“鄰避”如何變“鄰喜”？
——專訪生態環境部宣傳教育中心首席專家賈峰

我國核電發展面臨的“鄰避效應”遠高于西方國家

《中國核電》：我們常說核電發展面臨鄰避效應，那么，究竟什么是鄰避效應？在我國，究竟又有哪些因素導致了它的產生？

賈 峰：鄰避效應作為一種社會現象，是社會經濟發展到一定階段的產物。西方國家進入到后工業化時代之后，產業布局已經基本完成，國家開始關注城市生活污水和垃圾處理等公共基礎設施建設。通常來說，公眾對上述設施的建設是支持的；但是，這類設施的建設施工與運行對設施周邊的居民還是帶來妨擾、生活不便以及心理影響，特別是1977年，有人在荷蘭的3座垃圾焚燒爐的飛灰里檢測出致癌物質二噁英，引發學界對垃圾焚燒安全性的爭論之后，導致公眾擔心垃圾的焚燒可能會致癌。于是出現“設施可以建但別建在我家周邊”(NOT IN MY BACK YARD)的現象。

“NOT IN MY BACK YARD”直譯為“別在我家后院”，英文縮寫是“NIMBY”，中文稱作“鄰避”。最早提出這個詞的是英國記者EMILIE TRAVEL LIVEZEY，1980年11月6日，她在《基督教科學箴言報》上發表了一篇文章，描述了當時美國人對居住區周圍堆積的化工垃圾的警覺和反感。此后，“鄰避”一詞被廣泛使用。不過，從不同詞典有關鄰避的定義可以看出，鄰避反對的項目范圍有所不同，從早期的對公共福利基礎設施的反對與抵制蔓延至凡是不喜歡的項目都反對，諸如購物中心、游樂場等，而共性就是均在住所附近。不過，這也不絕對，有些人雖然遠離項目選址地，也可能表示反對，特別是通過社交媒體表達意見，像核電站和水電站的反對者。鄰避現象的出現，一方面取消或減緩了一些項目的建設，比如從1980年到1987年，美國計劃修建81座有毒廢棄物處理場，最終只完成6座；而另一方面，一定程度上提高了項目信息公開的水平和公眾參與(選址)決策的程度以及污染物排放監控，推進了環境監管與環境治理技術與工藝的進步。

在我國，隨著城市化的到來，城市垃圾的數量快速增長，自21世紀初開始，垃圾焚燒發電廠建設首先在北京、上海、廣州等經濟發達區域的城市提上議程。與此不相適應的是，在中文互聯網上，有關“垃圾焚燒”的信息大多還停留在20世紀80年代。與此同時，鄰避主義(Nimbyism)開始出現，他們不僅積極組織擬建項目周邊民眾對項目表達反對，還在互聯網上以“國外的做法”為題，選擇性地收集和編發信息，甚至編造不實之詞，誤導民眾。2006年，北京六里屯周邊居民走上街頭，表達對擬建垃圾處理項目的反對，成為中國首例垃圾鄰避事件。

目前，在我國一些公共設施等項目的開發、建設過程中，導致鄰避效應產生的因素主要有五個方面。

一是公眾對于項目的安全風險、健康風險的擔憂。

二是少數執法不嚴和一些環境違法企業的違法行為帶來的“塔西佗效應”依然存在，官商民之間缺乏互信。

三是謠言傳播誤導公眾。比如，互聯網上一個廣為流傳的謠言就是，垃圾焚燒發電廠排放二噁英會致癌。事實上，在20世紀90年代之前，金屬加工和垃圾焚燒是二噁英的來源，而隨著技術進步，10年后，垃圾焚燒產生的二噁英的比例大幅度下降。來自德國的數據很有力地說明了這個事實。1990年，全德國一年產生大概1200克的二噁英，其中33%來自垃圾焚燒，到2000年德國二噁英的年度排放量下降到低于70 g，其中來自于垃圾焚燒裝置的排放只占了大概0.7%。至于二噁英致癌的說法，北京大學環境科學工程學院的劉陽生教授曾經做過長期跟蹤研究，在他看來，迄今為止，全世界還沒有一個由二噁英致癌的流行病學病例。而謠言之所以能四處傳播，與專業權威機構、專業權威人士辟謠不及時、力度不夠有很大的關系。

