國際海洋技術轉讓規則：發展歷程、現實困境與應然面向

張麗娜

(海南大學 法學院，海口 570228)

海洋技術是海上航行安全和海洋資源高效開發利用的重要保障，同時海洋技術也是海洋環境保護、海洋全球治理的有力支撐。在海洋時代，各國都十分重視海洋技術的研發與獲取，然而由于各國經濟社會發展水平的差異，海洋技術在各國之間分布極不均衡，導致了發達國家與發展中國家之間關于海洋技術轉讓規則的矛盾與分歧。20世紀60年代以來，發展中國家一直在為國際海洋技術轉讓規則的制定和完善而努力，《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)有關海洋技術發展和轉讓的規定就是他們努力的成果之一。但由于《公約》中海洋技術轉讓規則的內容比較籠統，可操作性不強，同時由于其條文軟法屬性比較突出，尚不能滿足各國對海洋技術轉讓的需求，因此南北矛盾并沒有因為《公約》的生效而結束。2018年9月，聯合國召開了“為養護和可持續利用國家管轄外區域海洋生物多樣性(BBNJ)擬訂一份具有法律約束力的國際文書”的政府間談判(以下簡稱“BBNJ談判”)會議。時至今日，BBNJ談判會議已經舉辦四次。在談判中，海洋技術轉讓問題再次凸顯，成為新文書談判焦點。國際海洋技術轉讓規則歷經半個多世紀的發展，仍然面臨重重困境，平衡各方利益、推動國際海洋技術轉讓規則完善是當務之急。

一、國際海洋技術轉讓規則之發展歷程

(一)國際海洋技術轉讓規則的產生背景

每一項新的海洋法律制度的產生，都有其特定的社會歷史背景，都反映了當時人類開發和利用海洋的技術水平，是人類不斷延伸的探索海洋的觸角在法律層面上的顯現，同時也是各國間為維護各自海洋權益而進行斗爭的結果，是海洋權益的再分配。[1]海洋技術轉讓規則也不例外。

20世紀60年代第三世界國家紛紛擺脫殖民統治，成為獨立的主權國家，但他們經濟落后，技術水平低下，資金匱乏。由于在舊的國際政治經濟秩序中，科學技術的發展與轉讓有其固有的缺陷，第三世界國家在這一問題上面臨著各種不公正的待遇。因此，這些國家要求建立新的國際經濟秩序，同時積極尋求制定國際海洋技術發展和促進海洋技術轉讓的新規則。在第三世界國家的敦促下，1974年5月聯合國大會通過了《建立新的國際經濟秩序宣言》和《建立新的國際經濟秩序的行動綱領》，同年7月通過了《各國經濟權利和義務憲章》。這些基礎性文件中關于技術發展和轉讓的條款，總體上反映了發展中國家的要求。另外，聯合國貿發會也在20世紀70年代開始關注國際技術轉讓問題，并于1981年擬定了《聯合國國際技術轉讓行動守則草案》。雖然該守則草案沒有通過，但其確定的有利于發展中國家的主權、平等、互利以及公平合理等原則仍然具有重要影響。

(二)國際海洋技術轉讓規則的演進變化

1958年第一次聯合國海洋法會議和1960年第二次聯合國海洋法會議都沒有討論海洋技術發展和轉讓問題。直到1972年，聯合國海底委員會通過了為第三次海洋法會議準備的《海洋法項目和問題清單》，該清單包括技術的發展與轉讓內容。與此同時,一些發展中國家集團也開始重視海洋技術發展與轉讓問題,其中比較具有代表性的是1973年非洲統一組織通過的《關于海洋法問題的宣言》和1975年七十七國集團在第三次聯合國海洋法會議上提交的《關于技術轉讓的修正草案》。從這兩個文件看，發展中國家在海洋技術轉讓方面的關注點在于：(1)聯合國及其有關部門應促進技術先進國家轉讓海洋技術。(2)應加強對發展中國家技術人員的培訓和國民教育，提升他們對資源的開發能力。(3)通過各種渠道促進海洋科學技術的取得以及海洋技術知識的傳播，促進海洋技術轉讓。(4)強調國際海底管理局在技術轉讓中的職責和任務。(5)在技術轉讓中應考慮發展中國家的利益，以優惠價格轉讓海洋技術等。應該說，發展中國家關于海洋技術轉讓方面的建議對《公約》相關條款的形成起到了重要作用。

