新農村經濟現代化建設的模式探討

孫全勝

（中國政法大學法治研究中心，北京 102200）

新農村經濟現代化建設和城市化是同步進行的過程，要克服現代化初期的城鄉分割體制，促進農民轉化為市民。政府要根據農村城市化的不同階段調整政策。政府要考慮農民的根本利益，維護農民的土地使用權，建立完善的土地市場，要促進農村剩余勞動力的轉移。政府要解決農村教育問題，提高農民受教育程度，還要注重環境保護，治理環境污染，加大生態保護力度。

1 推動農村經濟結構的調整和升級

1.1 促進農業現代化和產業化經營

農村經濟現代化最主要的是農業現代化，只有農業現代化才能解除土地對農民的束縛，發展非農產業，讓農村進入現代文明，讓農民享受現代文明的成果。農業現代化推動城市化進程表現在4個方面：機械化耕作和計算機控制，產生大量農村剩余勞動力；農村企業聚集、壯大，為就地城市化奠定了基礎；農民走上小康之路，城鄉差距的不斷縮小使得城鄉一體化進程加快；農業現代化能夠拉動城市第二、三產業發展。新型工業化推動中國城市化進程的動力包括新型工業化對城市化的推動力、拉動力、擴張力和承接力。城市化能夠帶動農村發展，利用先進技術將農業由一個傳統部門轉化為現代部門。與二元經濟結構強度呈正相關的影響因素按大小順序依次是城市化、農民工的存在、城鄉小學經費投入差距、城鄉衛生經費投入差距、城鄉醫療保健支出差距和城鄉中學經費投入差距［1］。政府應該按照城鄉統籌發展的要求構建城市化路徑，要求包括創新住房保障制度；建立和健全農民工的社保醫療體制；發展縣域經濟，完善城鎮體系。

鄉鎮企業促進了農民就地轉移，但小城鎮分散、規模小、產業雷同，沒有集中效應，產生了生態問題，占用了很多耕地，承載力有限，城市功能得不到有效提高。在特定制度下，小城鎮化并沒有提高城市規模，導致城市供給不足。政府要大力推動新農村建設，充分尊重農民的自主創造性，強化農業基礎建設，實現產業化經營，鼓勵企業到農村投資，謀求區域平衡發展，提高農民收入水平，發展社會公共事業，提高農民個體經營素質。無論是以就業人數還是以總產值來度量，鄉鎮企業規模的擴大都顯著地縮小了城鄉收入差距［2］。政府要利用獨特的區位優勢發展新型工業化，用農村工業化提高農村非農收入，促進農村社會發展，鼓勵農戶從事農副產業，發展農村工業園，促進各類城市協調發展的城鎮體系。

1.2 大力發展縣域經濟

發展縣域經濟能夠避免一般小城鎮建設中的諸多弊端。縣域經濟發展的空間重點是發揮中心鎮的帶動作用。在鄉鎮企業發展的黃金時期，鄉鎮企業的布局依舊很分散。改革開放后，工業化重點區域在東南沿海。工業化是傳統農業社會發展不可逾越的階段［3］。工業區位布局應該以集群形式為主，完善社會組織制度、土地制度、戶籍制度、公共產品投入制度等。在新型工業化觀念指引下，城市管理部門有更大動力去推動城市產業結構調整［4］。農村工業化體現為鄉鎮企業的發展。鄉鎮企業源于社隊企業，經過國家扶持獲得了發展。鄉鎮企業推動了中國經濟較快發展，轉移了很多農村剩余勞動力，但目前鄉鎮企業發展緩慢，企業規模普遍較小，沒有提高工業化效率，企業消耗資源多，不利于資源的有效利用，加重了生態污染，不利于有效城市化的進行。

發展縣域經濟不能采用戶籍制度強制農民遷移，而需要機會均等地尊重農民意愿，采用市場機制推動人口流動，讓城鄉人口自由遷徙。臨縣城鎮化建設將會正向促進本縣城鎮化進程；經濟增長、固定資產投資、第二產業比重和外貿依存度均對縣域城鎮化發展存在顯著正向影響，但城鄉差距則對縣域城鎮化發展具有顯著負向影響［5］。大量剩余勞動力滯留在農村，會加劇“三農”問題，導致農民貧困和城鄉收入差距加大，需要及時轉移剩余勞動力到非農產業，促進農業信息化、技術化、資本化、市場化，促進產業結構優化。中國農業發展滯后，分散耕作、工業化落后、科技化差、商品率低，需要向現代農業轉變，促進市場化、技術化、產業化、規模化經營，依靠高科技提高效率，提高非自給率，重構土地產權制度，啟動農業現代化進程，推進農業組織重構，實現發展模式轉型。

