我國職業教育依法治教歷程回顧與分析

榮國丞 張祺午

26年前，《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）頒布實施，中國職業教育從此走上了依法治教的道路。26年后，經十三屆全國人大常委會第三十四次會議表決通過的新修訂的《職業教育法》于2022年5月1日正式施行。彈指一揮間，《職業教育法》已經頒行四分之一個世紀。本文旨在對這段歷程做以簡要回顧，總結我國職業教育法律制度體系建設的歷程以及職業教育法治化發展的成就。

（1）高校自主研發困難較大。仿真平臺建設需要土木專業技術、通訊技術、虛擬仿真技術、網站開發技術等多專業人才聯合研發，精通各專業的綜合型人才嚴重短缺，研發溝通協調困難。政府招投標制度不靈活等致使多數仿真實驗平臺的建設直接外包委托給社會企業，高校甩手當掌柜，難以自主研發。

一、《職業教育法》的頒行是中國職業教育發展史上的一座里程碑

《職業教育法》于1996年6 月頒布，同年9月1日正式施行。作為新中國成立以來的第一部專門規范職業教育活動的法律，《職業教育法》的頒行被認為是中國職業教育發展史上的一座里程碑[1]。

為了解上海市崇明區的肺結核疫情特征，分析疫情變化走向，以便為進一步完善本地區肺結核防治策略提供依據，現將上海市崇明區2016至2017的肺結核疫情分析如下。

如果養殖成魚，要求池塘面積要大，以10畝左右的大塘為宜，水深3m以上，魚池以長方形為主，長、寬之比為5∶3，成魚池與魚種池的面積之比為8∶2或9∶1。

經過為期兩個月的執法檢查，執法檢查組形成了《關于檢查〈中華人民共和國職業教育法〉實施情況的報告》。報告認為，自1996年《職業教育法》頒布施行以來，國務院和各地區各部門認真貫徹實施，健全法規制度，加大投入力度，完善體制機制，創新辦學模式，取得了可喜成績，具體表現在：職業教育法律法規和制度逐步完善，職業教育改革創新不斷深化，職業教育保障條件明顯增強，職業資格證書制度不斷健全，職業教育服務經濟社會發展能力日益增強，農村、貧困和民族地區職業教育得到加強[8]。但從執法檢查情況來看，職業教育仍然面臨一些突出困難和問題，報告中把這些困難和問題概括為六個方面：一是觀念滯后，主要表現在，一些地方和部門沒有把職業教育工作擺在應有的位置，全社會還沒有形成有利于技術技能人才成長的氛圍，唯學歷的辦學導向仍有很大影響；二是職業教育不能滿足社會需求，主要表現在，有些地方的職業教育布局效益不高，現有用人制度和就業政策不利于系統培養人才，行業協會與教育、就業、培訓部門缺乏溝通銜接，農業職業教育問題未能引起高度重視；三是職業教育經費穩定增長機制不夠健全，主要表現在，國家經費投入有待進一步增加，一些地方尚未落實“制定本地區職業學校學生人數平均經費標準”的法定要求，有些地方執行不到位或水平偏低，縣級職業學校辦學條件較差，民族地區、邊疆地區職業學校基礎條件亟待改善，一些新建職業院校負債較重；四是教師隊伍還不能適應發展需要，主要表現在，職業院校生師比較高，“雙師型”教師不足，教師來源單一、引進優質教師困難；五是企業辦學作用未能充分發揮，主要表現在，一些大型企業無意提前介入技能人才培養，一些有職業學校的國有企業反映辦學困難，校企合作雙方的責權利不夠明確、規范，對企業辦學的有效激勵不足，學生實習的安全責任分擔機制不健全，校企尚未形成以市場機制為基礎的利益共同體；六是職業技能培訓難以滿足需求，主要表現在，一些培訓標準不明確、針對性不強，政府培訓資金投入偏少、省級資金補助標準較低，激勵社會投入的政策不完善、市場需求導向和企業主體作用尚未顯現。

