工程咨詢參與專項債項目實施方案編制的路徑探析

文/尚曉娟

一、專項債政策背景

2008年金融危機席卷全球，為避免經濟發展受到影響，國家啟動了“四萬億刺激經濟增長計劃”。該計劃要求各地方政府加大投資、建設各類基礎設施。但資金是建設的先決條件，資金不足制約著地方政府的投資計劃，《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“預算法”）又限制地方政府舉債，各地政府便紛紛設立融資平臺來承擔為地方政府籌措資金的功能。融資平臺主要為各類城投公司，該類公司以企業的名義在各類市場融資時，因其最后兜底還錢是背后的政府，加之城投公司對融資規模、成本等不夠敏感，導致政府償還的債務過高且不明晰，形成了巨額的隱性債務。為避免由此產生的系統性風險，必須對政府債務加以約束。

在此背景下，2014年8月，國家出臺了《中華人民共和國預算法》（2014年修正版）以法律的形式明確了地方政府可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措必需的建設投資的部分資金。在此法律框架下，有關部門后續出臺了多項政策文件，使得地方債尤其是專項債成為積極財政政策的重要抓手，在帶動擴大有效投資、穩定宏觀經濟等方面發揮著重要作用。

二、專項債發行前工程咨詢可選的服務

專項債發行共需項目儲備、項目報送及項目遴選、信息披露、發行安排、招標發行、存續期間資金監管及信息披露等環節，如圖1所示。

圖1 專項債發行工作流程圖

2017年6月，財政部印發《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號），提出第三方專業機構要對專項債券“實施方案”中項目預期收益、支出以及融資平衡情況等內容進行獨立評估；2021年2月，財政部辦公廳印發《關于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》（財辦預〔2021〕29號），提出專項債項目融資規模要保持與項目收益相平衡，要做好項目前期準備，履行各項審批程序；2021年7月，國家發展改革委投資司印發《關于做好2022年地方政府專項債券項目前期工作的通知》，要求加快辦理各項審批手續，對于擬申報2022年地方政府專項債券的新開工項目，項目可行性研究階段要充分論證資金籌措方案，并將項目融資方案作為論證重點，結合融資結構和項目收益來源，科學規劃項目資金平衡方案，確保2022年年初一大批項目前期工作成熟，具備開工條件。這一系列通知的發布，為專項債相關咨詢服務提供了政策依據。

工程咨詢機構在地方政府專項債發行前可選的咨詢服務有（見圖2）：

圖2 工程咨詢機構在地方政府專項債發行中的作用

1.項目儲備階段

編制前期立項報告：工程咨詢機構編制專項債項目建議書、可行性研究報告、社會穩定性風險評估報告、節能報告等決策審批文件。

2.債券發行準備階段

編制專項債實施方案/募投報告：工程咨詢機構結合項目可研報告，根據《財政部關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）文件編制實施方案或募投報告，并配合完成債券申報工作。

發行準備階段全咨詢：作為第三方服務牽頭方，在編制實施方案的同時，工程咨詢機構協同會計師事務所、律師事務所、評級公司為政府或項目實施主體提供項目遴選、出具相應的實施方案/募投報告、專項評價報告、法律意見書、信用評級報告等專業咨詢報告，協助完成評審，并配合完成債券申報工作。