1.3 發展非農產業，增加農民收入

新農村經濟現代化建設過程中，要實現農民權利訴求，解決“三農”問題。解決“三農”問題的關鍵是保障農民權益，提升農民能力，使農民有選擇自己工作和生活方式的自由，實現對農民潛力的第三次釋放，這是一切涉農制度設計的關鍵［6］。農民的土地和宅基地是各方利益博弈的焦點，需要協調國家、村集體和農民的利益，對農民土地實行國有化或集體化。第一，城市化能夠為農民帶來切實的經濟利益，為農民在城市租房、創業、社會保障提供條件。農民可以用宅基地換取城市住房，用土地換取城市社會福利。第二，城市化也能為農村集體帶來收益。農民個人的土地和宅基地一般比較分散，國家一般都委托鎮級政府管理，土地轉讓后，一部分收益是歸集體。集體應該用這些收益改善農民的生產、生活條件，讓村民得到切實實惠。第三，城市化能為農民提供較平等的市場主體地位。農民的宅基地和土地自動流轉后，農民可以通過經營權流轉獲得更多收益，能自主支配土地和宅基地，提高土地和宅基地的使用效率，也給土地的規模化經營提供了機遇，有利于農民身份和土地性質的轉變。城市化包括城市鄉村化和鄉村城市化，讓更多的農民過上城市生活，實現城鄉協調發展。以城鎮化吸納農民并使之轉變為市民為目標，賦予農民更加自由的遷徙權。第四，建立普惠型農村金融體系，賦予農民平等獲得金融服務的權利［7］。

城市化就是農村變為城市的過程，首先是經濟領域，繼而擴展到其他領域，是城市文明的輻射，生產、生活、思維的城市化，城市人口比例提高，也包括城市人口的郊區化。城鎮化是縣級以下的鎮、村的城市化，需要依靠鄉鎮企業、農村社區、家庭等力量，發揮農業剩余效益，把農村發展為城鎮，加大投資，努力引進技術、資金，推動產業升級、制度革新和政策引導，需要提高農村基礎設施水平、農民精神文化素質，促進農業產業化，消除城鄉差別。

2 發揮鄉鎮企業在新農村經濟現代化建設中的拉動作用

2.1 提高鄉鎮企業的競爭力

鄉鎮企業對于農村經濟的發展有重要推動作用，但鄉鎮企業也存在規模小、生產效率低等缺點，需要提高鄉鎮企業的競爭力，加快農村剩余勞動力的轉移。新農村經濟現代化建設進程取決于鄉鎮企業的發展速度。鄉鎮企業的繁榮則是小城鎮興起的根本動力。改革開放后，農民能從事的商業活動的種類在增加。農民的勞動積極性是農村經濟發展的主要因素。鄉鎮企業發達的鄉村地區會促進產業的積聚。農業企業化是直接涉及中國農村經濟發展與改革的重大問題［8］。鄉鎮企業會縮小城鄉收入差距，能促進城鄉要素流動，加強城鄉聯系。鄉鎮企業可以促進經濟集聚，帶動周邊地區的經濟發展，為居民提供更多就業機會，推動農村經濟發展。鄉鎮企業涉及城鄉收入差距、農村勞動力轉移、產業結構、交通條件、經濟集聚等指標。農村勞動力轉移也會加大城鄉收入差距，政府要加大農村人力資本的投入，構建城鄉一體化的勞動力市場，加大鄉鎮交通等基礎設施建設，強化集聚經濟對農民增收的作用。

政府需要加大財政金融支農力度，依托大城市的帶動作用，發展都市農業和期貨農業。中國存在嚴重的城鄉二元結構，需要逐步平穩發展。城市化能改變農民的生活狀態，促進產業結構復雜化，也帶來交通擁擠、失業、生態問題。新農村建設是加快城市化進程的重要組成部分，包括統籌城鄉經濟社會發展，加大支農力度，完善農村基礎設施和公共服務設施建設等［9］。城市化進程中農村建設存在人地矛盾日益沖突、農民增收助力困難等問題。中心村是交通便利、經濟較發達的農村，需要依靠區位優勢、資源優勢引進資金和技術，產生聚集作用，發揮農業產業化服務功能，符合農民意愿，利用政策引導農民積極性，推動經濟聚集效應和基礎服務提高。

2.2 促進農村剩余勞動力的就地轉移和農民市民化

新農村經濟現代化建設推動了農村剩余勞動力向城市工業和服務業的轉移。中國農村出現了人多地少的矛盾，土地已經無法滿足農村人口的需要，需要轉移農村剩余人口。從根本破解“三農”問題出發，推進城鄉發展一體化的核心是消滅傳統農業生產和小農經濟［10］。農民工“市民化”需要合理的制度配套。城市化不斷提高，但城市病也不斷增多。城市化要增強城市產業發展，加強公共基礎設施，提高人口聚集能力，轉移農業人口。政府要改變科技稅收政策，刺激企業改進技術。農民工徘徊于城鄉邊緣，對城鄉雙重陌生化，需要保障農民工的基本權益。政府要擴大內需，提供科技支撐。城市化能制造需求，加大城市基礎設施投資。城市化能引發消費需求，促進服務產業發展，有利于消除城鄉二元結構。