在中央職業教育法律體系布局的同時，地方人大和地方政府也頒布了一系列發展職業教育的地方法規和規章，聯成我國職業教育法制體系的建設網絡。1991至2011年間，吉林、浙江、四川、江蘇、湖南等31個省級行政區結合本省經濟社會發展情況及職業教育發展的實際情況，先后頒布或實施了本省職業教育辦法或條例[5]，作為《職業教育法》的地方配套法規保障了本地區職業教育的有序發展。各地政府結合本區域內經濟社會發展實情，陸續出臺了具有地方特色的地方規章，與地方人大制定的地方法規交相輝映。自2018年開始，安徽、河北、江蘇、浙江、廣東等31個省級行政區人民政府陸續出臺了關于深化產教融合的實施意見。2020年，湖南、山東、陜西、四川等31個省級行政區人民政府陸續出臺了省級層面職業教育改革實施方案或落實《國家職業教育改革實施方案》的行動方案，吹響了各地職業教育高質量發展的號角。與此同時，各地結合本省職業教育改革實施方案，陸續出臺了一批具有較強創新性的職教政策。例如，圍繞“職業教育混合所有制辦學”，河北省人民政府出臺了《職業院校股份制混合所有制辦學試點方案》（2019年），山東省教育廳、省委組織部、省委編辦等14個部門出臺了《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》（2020年），江西省教育廳、省委組織部、省委編辦等15個部門出臺了《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》（2021年），浙江省臺州市教育局、市委編辦、市發改委等14個部門出臺了《關于推進職業教育混合所有制辦學的實施意見》（2021年）[6]，這些地方政策的出臺，對推進我國職業教育混合所有制辦學的實踐探索起到了積極的作用，為產教深度融合，增強職業教育適應區域經濟發展，促進職業教育高質量發展提供了新路徑。

這一時期，教育部、人力資源和社會保障部、財政部等部門共頒布了100多個有關職業教育的部門規章，進一步細化了職業教育法律制度體系[4]。其中，比較有代表性的職業教育部門規章有：《勞動和社會保障部、教育部、人事部關于進一步推動職業學校實施職業資格證書制度的意見》（勞社部發[2002]21號）、《教育部等六部門關于印發〈現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）〉的通知》（教發[2014]6號）、《教育部關于開展現代學徒制試點工作的意見》（教職成[2014]9號）、《教育部 人力資源社會保障部 工業和信息化部關于印發〈制造業人才發展規劃指南〉的通知》（教職成[2017]4號）、《教育部關于進一步推進職業教育信息化發展的指導意見》（教職成[2017]4號）、《教育部等六部門關于印發〈職業學校校企合作促進辦法〉的通知》（教職成[2018]1號）、《國家發展改革委 教育部關于印發〈建設產教融合型企業實施辦法（試行）〉的通知》（發改社會[2019]590號）、《教育部 財政部關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（教職成[2019]5號）、《教育部辦公廳關于全面推進現代學徒制工作的通知》（教職成廳函[2019]12號）、《教育部等四部門關于印發〈深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案〉的通知》（教師[2019]6號）、《教育部辦公廳 國家發展改革委辦公廳 財政部辦公廳關于推進1+X證書制度試點工作的指導意見》（教職成廳函[2019]19號）、《教育部等九部門關于印發〈職業教育提質培優行動計劃（2020-2023年）〉的通知》（教職成[2020]7號）、《教育部等八部門關于印發〈職業學校學生實習管理規定〉的通知》（教職成[2021]4號），等等。

二、《職業教育法》的頒行促進了我國職業教育法律制度體系基本框架的形成

從1996年《職業教育法》頒行到2022年《職業教育法》修訂，我國職業教育法律制度體系的基本框架全面形成，即以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）作為上位立法依據，以《職業教育法》為核心，《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）、《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）、《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）、《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）等相關平行法律為支撐，以國務院制定的行政法規、教育部制定的部門規章、省級人大制定的地方性法規、省級人民政府制定的地方規章，以及地方教育行政部門制定的落實政策為配套的職業教育法律制度體系。

我國《憲法》第十四條規定“國家通過提高勞動者的積極性和技術水平，發展社會生產力”，第十九條規定“國家舉辦各種學校，發展中等教育、職業教育”。2022年新修訂的《職業教育法》依據直接援引憲法，提升了職業教育法的法律地位，也凸顯了職業教育在教育體系中的獨特性。同時，由于職業教育具有“跨界性”，有關職業教育的法律規定在《教育法》《勞動法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《教師法》中也多有涉及。因此，與《職業教育法》相平行的《教育法》《勞動法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《教師法》也是我國職業教育法律體系的重要組成部分。

1996年，《職業教育法》出臺后，我國職業教育正式走上了依法治教的道路。在此背景下，國務院出臺一系列有關職業教育的政策法規，統籌規劃全國職業教育改革發展，為《職業教育法》的實施以及職業教育法制體系建設精準布局。從《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16號）、《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發[2005]35號）、《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）到《國務院關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》（國發[2019]4號）等重大職業教育政策，在《職業教育法》的統領下，我國職業教育的頂層設計不斷完善，為不同時期職業教育的改革發展繪制了施工藍圖[3]。