3.項目實施階段

造價咨詢、監理等服務：工程咨詢機構可為落地項目提供從立項到竣工驗收的階段性或全過程造價咨詢服務，在施工時提供工程監理等。

4.項目存續階段

績效評價和項目后評價：工程咨詢機構發揮自身優勢，通過對項目實施績效評價和后評價，總結經驗，查找不足，完善風控措施，促進項目收益專項債券配套融資業務持續健康發展。

三、專項債項目工程咨詢服務現狀及存在問題

近年來，隨著地方政府專項債券市場不斷擴容，衍生出地方政府聘請咨詢機構協助其開展發行前申報工作的巨大需求，該申報工作為咨詢機構接受地方政府聘請提供了業務機遇，由會計師事務所、律師事務所、工程咨詢、資產評估咨詢等機構組成的專項債券咨詢市場應運而生。根據《財政部關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）規定，第三方專業機構要對專項債券“實施方案”中項目預期收益、支出以及融資平衡情況等內容進行獨立評估。在實踐中，擬發債務項目需提供 “一案兩書”（實施方案、專項評價報告、法律意見書），其中專項評價報告由會計師事務所出具；法律意見書由律師事務所出具；實施方案未說明由什么機構出具。因此，工程咨詢機構僅限于傳統的專項債項目前期決策咨詢，較少參與專項債發行前的其它咨詢，這些咨詢的主要參與方如表1所示。

表1 主要參與方

這些參與方都有著各自的優勢，但專項債資金必須用于其對應的項目，結合中國債券信息網發布的資料及公布的相關專項債資金使用和收益情況，目前的專項債實施方案存在以下問題：

1.項目建設內容與投資、收入的相關度欠缺

地方政府專項債券用于有一定收益的公益性項目，有的項目建設內容全為無收益的子項，也能夠收益平衡。如某產業園基礎設施提升項目，建設內容和投資都是新建和改擴建無法產生收益的市政道路和一般公路，但收益里卻有租金收入；又如某高壓線遷改項目，建設內容與投資中均無停車場的內容，但收益卻是靠停車收入、充電樁收入來平衡等。

2.收益測算依據不足

有些項目在測算收益時存在測算依據不明確，甚至不提供測算依據等情況，多為直接給出結論數據。如某市污水聯合防治項目，其在測算污水處理費收入時僅以全市GDP增速為依據，而不是取決于處理單價及處理量；又如某智慧城市項目，其中大數據收入僅給出一個數目，沒有相應依據來支撐其說法。

3.專項收入預測過于樂觀，土地出讓依賴程度高

地方政府專項債券的還款來源為政府性基金和專項收入，有的項目專項收入過高，缺乏有效支撐；有的項目成本很少甚至沒有，只說明由相關部門統籌支付。同時分析披露文件可知，有較多不同領域、不同地區的項目以土地出讓收入作為還本付息的資金來源，最高的項目土地收入占比高達90%，且部分項目所用的土地收入與項目建設缺乏關聯性。這些操作方式名義上是用項目收益平衡專項債券本息，但實際上其收益很難達到預測水平，最終債務還是由當地政府性基金收入償還，間接給地方政府帶來債務風險與財政負擔。

鑒于相關部門在選擇相應咨詢機構，特別是實施方案編制機構時，沒有明確準入門檻和驗收標準，專業工程咨詢機構參與性不強，銀行、會計師事務所、律師事務所等機構對工程的理解角度不同，編制的咨詢成果文件存在一定的局限性。

四、廣東區域業務實踐

作為經濟大省，廣東省政府性基金收入和一般預算收入總額多年排名全國前列，是專項債券發行的可靠資金支持，其發行規模一直處于全國首位。廣東省專項債券發行前工作一般包括項目篩選、實施方案和事前績效評價報告、專項評價報告、法律意見書等申報材料編寫、資料審查等環節。目前，廣東地區專項債發行前工作除了少數地市（如湛江）公開采購第三方咨詢機構外，其余大部分地區僅采購會計師事務所和律師事務所，項目的前期策劃和實施方案由商業銀行無償協助，同時項目實施單位或商業銀行協同財政選定的會計師事務所和律師事務所，共同完成資料的編制。

由于競爭充分，廣東地區各商業銀行參與專項債發行前工作積極性較高，特別是股份制商業銀行，如廣發銀行、招商銀行、興業銀行等，這些銀行在專項債領域深耕多年，內部有專門的團隊，分別負責各自片區內專項債項目的資料收集、實施方案編制、協調會計師事務所、律師事務所等，部分銀行還在地市財政部門辦公室設有駐場員工，為地方財政提供現場服務。