政府要解決農業人口就業問題，發展輕工業，發展農村產業園，調整產業結構比例，促進社會經濟合理循環，促進供需平衡。在推進城鎮化過程中必須妥善處理好城鎮化進程中的糧食和其他主要農產品供求問題（糧）；城鎮化進程中的農村土地問題（地）；城鎮化進程中的農民轉市民問題（人）3大關鍵問題［11］。二代農民工很多想實現徹底城市化。二代農民工很多都被統計為城市人口，對城市有更多渴求，自我意識也更強，需要緩解就業困境，推動基礎教育改革、改革土地制度、推行平等就業制度等實現城鄉公共服務均等化。這要提高農民工的就業機會，幫助農民工解決生活、身份轉換、子女教育、住房、醫療等問題，創造農民工能夠接受的城市氛圍，讓農民工順利參與城市生活，統籌考慮城市戶籍人口和外來人口的關系，最大限度地發揮農民工的作用。

3 城鄉互動、循序推進城鄉經濟一體化進程

3.1 推動城鄉各方面的融合

農村經濟現代化需要城鄉互動，推動城市反哺農村，加快農村各項基礎設施建設，努力進行戶籍、土地、社會保障等制度的革新，促進城鄉各方面的融合。城鄉融合要達成城鄉公共基礎設施的一體化。實現城鄉一體化要推動城市資源向農村流動，提高農村基礎設施，消除城鄉隔離，讓城鄉能夠相互促進、相互輻射和支撐，提高城市化的質量和速度。城鄉一體化模式是城鄉融合的范圍、機制、動力、路徑、趨勢等的綜合概括。推進城鄉一體化的模式主要有北京、重慶、江浙、漯河等模式［12］。地域角度有蘇南、北京、上海、重慶等多種模式，城鄉支撐點角度有上海的大城市推動小郊區發展、重慶的大城市推動大郊區發展、江浙的小城市帶動農村發展等模式，動力模式角度有自上而下型、自下而上型和自上自下混合型。城市化的核心是人生活水平的提高，需要制度創新、自由選擇、人口發展、社會轉型，不斷擴張人的自由，促進國民現代化和制度現代化。

解決“三農”問題要靠城市化和新農村建設。農村現代化能推動經濟發展，是現代化的組成部分，需要推動城市和農村互動，實現工業化、城市化、農村現代化的有效結合。城鄉二元結構加劇了貧困，需要向一元經濟過渡，消除計劃經濟思維，走中國特色城市化道路［13］。新農村建設需要工業化的發展，為農民就業創造機會，形成城鄉互動機制。現代化也需要工業化、城市化提供基礎，需要將城市基礎服務延伸到農村，讓農民分享現代化成果，提高農業生產效率，推動農村現代化、工業化。農村城鎮化要大力發展小城鎮，推動農村經濟、文化、政治等轉化。中國城市化要進行政治體制改革，取消戶口附加的其他福利功能，只讓戶口證明身份，剝離行政管理對戶口的限制，加大戶籍改革力度，大城市率先全面實現農轉非［14］。農村城鎮化是城市化的一個方面，是農村生產、生活轉變為城市的，需要以建制鎮為依托，發展鄉鎮企業，吸納農村剩余勞動力，推動農民市民化，促進城鄉資源、生產要素、生活方式融合，推動農業人口的就業、地域轉化，推動農村經濟向非農產業轉化，為農民提供更多就業機會和生活服務環境，推動農村地區功能轉變，城鄉空間格局變化，整體更加融合。城鄉一體化還要統籌城市發展模式，推進不同規模的城市共同發展。

3.2 加快農村的各項配套設施建設

政府要強化對農民的補貼機制，不斷增加農民收入，盡快消除城鄉分離體制，實現經濟協調發展。政府要要按照市場機制對糧食進行一定的補貼，減輕價格波動對農民收入的影響。農資補貼穩定農業成本；良種補貼引領農民采用新技術，提高農業產量。對糧食實行最低收購價政策，能調動農民種糧積極性；農具補貼能提高農具的使用率，提高農業機械化；家電下鄉補貼能促進農民購買家電。要加快戶籍改革，消除城鄉差別的身份、地位，消除農業和非農戶口帶來的不平等權利和機會。當前戶籍制度改革的目標應是建立起人口自由有序遷移與城市福利非歧視性分配的制度組合，以適應工業化進程發展到結構調整階段時擴大內需的客觀需要［15］。當前戶籍制度源于計劃經濟體制，阻礙了城鄉居民交流，阻礙了農民市民化，要建立統一的戶口登記制度，實現身份和地位的統一，允許自由遷徙。政府要建立統一的就業體系，保障城鄉勞動力的自由流通，不能用制度限制農民，建立開放的人力資源市場。政府要加強農村基礎設施建設，提高農村公共服務能力，加強農村水利建設，保證農業應對旱災的能力，加強農村交通建設，方便城鄉資源交流，加強農村能源建設，普及電網，應用清潔能源，方便農民生活。