第三次聯合國海洋法會議最終就海洋技術的發展與轉讓條款達成協議，成為《公約》的重要組成部分。具體而言，《公約》第十四部分專門規定了海洋技術轉讓問題，主要內容包括：(1)海洋技術轉讓的目標及其實現措施，海洋技術轉讓的促進及各方利益保護；(2)海洋技術轉讓的國際合作，特別規定了國際合作的方式方法、國際合作的方針準則和國際合作的協調；(3)建立海洋科學技術中心，特別強調國家層面、區域層面海洋科學技術中心的職責問題；(4)國際組織之間針對海洋技術轉讓的合作。除此之外，《公約》第十一部分“區域”也涉及技術轉讓內容，其中第144條專門規定了“區域”開發的技術轉讓問題。特別是《公約》附件三第五節“技術轉讓”的規定被認為是強制性技術轉讓條款的代表。

1982年12月，歷時9年的第三次聯合國海洋法會議落幕，同年12月10日，《公約》開放簽署，但由于《公約》第十一部分“區域”制度包含強制性技術轉讓等有利于發展中國家的條款，受到一些國家的質疑和抵制。為了使《公約》盡快生效，在聯合國秘書長主持下，經過各國多次磋商，1994年7月28日締約國達成了《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》(以下簡稱《執行協定》)。就海洋技術轉讓問題而言，《執行協定》明確規定，《公約》附件三第五節有關強制性技術轉讓的規定停止適用，從而消除了發達國家參加公約的障礙。

《公約》生效后，各國關于海洋技術轉讓問題的分歧并沒有就此終結，隨著BBNJ談判的開始，海洋技術轉讓問題再次進入人們的視野。從目前談判的內容看，能力建設與海洋技術轉讓是談判的四個議題之一，其中涉及能力建設與海洋技術轉讓的目標、能力建設與海洋技術轉讓的合作、能力建設與海洋技術轉讓的模式、能力建設與海洋技術轉讓的類型、能力建設與海洋技術轉讓的監測與審查等問題。各方公認能力建設與海洋技術轉讓是一個跨領域問題，就養護和可持續利用BBNJ的總體目標而言，無論怎么強調能力建設和技術轉讓的重要性都不為過。目前，BBNJ談判尚未結束，新的技術轉讓規則如何發展意義重大，值得關注。

二、國際海洋技術轉讓規則之現實困境

《公約》是國際海洋技術轉讓規則的主要淵源，《公約》第十四部分專門規定了海洋技術的發展和轉讓問題，同時《公約》第十一、十二、十三部分也有關于海洋技術轉讓的規定。從《公約》看，國際海洋技術轉讓規則內容基本形成，但這些規則無論在內容上，還是在實踐中，都存在許多問題，面臨重重困境。

(一)國際海洋技術轉讓規則未能反映發展中國家的意愿

海洋技術的發展和轉讓，與第三世界的興起和國際經濟新秩序的建立密切相關。國際海洋技術轉讓規則是由發展中國家提起并推動，最初體現在聯大決議中。1974年聯大通過的《建立新的國際經濟秩序宣言》明確指出，促進有利于發展中國家的技術轉讓是發展中國家獲得現代科學技術的重要途徑。同年通過的《各國經濟權利和義務憲章》也強調，所有國家都應促進發展中國家取得現代科技成果和技術轉讓。正是在這樣的背景下，聯合國貿發會主持制訂了《聯合國國際技術轉讓行動守則草案》，聯合國海洋法會議制定《公約》并將海洋技術轉讓納入其中。但從總體上看，這兩個條約關于國際技術轉讓的規定均未能充分反映發展中國家的意愿，發展中國家在國際技術轉讓方面的訴求未能實現。

