問題，相繼提出兩個反哺、新農村建設和鄉村振興戰略等措施，鼓勵和吸引更多的大學生、務工人員返鄉創業，發展農村經濟，完善農村治理體系。但農民作為生態文明建設的主要實踐載體，在生態文明建設方面的法律意識普遍不強，行使環境保護監督權的意愿不足，民主政治素質相對低下，對生態文明建設法律體系缺乏基本了解，對于自身擁有的權利和應承擔的義務不清晰。生態文明法治理念的缺失一定程度上制約了農民維護自身環境權利，成為部分農村地區環境糾紛頻發、農民喪失環境權益的隱性根源。孫祺琪[4]（2018）通過對來賓市七洞鄉村民進行問卷調查，發現當地村民普遍存在欠缺法律知識、缺乏法律信仰和理性用法意識等問題。李麗[5]（2020）通過實地走訪和問卷調查，發現雖然新時代農民法治知識不斷豐富，但依然存在法治認知模糊、基層司法認同度不高、依法辦事觀念欠缺等問題。在農民法治觀念的培育中，由于“半熟人社會”的鄉土社會結構，傳統鄉土文化的掣肘和 “非利益捆綁”的村鎮關系等因素的影響，農民法治觀念培育面臨著農民主體性缺場、多采用單向度灌輸和普法機制運行不暢等困境。

鄉鎮企業是促進農村經濟發展的重要推動力，同時作為生產者也是資源消耗和農村環境污染的主體之一。部分企業由于生態文明法治理念的缺失，從自身利益出發往往側重于企業經濟效益而忽視農村生態環境保護，將污染治理成本外部化，偷排和漏排現象頻發，不僅惡化了農村生態環境，也降低了農村生態文明建設質量。基層政府（村委會）是農村自治管理組織，更多的是側重于農村事務管理，往往片面追求經濟增長，而對農村生態環境保護意識不強，生態法治觀念薄弱，對適用于農村的生態法治措施認識不足，不能運用法律武器加強對農村生態環境的保護。而農民在參與農村環境保護中往往高度依賴于村委會，村委會作為農村自治組織擁有農民委托的環境管理權，理應承擔最主要的生態環境保護職責。但在我國的《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國民事訴訟法》中都沒有明確規定村委會具有提起環境公益訴訟的原告主體資格，在很多的實踐案例中都僅僅將村委會認定為村民的代表人而非起訴主體，這在一定程度上也削弱了村委會保護環境的主體地位。村委會在管理農村環境方面具有天然的優勢，作為自治管理組織，他們最了解農村環境資源狀況，對于分散污染源的治理能發揮規模效應，降低治理成本，其組織框架也具有更高的靈活性和創造性等。

3.2 宏觀層面：農村生態法律法規體系不健全

我國雖然具有以憲法為立法依據的綜合性環境基本法——《中華人民共和國環境保護法》，對自然資源保護和污染防治監督形成了一定的規范制度。也有從自然環境保護、環境污染防治、環境糾紛處理、環境損害補償等方面設立的門類眾多的單行性專門環境立法和很多關于環境保護的地方性法律法規和文件制度。現行的生態環境保護法律共計34部，行政法規145部，地方性法規1 024部[6]。但適用于農村生態環保的法律法規由于基礎薄弱且建設起步較晚，尚未形成專門針對農村生態保護的法律法規。在立法層面上，我國逐步完善了生態文明法律體系，也制定了《基本農田保護條例》和《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》等法規條例。但專門針對農村生態保護的法律法規較少，呈現零散狀態，且對生態保護的主體缺乏明確規定，也未針對農村生態環境保護治理作出細致化規定，對于農村生態保護的法律條文缺乏地方性法規的配套支撐，削弱了農村生態治理的實踐操作性。有的地方性生態保護法規受制于立法理念、水平和技術因素，缺乏對農村環境污染保護的針對性和符合地域特色的地方性法規，往往是照搬高位階法律，無法發揮針對農村生態治理的立法效用。在執法層面上，由于受經濟發展理念的影響，在經濟發展和環境保護的平衡問題上，農村基層政府往往忽視生態文明建設，在《中華人民共和國環境保護法》等法規中也未對地方政府的生態保護作出具體明確的約束，只有原則性和指導性條款，缺乏實施細則。地方政府干預執法問題頻現，從而導致生態執法受制于地方保護主義。農村尚未成立專門的農村生態保護執法部門，而村民自治的組織又沒有環保執法權，農村環保執法人員受限于農村地域的“廣散”特點且缺乏執法細則支撐，執法主體力量薄弱，處罰的力度也缺乏震懾力，農村生態環境污染的機會成本較低，導致農村生態執法效率低下。在司法層面上，我國基層人民法院只設立到縣人民法院，《中華人民共和國人民法院組織法》第24、27和31條規定中級、高級和最高人民法院可以根據需要設立審判庭[7]，而基層人民法院沒有明確規定可以設立其他審判庭，因此環保法庭并未在基層人民法院設立。基層人民法院在生態環境管轄權上權責不清晰，由于生態環境管轄涉及多部門協同合作，導致司法成本較高，非訴環境行政案件執法難，司法效率低下。在監督層面上，沒有明確基層政府在農村生態環境保護方面的履職要求，也未充分發揮其他經濟主體在環境污染監督方面的作用，環境保護的公眾參與原則未能得到體現，尚未健全對基層政府的監督體制和問責體系。對生態環境的保護未納入農村基層政府和官員的考核職責標準，未形成有效的約束力。基層政府的農村生態環境信息公開機制尚未建立，不能及時、有效地公開生態環境信息，導致公眾參與環境監督的方式、途徑和程序有所欠缺，公眾無法有效行使農村生態環境保護方面的權利，降低了公眾參與的效率。