對這次檢查活動，全國人大常委會高度重視，張德江委員長親自擔任執法檢查組組長。執法檢查組分為4個小組，先后到吉林、江蘇、河南、湖南、廣東、重慶、甘肅、新疆等8個省（區、市）開展執法檢查，同時委托其余的23個省（區、市）人大常委會按照執法檢查工作方案對本省（區、市）職教法實施情況進行檢查。執法檢查的主要內容是：制定配套法規、政策情況和發展職業教育的情況；促進就業，提升勞動者技能以及人力資源開發的情況；保障職業教育經費和改善辦學條件的情況；加強職業教育教師隊伍建設的情況；面向農村、貧困和民族地區的職業教育發展情況以及資助家庭經濟困難學生的情況；畢業生就業情況等[7]。

《職業教育法》的頒布實施為職業教育的改革與發展提供了有力的法律保障，標志著我國職業教育法制體系建設全面開啟，進入有法可依、依法治教的階段。

《職業教育法》經過嚴謹的立法程序，充分吸收各方的意見建議，在全面總結新中國成立后尤其是改革開放近20年間我國職業教育發展經驗的基礎上，重點針對解決當時職業教育存在的主要問題，做出了具有突破性的法律保障設計：明確了職業教育在國民經濟和社會發展以及在實施科教興國戰略中的重要地位和作用；確定了政府、行業、企業事業組織和社會團體、個人的多元辦學體制，明晰了政府、行業、企業事業組織實施職業教育的職責；確立了我國職業教育體系的總體框架，提出要建立健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系；明確了職業教育的保障條件，規定了職業教育所需經費的多渠道依法籌集原則；確定了我國職業教育的管理體制，即實行統籌規劃，分級管理，分工負責，以地方為主的管理體制[2]。從中可以看出，《職業教育法》的基本宗旨就是要通過法律手段全面規范職業教育活動，從而使職業教育事業實現健康發展。

三、全國人大對《職業教育法》進行監督檢查有力推進依法治教環境建設

這次人大常委會開展的《職業教育法》執法檢查，全國31個省（區、市）全部接受了檢查，國務院有關的10個部門做了工作情況匯報。通過這次全覆蓋的執法檢查，對職業教育依法治教工作進行了全面摸底，既明確了改革進展也清晰了薄弱環節。

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1989年，《職業教育法》研究和起草工作啟動，國家成立了由國家教委、勞動部、全國人大教科文衛委員會、中華職業教育社等單位有關人員組成的職業教育立法領導小組。從1993年形成初稿到1995年7月正式報送國務院審議，期間先后易稿20多次。1995年，國務院第39次常務會議討論通過《職業教育法》（草案），同年12月11日報請全國人大常委會審議。全國人大有關專門委員會將草案分發至各省、市和有關部門反復征詢意見。全國政協、各民主黨派和社會各界高度關注和支持《職業教育法》的起草過程，提出多份關于加快職教立法工作的提案和議案，發揮出重要的監督作用，推動了職業教育立法的進程。經過一系列修改完善過程，《職業教育法》于1996年5月15日經全國人大常委會第19次會議正式通過。

人大監督是黨和國家監督體系的重要組成部分。執法檢查是人大監督的法定形式和重要途徑，也是人大推動法律貫徹實施、推進法治國家建設的重要抓手。為進一步完善職業教育依法治教環境，促進《職業教育法》的實施，讓民眾有更多獲得感，2015年，全國人大常委會對《職業教育法》實施情況開展了執法檢查。