首先，《聯合國國際技術轉讓行動守則草案》未獲通過。20世紀70年代初期，在聯合國貿發會的主持下，各國就國際技術轉讓問題進行了艱苦的談判。經過十余年的努力，1981年擬訂了《聯合國國際技術轉讓行動守則草案》，該守則草案由十二個部分組成，包括十章文本、一個前言和一個附錄。雖然該守則草案不是專門調整國際海洋技術轉讓的條約，但由于其范圍十分廣泛，幾乎涵蓋了國際技術交易中的方方面面，對國際海洋技術轉讓當然適用。盡管各國對該守則草案的許多方面達成了共識，但由于在守則性質、適用范圍、限制性商業行為、法律適用等方面存在較大分歧，發達國家不愿意做出讓步和妥協，最終導致該守則未能獲得通過。發展中國家經過艱苦的努力，也沒能取得在國際技術轉讓方面的滿意結果。

其次，《公約》關于海洋技術轉讓方面的規定軟法特征明顯。與《聯合國國際技術轉讓行動守則草案》談判同步的是第三次聯合國海洋法會議討論的《公約》，經過各方妥協，達成了《公約》中的海洋技術轉讓條款，特別是《公約》第十四部分專門規定了海洋技術發展與轉讓。其內容重點是為促進海洋技術發展和轉讓，各方應加強合作，特別強調各國與國際組織和國際海底管理局之間進行合作以及各國際組織之間相互合作，同時強調應在國家層面和區域層面建立海洋科學技術中心。《公約》的規定對國際海洋技術轉讓具有一定促進作用。但遺憾的是，這些規則均為軟法條文，不具有強制實施的效力。其中大部分內容是關于海洋技術轉讓的鼓勵和促進方面的規定，其約束力較差。這些軟法條文也表明，發展中國家在《公約》達成過程中做出了較大讓步。

最后，“區域”資源開發技術轉讓規則受挫。1982年《公約》第十一部分關于“區域”的技術轉讓問題，規定了強制性技術轉讓條款。這是發達國家在屬于人類共同繼承財產的國際海底區域開發利用海洋資源方面所做的妥協，是國際海洋技術轉讓規則的重大突破。但遺憾的是，為了使《公約》能夠為發達國家所接受并順利生效，在《公約》生效前的1994年達成了《執行協定》。該執行協定徹底否定了強制性技術轉讓條款，發展中國家的努力再次受挫。強制性技術轉讓規則的停止適用再次表明發展中國家對海洋技術轉讓規則的期許又一次落空。

(二)國際海洋技術轉讓規則未考慮國家管轄外海域的特殊性

國際海洋技術轉讓規則的產生與國家管轄外海域的開發利用關系密切。早在1967年，馬耳他駐聯合國大使帕多就指出，擁有先進技術的國家有可能利用國家管轄范圍外的海床和洋底，建立軍事設施，加劇國際緊張局勢。[2]為了防止發達國家利用其掌握的技術和資金優勢掠奪海底資源，有必要對國際海底及其資源進行管制，使之為全人類謀福利。[3]《公約》“區域”技術轉讓規則就是在此背景下產生的。

“水城共融，就是人保護水，水滋養人。”陽城水務人將牢記使命、擔當責任，為建設“生態美、百姓富、縣域強”的幸福美好新陽城提供強有力的水利支撐與保障。

《公約》“區域”部分規定了技術轉讓問題，但總體上并沒有反映“區域”開發中所需技術在轉讓方面的獨特性。雖然該部分也強調在“區域”開發活動中，應照顧發展中國家利益，促進并鼓勵向發展中國家轉讓技術，應對發展中國家給予特別關懷，但總體上來看，這些技術轉讓規則的內容比較原則，可實施性較差，缺乏應有的機制保障。

近年來，隨著“國家管轄外海域生物多樣性養護和可持續利用”問題的提出，相關技術轉讓問題再次成為熱議的焦點。2018年9月至2022年3月，BBNJ政府間談判進行了四次，從談判內容看，“能力建設與海洋技術轉讓”都是談判的重點議題。應該說，海洋遺傳資源的獲取和研究、海洋保護區的設立和管理以及開展環境影響評價等，都離不開經濟社會支撐和專業技術能力。缺乏有效的能力建設和技術轉讓，有關活動可能還會只是少數國家的專利，新國際文書的制度架構將會失去根基。從現有的談判情況看，BBNJ中的海洋技術轉讓問題比較突出，發達國家仍然不愿意承擔過多的義務，強調以《公約》為基礎進行海洋技術轉讓談判，其內容不能超越《公約》的規定，同時堅決反對強制性技術轉讓以及其他強制性義務。