政府要實現城鄉稅制統一，將財政覆蓋到農村，降低農民負擔。很多農民知識水平低，需要推動農村教育，發展衛生事業。施鄉村振興戰略，穩妥推進城鄉融合發展，實現產業融合，空間融合和要素融合，打破城鄉二元促進業態新生，目標是城鄉互動、城鄉互有、城鄉互通，達到城鄉要素全方位自由流動，加快新型城鎮化建設［16］。農民落后的觀念，制約著先進技術的農業應用，不利于平等和諧社會風氣的形成，影響農民自我提升，需要提高農民技術、文化水平，提高農村生產者的專業素質，鞏固義務教育水平，扶持農村教育。政府要開展對農民的生產技能培訓，滿足現代化農業的需要，要扶持農村設立培訓機構，培育具有新型的技術水平、就業能力的現代農民。農村醫療衛生事業落后，影響了農民健康，城鄉醫療不平等，需要擴大農村免費醫療范圍，防治傳染疾病，建立醫療網絡，完善農村合作醫療，保證對農村醫療事業的財政投入，監管農村醫療事業，加強藥品監管，規范醫療行為。新農村經濟現代化建設要進一步完善土地政策體系，規范土地承包經營權流轉。

3.3 加強制度保障，維護農民切身經濟利益

城市化應該做到城鄉共贏。中國是制造業大國，農民適合勞動密集型就業，知識型產業不足無法為城市居民提供更多崗位，農民工只是農村大量剩余勞動力的顯現，而不是失業率的擴大。失業人口并不是增加，而只是顯現出來了。剩余勞動力的顯現，有利于政府決策。城市不應像過去一樣封閉保守，而應開放包容，這樣才能促進城市和鄉村發展。城鄉融合發展是以城鎮與鄉村資源要素流動為主線，通過產業、設施、制度與生態環境等領域融合加以實現，表現為經濟上的協作聯合、社會階層上的相互認同、生態環境上的本底約束以及空間上的平等有序發展［17］。農民市民化有利于城市勞動力市場的形成，消解就業壟斷，培育自由開放的勞動力市場，讓市場機制優化配置人力資源，提高生產效率促進經濟持續增長，制造更多就業機會。勞動力細化能夠促進勞動力市場競爭，有利于更快就業。農民工進城有利于形成開放競爭的勞動力市場，推動勞動力價格市場化，促進人力資源提高素質和質量。農民和市民一樣具有自由選擇的權利，農民自愿進城并不是盲目的，而是經過了權衡，是為了獲得預期目標，有利于城鄉發展。加強制度創新是為了激發技術變革，農村的發展最終要靠現代技術。

政府要確保農民土地使用權，尊重農民的進城意愿，培養農民的獨立人格，完善土地產權制度，合理制定補償標準，制定合理的土地流轉制度，完善法律法規，實行合同管理。政府要促進進城農民的就業和生活，取消就業門檻和壁壘，消除就業歧視，舉辦就業技能培訓，完善工會制度，解決勞動糾紛。城市需要由數量型轉向質量型，促進經濟社會協調發展，堅持統籌城鄉發展和以人為本。中國實現城鄉發展一體化的根本路徑是大力發展市場經濟，具體路徑是集中農村生產要素、發展農村現代產業和推進農村城鎮化［18］。政府要促進內需擴大，促進城市化轉型，調整城市化發展戰略，提高居民幸福指數。城市化是工業化推動的，需要推動農民身份和地位轉移，統籌經濟社會發展。城市化能夠推動現代化建設，帶動工業化、信息化、城市化和農業現代化，促進人口、產業、資源聚集，推動農業人口轉移到城市，促進產業結構調整，引領農村經濟發展。城市化能夠增加農民收入，統籌城鄉經濟發展，消解城鄉二元結構，制定科學合理的規劃，提高農業勞動生產效率，推動農業現代化。

總之，新農村經濟現代化建設有著多方面的要求：在經濟上要推動農村經濟結構的提升，促進農業產業化經營，大力發展縣域經濟，提高縣城的經濟輻射力，努力發展鄉鎮企業，提高農民收入；在政治上，要循序漸進推動城鄉經濟一體化進程，努力進行制度創新，維護農民的切身利益。最重要的是進行技術革命，推動農業現代化、市場化經營，切實減輕農民的負擔。