四是網絡傳播。鄰避效應在我國衍生的同時，我國正在步入“大眾麥克風”時代，據統計，目前我國99.7%的人都在使用手機上網，而伴隨著網絡空間成為人們發表言論的重要場所，網民正在成為我國“最大的政治壓力集團”。網民的影響力有多大呢？舉一個例子，近幾年，廣大網民通過網絡參與公共生活的熱情高漲，屢屢成為一些焦點案件審判的旁聽者，一些網民在案件還未進入審判階段時，就先在網上進行輿論審判，對正常的司法審判造成一定的壓力和干擾。有位學者前幾年做過一項統計，某一年因為網民的壓力造成有影響力的近30個司法案件，后來95%都改判了。我國網民還有一個特點，就是“壞消息綜合癥”，多數網民喜歡閱讀和傳播負面信息，而對正面信息興趣不大，甚至對于涉及政府官員的信息常常有錯推定，表現出對政府的不信任。尼爾森公司發布的《亞太各國網民用戶使用報告》指出，中國網民更愿意分享負面評論，發表負面評論的意愿超過正面評論，占比62%，比其他國家地區高20%。

五是群體事件。由于項目信息公開不足，忽視公眾參與和溝通，群眾對項目不了解甚至誤解和反對時，政府有關部門或者有“闖關”心態，或者忽視群眾意見，沒有耐心去做“思想工作”卻“強行”推進項目，從而導致民眾以集體“散步”方式表達不滿，致使局面失控，出現群體事件影響社會穩定，最終項目被迫取消或搬遷。

《中國核電》：當前，對于核電項目而言，公眾擔憂、恐核心理已成為制約核電發展的重要因素，尤其是日本福島核事故的發生，極大地刺激了公眾的恐核心理。那么，對于其他核電發達國家而言，在核電發展過程中是否同樣面臨這一問題的制約？

賈 峰：在這方面西方國家的核電發展比較“幸運”。其一，它們核電建設的高峰期大多完成于20世紀80年代之前，那時“鄰避現象”還較少，而且主要聚焦于垃圾焚燒設施。其二，西方國家核電建設高潮時還未出現像切爾諾貝利事故和福島核事故這樣對公眾產生廣泛影響的七級特大事故，公眾的“恐核”心理尚未形成。1979，年美國三哩島核事故發生雖然無一傷亡，只有三人受到略高于半年容許劑量的照射，核電廠周邊80千米半徑內的民眾平均受到的輻射劑量不到一年內天然本底值的1%，總體對環境的影響極小。但是依然對美國的核電工業發展產生了“毀滅性”影響。當年4月美國總統吉米卡特宣布“美國不再建設核電站”，直到30年之后的2010年2月16號，美國總統奧巴馬宣布將提供80億美元的聯邦信貸專項資金在沃格特勒核電站和薩默爾核電站新建4個AP1000核電機組，標志著美國核電項目重啟。據了解，沃格特勒核電廠兩臺機組還在建設中，計劃2023年并網發電，而薩默爾核電站新建機組已經停建。

與西方國家的核電建設不同，我國核電建設始于20世紀80年代，進入21世紀之后才逐漸步入“快車道”，而此時包括三哩島核事故、切爾諾貝利核事故和日本福島核事故在內的三次核事故的發生，給人們蒙上濃厚的心理陰影，很多人“談核色變”，中國的核電發展也成為鄰避的對象。