由此可見，現有的國際海洋技術轉讓規則對國家管轄外海域技術轉讓沒有特殊規定，不能滿足發展中國家對國家管轄外海域資源開發利用的技術需求。

(三)國際海洋技術轉讓規則的實施效果不佳

《公約》被譽為“世界海洋憲章”，在全球海洋治理中發揮重要作用，但《公約》中的海洋技術轉讓條款與《公約》地位不匹配。因為自1994年生效以來，《公約》中的海洋技術轉讓規則實施效果并不理想。究其原因，與規則本身的缺陷有關。

首先，《公約》中的海洋技術轉讓規則對締約國的約束力較差。《公約》第十四部分專門規定了海洋技術發展與轉讓，共三節內容，其主要是以“促進”的措辭就發展和技術轉讓對締約國提出期望，在實現技術轉讓基本目標的措施方面，也只要求締約國“盡力”做出努力即可。《公約》第十三部分“海洋科學研究”、第十二部分“海洋環境的保護與保全”等章節也有關于海洋技術轉讓的規定。這些規定強調促進和鼓勵向發展中國家轉讓海洋科學研究所獲得的知識，鼓勵向發展中國家提供技術援助和技術培訓等。《公約》中關于海洋技術轉讓的規定只具有指引效果，并無強制性要求，軟法特征十分明顯，對締約國的約束力較為有限。

其次，海洋技術轉讓合作未深入開展，國際海洋技術合作成效不佳。《公約》十分強調海洋技術轉讓領域中的合作，以《公約》第十四部分為例，該部分的精要就是促進海洋技術轉讓的發展與合作。可以說，《公約》對海洋技術轉讓合作的方方面面都進行了較為全面的規定，具體內容包括合作的基本方針、合作的具體方式、合作方案的協調、國際組織在合作中的作用等。盡管如此，由于發展中國家自身技術水平有限，資金匱乏，其也很難參與海洋技術研發與使用方面的合作。發達國家以及國際組織雖然在某種程度上采取了資金安排、技術援助和人員培訓等能力建設措施，但總體來講，這些措施還十分有限，不能滿足發展中國家的需求。因此，海洋技術領域的國際合作還面臨許多尚未解決的難題。

最后，海洋技術轉讓機制沒有建立，海洋技術轉讓目標的實現缺乏保障。從《公約》有關海洋技術轉讓內容看，并沒有建立一個明確的國際海洋技術轉讓機制，關于國家權利和義務的規定比較模糊，不論是技術轉讓國還是技術接受國，他們的相關權利義務都缺乏明確的規定，有關國際組織在促進技術轉讓方面的職能也模糊不清，海洋技術轉讓的開展沒有保障。另外，《公約》對海洋技術轉讓的監測和審查機制沒有規定，對海洋技術轉讓所需的信息交換機制和供資機制等沒有涉及。其結果是，《公約》中海洋技術轉讓規則難以有效實施。

三、國際海洋技術轉讓規則之應然面向

海洋技術轉讓規則中存在的問題有著深厚的歷史背景，以及復雜的政治和經濟方面的原因，解決的難度較大。同時，也應該看到，海洋技術轉讓規則中存在的問題不是孤立的、個別國家的問題，其是一個整體性問題，需要統籌考慮解決方案。但無論如何，平衡各方利益、深化務實合作、構建保障機制應是國際海洋技術轉讓規則改進和努力的方向。