隨著專項債額度保持高位，銀行同業競爭加劇，加之疫情對經濟的影響，自2020年下半年，國有銀行也慢慢加大了參與專項債發行的工作力度。

實踐中，某國有商業銀行參與專項債發行時間較短，為快速提高市場份額，與某大型工程咨詢機構合作，借助工程咨詢機構的專業優勢，為某局進行2021年專項債項目發債輔導。工程咨詢機構協助商業銀行和某局篩選合適的專項債券項目、籌劃項目收益點、編制項目實施方案和事前績效評估報告。通過此工作，有效減少了客戶在材料準備過程中的失誤，提高了額度申請效率，也贏得了客戶的信任，密切了當地行的銀政關系。在良好合作關系的促進下，工程咨詢企業支持的專項債項目在2021年4月、6月、8月、10月、11月 均 成功發債，五期共發行專項債券約20億元。

五、工程咨詢參與專項債項目實施方案編制的路徑探析及建議

（一）路徑探析

專項債券實施方案的編制由于各地的實施辦法和工作習慣的不同會有不同的方式，主要路徑有以下三種。

1.借助傳統優勢，與發改、財政保持密切溝通

各級財政部門與發展改革部門是專項債項目的直接主管部門，專項債項目首先要錄入發展改革部門的重大項目庫，再錄入財政部門的地方債務信息系統。項目建議書、可行性研究報告等咨詢成果是工程咨詢企業傳統強項，工程咨詢可借助前期決策咨詢的先機，加強與發展改革部門、財政部門的密切溝通，為地區重點專項債項目提供高質量實施方案編制咨詢。

2.做好因地制宜，與相關銀行合作

由于專項債券需要由銀行來承銷，所以部分地區政府部門將專項債發行前的“兩書一案”編制工作全部交由銀行負責，銀行再組織會計師事務所、律師事務所、咨詢公司（或有）分別進行專項評價報告、法律意見書、實施方案的編寫，工程咨詢企業可通過上門走訪，開培訓會、業務交流會等方式，加深與各類銀行的相互了解，增進行業互信，進而成為其實施方案編制的合作單位。

3.聚焦項目業主，提供咨詢服務

部分專項債項目不屬于各地區的重點項目，所需資金較少，政府部門和相關銀行關注度不高，由項目業主負責專項債發行前的“兩書一案”編制工作。工程咨詢企業可為專項債項目提供決策咨詢服務，在項目立項后提供實施方案編制。

（二）建議

1.轉變服務思路，提高認識

工程咨詢機構要有足夠的政策敏感性，在近四萬億的專項債額度下，工程咨詢機構服務范圍應不局限于傳統的工程咨詢，而應緊跟政策導向，積極參與專項債相關咨詢業務，特別是實施方案編制、項目策劃咨詢等。

2.促進相關部門對專業咨詢機構的認知

實施方案是地方政府專項債券申報過程中最核心的內容之一，也是績效考核與審計的重要參考文件，具有專業性強、服務周期短、成果文件質量要求高的特點，因而相關部門不應只將其視為流程性文件。在缺乏認識和有效監管的環境下，披露文件的質量自然難以保證，給后續項目實施、績效考核、審計帶來隱患。工程咨詢機構應加強與相關部門的研討，促進其對工程咨詢機構參與實施方案編制的專業性認知。

3.聯合相關機構，更好地服務地方政府

專項債項目的主管部門是發展改革部門與財政部門，工程咨詢機構一方面要主動與當地發展改革、財政等政府部門進行對接；另一方面還可加強與銀行、會計師事務所、申報單位的聯系，在編制前期專項債項目決策咨詢文件—項目建議書、項目可行性研究報告等的基礎上，積極拓展實施方案編制、項目策劃咨詢等，使得咨詢服務的鏈條增長。

4.加強政策研究，提升技術力量

專項債經過2020年、2021年的爆發式增長，已進入高位運行狀態，各項政策也日漸完善，各工程咨詢機構應加強政策研究，穩定團隊，提升技術力量，為專項債項目提供高質量專業咨詢服務。