看似尊重民意，實則缺乏科學和法制精神

《中國核電》：近年來，我國核設施選址鄰避現象時有發生，那么，您認為，當前，我國公眾對涉核項目建設的態度，以及發生的這些鄰避事件，是否有著一定的規律和特點？

賈 峰：通過對我國涉核設施選址等方面遭遇的鄰避事件發生、發展的過程的分析，我們研究發現，公眾的反核行動遵循著“中國式鄰避行動”的邏輯，即“項目(擬)上馬——民眾上街抗議——政府妥協宣布暫停(取消)項目——抗議結束”。通俗地說，就是“一建就鬧，一鬧就?！?。雖然看似政府尊重了民意，不再著手項目的建設。但是貌似“政治正確”的背后卻是缺乏科學和法治精神的體現。首先一個經過多年嚴格審批的項目只是由于一些人的上街散步就放棄，嚴重透支了政府的信用，也削弱了黨的執政地位；其次，項目前期的巨額投入無法收回，投資者損失慘重；其三，一個項目被阻后，其他地方的民眾有樣學樣，致使在其他地方惡性復制與蔓延。

為什么會造成這樣的現象呢？原因是多方面的，一是歷史環境欠賬陰影不散，塔西佗陷阱效應凸顯，社會互信不夠。盡管中國現有核電站在全球處于較高安全水平，在建和擬建電站采用的技術和工藝也處在國際先進水平，但是公眾接受度還亟待提高。二是新知識、新技術的宣傳不及時，科普不到位不耐心。核行業專家與公眾之間缺乏有效溝通，出現斷層。三是謠言盛行，辟謠不主動不及時，效果不理想，“空椅子”現象普遍，輿論場上非核人士的聲音更有影響力。四是環境話題關乎民生，易引發公眾大規模關注，動員性強。五是新媒體改變了傳統的意見表達方式，“有圖有真相”更具誘導力和說服力。六是反對者更為專業，更擅長使用社交媒體和輿論動員。七是政府和涉核企業缺乏應對的機構和資源，職責分工不清；輿情監控和研判能力不足，引導不力。八是投資者風險意識和主體責任感淡薄。九是缺乏定力和斗爭精神，出事前忽視潛在風險，出事后“一停了之”。

《中國核電》：您提到了政府在應對鄰避事件中的作用至關重要，那么，您認為政府應該如何作為？

賈 峰：先舉一個我實際調研的案例。2014年4月，在杭州市余杭區中泰街道出現了當地民眾反對建設垃圾焚燒裝置的情況。面對這種情況怎么辦呢？有些地方遇到這樣棘手的事件，就會宣布項目停建。但是杭州并沒有急于叫停項目，而是組織了共計82批、4000余人到周邊城市垃圾焚燒發電廠實地參觀，使大家對擬建垃圾焚燒發電廠從感性到理性有了全新的認識。

俗話說百聞不如一見，通過實地參觀，大家樹立了信心，也知道了在中國的市場上，哪些廠家是有信譽、有經驗、有能力去運轉一個高標準、沒有污染物排放的垃圾焚燒廠，哪些廠家是可以為社會提供垃圾處理服務的優秀企業。在居民逐漸打消顧慮的基礎上，當地政府又用了半年多時間進行了項目的環境影響評價和社會風險評估。最終在2015年4月，杭州九峰垃圾焚燒發電項目正式破土動工，2017年6月，工廠建成。經過調試，于2017年11月正式投產發電。

項目建設期間和投產運行后，我多次帶領團隊實地調研，發電廠的走廊一塵不染、非常干凈?？刂剖依铮瑤讉€工作人員通過顯示屏和鍵盤就能控制日處理3000噸生活垃圾工廠的運轉。他們全面落實生態環境部“裝樹聯”要求。一是安裝監控設備，數個探頭可以了解整個生產過程，更重要的是環境監測數據、重要的安全和生產數據；二是在廠外樹立巨大的LED屏，可以顯示重要數據；三是主要數據要聯網，包括與監管部門聯網，讓公眾可以通過手機了解到工廠的生產狀況和污染物排放情況，包括焚燒爐的爐膛溫度。此外，環保部門隨時可以接受公眾的舉報。在調研過程中我們還了解到，項目選址和環評、風評(風險評估)階段，地方政府派出1000多名干部、2.5萬多人次走訪周邊居民，收集了500多條改進公共服務的意見，最終確定了總額1.4億元，共117件“實事”，張榜公示項目名稱、負責人和單位以及工程進度和完成時限，極大增進了群眾的獲得感。