(一)促進各方的利益平衡

國際法以國家的利益訴求為規范確立的起點，[4]但國際海洋技術轉讓規則在平衡各方利益方面表現乏力，其根本原因在于，海洋技術轉讓規則是圍繞技術轉讓活動展開的，主要是市場驅動模式，以逐利為目的。此模式下技術轉讓的主要特點是：技術的供需雙方在技術市場中尋求合作伙伴，通過市場交易行為完成技術轉讓活動。此種情況下的技術轉讓規則更多的是關注交易雙方的合同條款與條件，如限制性條款、法律適用條款等，技術轉讓規則基本上是從反不正當競爭、反壟斷等方面入手，以規范交易行為、維護市場秩序為目的，對各國在海洋技術轉讓方面的利益訴求關注甚少。現行的海洋技術轉讓規則缺少對發展中國家的考慮和關懷，發展中國家沒有從全球海洋科技發展中獲得與他們經濟社會發展水平相匹配的份額，他們的失望和不滿在所難免。要想改變這種狀況，國際海洋技術轉讓規則應做出調整，其核心之一在于模式的轉變，即從市場驅動模式轉為國家驅動模式，促進各方的利益平衡。

國家驅動模式下的海洋技術轉讓規則應強調國家在海洋技術轉讓方面的促進作用，規定國家在海洋技術轉讓方面的權利義務及應承擔的責任。海洋技術轉讓規則應以一般規則為基礎，以特殊規則為例外。就一般規則而言，海洋技術轉讓規則應以提升各國的海洋能力建設為目標，與能力建設緊密結合。圍繞海洋能力建設開展技術轉讓活動，在提供技術服務和技術援助方面，可以規定類似普惠制的安排，一般規則下的海洋技術轉讓義務應以自愿性為主。就特殊規則而言，主要是解決國家管轄范圍外海域的技術轉讓問題。一方面，“區域”開發中的技術轉讓規則，應適當考慮“區域”的特殊性，對發展中國家的技術需求應提供適當幫助。另一方面是BBNJ協定下的海洋技術轉讓問題。在BBNJ協定下，海洋遺傳資源、劃區管理工具、海洋環境影響評價等與海洋技術和海洋能力有關，為確保發展中國家能夠積極參與，需要考慮發展中國家的利益訴求。國家管轄范圍外海域的技術轉讓規則應有特別安排，特別是對于其中的環境友好技術，應適當規定強制性技術轉讓義務。[5]這一方面有利于海洋環境的保護，另一方面也給予發展中國家參與海洋資源開發利用的機會，促進各方利益平衡。

(二)強化海洋技術轉讓合作

20世紀中期以前，各國之間的矛盾和沖突較多，國際合作基本以雙邊合作或區域合作為主。第二次世界大戰之后，各國對國際合作達成共識，并寫入《聯合國憲章》(以下簡稱《憲章》)。根據《憲章》規定，聯合國應促成國際合作，通過合作解決國家間的經濟、社會、文化以及人類福利等國際問題，聯合國應成為協調各國行動的中心。《憲章》規定將國際合作原則擴大到聯合國所有會員國，以此推動多主體、多領域、多維度國際合作的開展。《公約》以《憲章》為根本遵循，將國際合作原則作為海洋法的基本原則之一，并廣泛適用于國際海洋技術轉讓領域。在國際海洋技術轉讓中踐行國際合作原則不僅體現了《公約》的基本要求，也彰顯了《憲章》的根本精神。國際海洋技術轉讓合作應在以下方面得到進一步強化。

其一，擴大主體范圍。《海洋技術轉讓標準和準則》在實施指南中指出，“關于海洋技術轉讓應充分利用新的、現有的或預期的合作計劃，包括成員國、適當的國家間組織、政府和非政府組織及/或私營實體之間的合資企業和伙伴關系”。《小島嶼發展中國家快速行動方式》在序言中強調，“我們重申致力于小島嶼發展中國家可持續發展。要實現這一目標，唯有結成廣泛聯盟，人民、政府、民間社會和私營部門務必全體攜起手來，共同努力，為今世后代實現我們希望的未來”。國際海洋技術轉讓規則應鼓勵多部門參與技術轉讓合作，除國家和國際組織外，應大力提倡私營部門的參與。事實上，一些國際公約早已意識到這一點，如《生物多樣性公約》第16條規定，締約國應根據具體情況采取措施，這些措施可以是立法措施、行政措施或政策措施，為私營部門獲取技術、開發技術或轉讓技術提供便利條件。更多部門參與國際海洋技術轉讓合作對海洋經濟的可持續發展具有重要作用。