4 農村生態文明法治建設路徑探索

農村生態文明法治建設需要在完善的法治體系下保證多元主體參與，從多維度共同推進，在習近平生態文明法治思想的指導下，結合農村生態文明建設實際，針對當前存在的鄉村主體法治意識薄弱和法治體系不健全等問題，從樹立生態法治理念和完善法治體系兩個方面加強農村生態文明法治建設。

4.1 樹立農村生態文明建設主體的法治理念

農村地區生態文明建設主體主要有基層政府、鄉鎮企業和農民，由于農村環境保護高度依賴于主體參與，所以要持續提高生態文明建設主體的生態法治理念，提升農村生態文明水平。基層政府要樹立生態文明法治理念；鄉鎮企業要樹立綠色可持續發展理念，優化結構，轉變經濟發展方式；農民要提高對生態文明法治化重要性、必要性的認識，從而提高農村地區依法環境保護的公眾參與度。社會轉型、勞動力外流、農村精英外遷等眾多因素導致了農村環境改善能力和環境維權能力下降，單個農戶環境維權的成本與收益不對稱，加上環境的公共屬性導致的搭便車行為，大大削弱了農戶環境維權的意愿。因此，有必要提高整體農民的生態環境法治意識，發揮群體效應，強化農村環境保護。一方面，要融合傳統和現代手段，因地制宜、因時制宜地開展環境保護相關法律法規的宣傳工作，鼓勵農村居民投身到農村人居環境整治行動中，引導農民轉變觀念，養成良好的衛生生活習慣，強化農戶維權意識，形成運用法律武器維護自身環境保護權益的意識，提升生態文明建設效率。另一方面，要充分發揮農村成人教育體系作用，提升村兩委干部、農村企業家和農民的綜合素質，包括農村干部的鄉村治理能力、法治水平和鄉鎮企業家管理水平。在培養新型職業農民時不僅要注重農業技術和管理水平的提升，也要側重加強法治教育，幫助農民形成法治觀念，提高法治意識。如至今歷時十年的“羊城村官上大學”工程，不僅面向村兩委干部和儲備干部，還為廣大村民提供學歷和素質提升教育服務，取得了顯著的成效。根據廣州開放大學羊城村官項目組數據統計，村兩委干部的專科比率從實施前的11.9%提高到了88.26%，鄉村干部的治理能力和治理水平都有了大幅度的提升。

4.2 完善農村生態文明法治體系

農村生態文明法治體系主要包括立法、司法、執法和保障等四個方面，我國農村生態文明法治體系在這四個方面都有待完善，應當盡快健全相關體系建設，努力提升從法律的制定到實施全過程的生態治理效果。

第一，在高位階立法上要結合農村地區生態層次化和階段化需求，完善生態法律體系。在地方性立法上，農村生態文明法治建設要在高位階法律原則性指引的基礎上優化農村生態法治結構，提高立法質量，維護法律權威，指導農村生態文明法治實踐。農村地區的地方性立法要因地制宜，綜合考慮本地區的文化背景、經濟水平等因素，增強立法的科學性和民主性，提高法律的及時性、系統性、針對性和有效性[8]，使具有農村地區特色的生態文明法律法規更加高效、更有執行力。地方立法機關在農村生態文明立法過程中，在細化高位階法時要把握好與上位階法的配套銜接、與同位階法的互動銜接和與農村生態改革決策的銜接等問題[9]。明確立法權力界限，明確重點生態治理保護領域，細化生態保護細則條例，推進農村生態文明法治體系建設。如我國環境公益訴訟制度尚不完善，沒有明確村委會提起環境公益訴訟的原告主體地位，不能充分發揮村委會在環境治理中的主體作用。可以在高位階法如《中華人民共和國環境保護法》中明確村委會提起環境公益訴訟的主體地位，或者在地方立法細化高位階法時進一步明確村委會的主體地位。

第二，在執法層面上要充分利用村委會這一農村自治組織，成立專門的農村生態保護執法部門，明確執法主體權責，增強執法力度，建立完善的地方政府干預生態環境保護的約束機制，避免生態環境污染的地方保護主義。同時要側重發揮村委會聯防作用，形成村委會與環保執法部門的聯結機制，調動村委會的積極性，使其主動參與到農村生態文明法治的宣傳和實施中。在生態法治實施過程中，要建立農村生態執法的橫向協作機制，明確各部門權責，加強融合形成部門合力，提高生態治理效率。在執法方式上要剛柔并濟，一方面，要依法從嚴從重懲治農村生態環境破壞行為；另一方面，側重事前預防，本著預防生態污染的原則對可能破壞生態環境的行為采取勸導、協商等方式，這是對剛性執法的有效補充[10]。

在監督體系建設上要基于環境保護法的公眾參與原則，建立從上到下的垂直監管機制和多元主體協同參與的橫向監督機制，形成多元化監督體系。首先，保障環保信息的公開，政府部門要依法及時、準確地公開環境質量、環境監測、環境污染事件和行政處罰等信息，提高信息透明度，發揮公眾監督效用[11-12]。其次，基于公平性原則，健全農村生態文明問責體系，發揮基層政府在監督體系中的核心作用，加強環境信息化建設，建設農村生態文明動力機制和獎懲機制，落實生態績效考核機制，明確權利義務，提升基層政府環境治理的積極性和主動性。最后，完善公眾參與機制，發揮社會監督作用，保證公眾全過程參與生態文明法制建設的立法、執法、監督等各個環節，保障農民的合法環境權益。