通過多地調研，我們發現以下12個方面是化解鄰避困境的基礎。包括充分開展調研，確保方案“好中選好”；科學規劃選址，注重源頭防范；扎實做好前期，確保項目建設過程合法；依法依規決策，最大限度取得群眾支持；解決群眾擔憂，真心實意為老百姓謀利益；推動工作重心下沉，充分發揮基層干部作用；壓實領導干部責任，嚴格落實包干宣傳機制；組織外地參觀學習，做通群眾思想“最后一公里”；建立緊密利益聯結機制，變周邊居民“一次收入”為“長期受益”；完善公共設施配套，提高群眾“幸福指數”“安全指數”；必須堅持加強組織領導，發揮黨的領導核心作用；必須堅持以人為本，增強群眾的獲得感和幸福感。

破解“鄰避效應”，需要德先生、賽先生和勞先生

《中國核電》：針對我國核設施發生鄰避效應的上述特點，對于核電發展打開“鄰避”之門，您有什么建議？

賈 峰：防范化解核電鄰避效應、消除鄰避困境，取得公眾的支持和接受是至關重要的先決條件。為此，2017年到2018年，環境保護部(現生態環境部)宣傳教育中心聯合中國人民大學數據調查中心，以電話問卷的方式調研了31個省市3367名公眾，了解我國公眾對涉核項目的認知度、接受度，以尋找提升公眾對核產業發展信心的方法與手段，消除“鄰避”困境。

通過調研，暴露出我國公眾在核電認知領域存在的一些共性問題，例如，我國居民對核知識和我國核電發展情況了解程度不深，存在一定的誤解和知識盲區；被訪者最信任的核能知識宣傳主體依次是“核能專家”“政府”與“環保組織”，而對于“核能企業”與“大眾媒體”的信任度較低；超過八成的被訪者對于核能知識的普及工作并不排斥甚至是歡迎的；核電站與當地居民的關系不密切，民眾參與不多；超過一半的被訪者認為未來核電項目數量應該增加，僅一成的被訪者明確表示反對發展核電，但支持在居住地建核電站的被訪者不到二成，大量觀望者導致集體行動傾向不確定；被訪者總體對于核能的態度是積極的，但不同特質的群體表現的具體態度有所差別；居民對當前的核電技術和政府與企業的管理能力有一定信心，但是仍然存在一定顧慮。

上述問題表明，我國公眾的科學認知度有待提升、信息獲取度亟待改善、過程參與度需要深化、建設支持度潛力巨大、管理信任度有待加強。找到問題，才能有的放矢。對此，我建議可以從五個方面解決“鄰避”的困境，一是開展涉核精準科普，二是加大信息公開披露，三是規范公眾溝通機制，四是實現項目惠益共享，五是強化內外協同監管。

這其中，我們需要三個“先生”的參與，第一，我們需要“德先生”，也就是民主(DEMOCRACY)。既然公眾對建設核設施有這么多疑慮，那么我們在建設的過程中應該開放式地決策，邀請更多的人參與到決策過程中，讓大家表達意見，完善政策建議。第二，在這個過程中，還需要“賽先生”，也就是要有科學(SCIENTIST)的精神。因為核設施的建設和技術、工藝、科技，是有非常重要的聯系。通過“賽先生”的參與，讓我們可以理性地去處理未來人類面臨的各種挑戰。第三，我們需要“勞先生”，也就是法律(LAW)，每個人都有權利表達自己的意見，但是要依法有序地表達。法治國家的決策，從來不是由街頭政治決定。政府要依法對企業進行監管，維護公平和正義；企業要依法建設和運營，履行社會責任和環境責任。

處理鄰避問題，引導公眾正確認識核，需要政府來主導，企業扮演主角，更重要的是我們每一個人，我們都應該參與到這個過程中，只有這樣，才能破解鄰避效應，將“鄰避”變“鄰喜”(PIMBY,Please in my back yard)，實現核能的安全有序健康發展。