其二，拓展合作層級。國際合作的層級主要是全球合作和區域合作，但近年來次區域合作模式得到了廣泛認可和迅速發展。國際海洋技術轉讓規則應鼓勵多層級合作的開展，特別是次區域合作。次區域合作是相對于區域合作而言，由于地緣優勢，生產要素的有效配置和生產效率相對較高。次區域合作具有較大的靈活性，一個國家或地區可以同時參加幾個次區域合作，合作范圍也比較廣泛。這對海洋技術轉讓合作而言，具有較強的可適用性。就目前的BBNJ談判來看，許多發展中國家在海洋技術轉讓和能力建設方面，提出了次區域合作的建議。國際海洋技術轉讓規則應具有靈活性，鼓勵開展各層級的合作，滿足合作訴求。

(三)推動海洋技術轉讓保障機制建設

其一，建立信息交換機制。就促進海洋技術轉讓而言，信息交換機制的功能在于：第一，儲存技術信息，建立技術信息存儲庫，為海洋技術的交流和分享提供基礎性工具。第二，該機制可以用于查詢、發布、評價和傳播技術信息。作為網絡平臺，信息交換機制不僅提供技術信息來源的鏈接，還可以促進有關技術信息的共享，提供在線技術培訓材料，促進技術合作等。第三，協調海洋技術提供者與接受者之間的需求和要求。它也可以為國家、機構和個人提供一個平臺，從而促進各方的對話與合作。

信息交換機制的建立需要完善區域和國家網絡，加強各級技術信息網絡的交流。區域性和國家級網絡有助于各國及時提交本國技術信息，表達本國需求，同時全面了解其他國家的技術信息，促進技術信息的共享。信息交換機制在運行過程中應充分考慮發展中國家的實際情況和特殊需求，為發展中締約國提供可行的使用方案，使發展中國家能夠有效獲取相關資源并從中受益，從而促進發展中國家的海洋技術轉讓活動。

其二，健全資金機制。在促進海洋科學技術發展和技術轉讓方面，需要穩定的資金機制提供支撐。為此，需要明確的是：現有基金機制是否可用？未來需要構建什么樣的基金安排？

就現有可利用的基金看，主要集中在公共基金領域，如聯合國的一些專門機構，包括聯合國開發計劃署(UNDP)、聯合國環境規劃署(UNEP)和世界銀行(IBRD)等提供的基金。這些基金對海洋技術轉讓能夠提供一些幫助，但其主要的目標是支持發展中國家的能力建設。另外，現有基金中，還有一些慈善捐贈可以選擇，如日本財團基金、洛克菲勒基金等，也可以在國際海洋技術轉讓方面發揮一定作用。但總體而言，這些并不是促進海洋技術轉讓的專門基金，能夠利用的份額有限。

《聯合國可持續發展目標14》中提到，為保護和利用海洋資源，促進可持續發展，建立一個專門的海洋金融機構是必要的，其可以提供融資安排，有針對性地提供資金用于海洋領域。[6]就海洋技術轉讓而言，設立新的資金機制更能有效應對國際海洋技術轉讓中的資金問題。此外，也可考慮成立國際海洋技術轉讓特別基金，用以支持發展中國家在海洋技術轉讓方面的項目能夠得到優先安排。特別基金的來源應當將強制性來源與自愿性來源相結合。

其三，建立監測與審查機制。監測與審查機制與海洋技術轉讓的關系密切。該機制可以審查發展中國家在海洋技術轉讓方面的需求和優先事項；根據客觀指標衡量績效，并對海洋技術轉讓活動的產出、進展和實效以及海洋技術轉讓取得的成功和面臨的挑戰等進行分析；對進一步加強海洋技術轉讓提出建議。就監測與審查的目標看，其機制建設與國家驅動模式下海洋技術轉讓相匹配，是國家驅動下海洋技術轉讓模式得以順利實施的保障。該機制的建立需要注意以下問題：第一，海洋技術轉讓監測與審查是復雜且專業的問題，需要設置專門機構，保證其實施；第二，需要規定報告義務，即海洋技術的轉讓方和受讓方應提交報告，以便監測和審查工作能夠順利進行；第三，應該進行透明度安排，監測和審查報告應該公開可見，便于自查和監督。