聚焦人民群眾對職業教育最關心的問題，在此次執法檢查后不久，2015年6月30日，十二屆全國人大常委會第十五次會議舉行聯組會議，結合審議全國人大常委會執法檢查組《關于檢查職業教育法實施情況的報告》進行專題詢問。這次專題詢問既是全國人大常委會首次開展的關于職業教育工作的專題詢問，也是人大常委會首次圍繞執法檢查報告開展詢問。因此，無論是在推進職業教育依法治教進程的方式上，還是在完善人大專題詢問制度方面，這次活動都具有歷史性的意義。張德江委員長親自主持聯組會議，國務院副總理劉延東率國務院相關部門負責人到場應詢。針對委員們和代表們提出的，怎樣深化職業教育改革，解決系統培養技術技能人才的問題；怎樣把握好職業教育辦學方向，使職業教育不再回到“普教”的模式中去；怎樣才能擺脫發展困境，避免東西部之間、城鄉之間職業教育辦學差距越來越大的問題；如何切實落實職教法，在經費保障和企業參與方面完善機制的問題；怎樣調動企業參與職業教育的積極性，加強行業指導能力的問題；怎樣營造良好的發展環境，消除職業院校畢業生的政策性歧視問題等方面的社會關注熱點，國務院副總理劉延東、教育部部長袁貴仁、人社部部長尹蔚民、財政部部長樓繼偉、國家發改委副主任何立峰等做了認真回答。通過這次專題詢問，人大常委會依法行使對“一府兩院”的監督職權，對于認清問題、找準成因、落實責任、改進工作具有重要的作用，極大促進了職業教育改革中的“陣痛”在法律跟蹤監督下的積極整改與認真解決。

通過人大的監督，確保憲法和法律的有效實施，不斷取得實效，是各級人大常委會的一項重要工作[9]。此次全國人大常委會對《職業教育法》的監督工作綜合運用執法檢查、常委會審議報告和專題詢問這種一環扣一環的全程式監督，充分體現了對職業教育依法治教環境建設的重視。在我國處于加快轉變經濟發展方式、主動適應經濟發展新常態的關鍵時期，職業教育的發展不僅事關經濟轉型升級，也與改善民生、擴大就業息息相關。這次全國人大常委會對《職業教育法》的執法檢查工作堅持問題導向，發揮執法檢查的糾錯功能，在總結職業教育發展經驗和成績的同時，更加注重發現《職業教育法》實施中存在的各種問題與不足，并經過專題詢問，督促“一府兩院”解決問題、改進工作，這些都進一步確保了《職業教育法》的有效實施。

晚上一家三口在一起吃飯聊天和美溫馨。晚飯后，馮一余看一會兒電視新聞，太太洗碗收拾廚房，忙完了，電視連續劇差不多就開始了。太太是個劇迷，什么類型的劇都喜歡看，情感的，諜戰的，古裝的，家長里短的，有什么看什么。馮一余坐在太太身邊，陪著一起看。他過去是從來不看劇的，因為晚上應酬多，沒時間看，所以幾乎和電視劇絕緣。現在陪太太看下幾集來，很快就看進去了。

這次全國人大常委會對《職業教育法》的執法檢查工作還非常重視實現監督與支持相統一。在制造強國建設背景下，加快發展現代職業教育，是擺在各級政府案頭的大事要事。而人大常委會監督的適時開展，既是對職業教育現狀的一次全面“會診”，也是對政府工作的強有力支持。以此次開展的專題詢問為例，張德江委員長親自主持聯組會議，進行專題詢問。在近三個小時的時間里，相關部門負責人積極、坦誠地回答委員們提出相關問題。在一問一答的良性互動中，執法檢查效果得到了強化，相關問題得到了及時回應和解決。可以說，在人大常委會監督的大力推動之下，加快發展現代職業教育的法治環境正在全面構建。

四、結語

回顧《職業教育法》頒行以來的26年，中國職業教育發生了巨大的變化。從推進依法治教的角度看，在《職業教育法》的引領下，我國職業教育的法律體系經歷了從無到有、加快建設、全面完善三個階段。1996年《職業教育法》的頒布實施，全面開啟了我國職業教育法制體系建設的進程，我國職業教育正式進入有法可依、依法治教的新階段。其后，在黨和國家的大力推動下，以《憲法》為立法依據，以《職業教育法》為核心，其他相關平行法律為支撐，以國務院制定的行政法規、教育部制定的部門規章、省級人大制定的地方性法規、省級人民政府制定的地方規章，以及地方教育行政部門制定的落實政策為配套的職業教育法律制度體系加快建設，促進職業教育沿著依法治教道路穩步前行。黨的十八大以來我國進入中國特色社會主義新時代。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對全面依法治國作出頂層設計，標志著我國社會主義法治國家建設按下了“快進鍵”、走上了“快車道”，為中華民族偉大復興提供了堅實的法治保障。在此背景下，全國人大常委會加大了對《職業教育法》的執法監督，開展了首次《職業教育法》的執法檢查工作，總結職業教育發展經驗和成績，也診斷職業教育存在的各種問題與不足，并經過專題詢問，督促“一府兩院”解決問題、改進工作。人大常委會監督檢查進一步確保了《職業教育法》的有效實施，有力推動了現代職業教育法治環境的建設與完善。