我國重大職務犯罪案件指定管轄制度研究

鄧思清

（最高人民檢察院檢察理論研究所，北京 100144）

近年來，隨著我國全面依法治國的深入推進和以習近平同志為核心的黨中央對反腐敗斗爭的高度重視，全國紀檢監察機關和司法機關查處了一大批干部違法犯罪案件，〔1〕黨的十八大以后的五年，經黨中央批準立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440 人。其中，十八屆中央委員、候補委員43 人，中央紀委委員9 人。全國紀檢監察機關共立案154.5 萬件，處分153.7 萬人，其中廳局級干部8900 余人，縣處級干部6.3萬人，涉嫌犯罪移送司法機關處理5.8 萬人。參見本書編寫組：《中國共產黨簡史》，人民出版社、中共黨史出版社2021 年版，第427 頁。不斷加大反腐敗力度。特別是堅決查處了周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、孫政才、令計劃等人的嚴重違法犯罪案件，有力推動了我國的反腐敗工作，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。在我國反腐敗斗爭中，形成了監委主導、聯合辦案、指定管轄等辦案制度，并發揮了重要作用。特別是在查辦重大職務犯罪案件中，指定管轄已成為一種新常態，〔2〕目前對“重大職務犯罪案件”存在不同的理解，包括貪污賄賂等涉案數額巨大的職務犯罪案件，或者社會危害結果嚴重的職務犯罪案件，或者涉案主體職務級別較高的職務犯罪案件等。這里的“重大職務犯罪案件”，主要是指廳局級官員及省部級以上官員的職務犯罪案件。筆者通過檢索中央紀委（國家監委）官網權威發布的中管干部涉嫌職務犯罪案件的司法管轄狀況發現，自黨的十八大以來，中央紀委權威發布的移送司法處理的案件有180 多件，這些案件全部是由國家監委調查或者聯合地方監委共同調查完畢后，商請最高司法機關指定市級司法機關審查起訴和審判。由此可見，重大職務犯罪案件的指定管轄已常態化。即查辦重大職務犯罪案件，一般通過指定異地調查、起訴和審判來完成，其中，省部級官員職務犯罪案件跨省異地起訴和審判，廳局級官員職務犯罪案件省（自治區、直轄市）內異地起訴和審判。從目前實踐來看，重大職務犯罪案件指定管轄制度具有合理性，但從目前學術研究狀況來看，已有的研究主要論述了該制度的優勢與缺點，并提出了限制指定管轄適用范圍、增強司法機關的獨立性、賦予被告人管轄異議權等建議。〔3〕參見龍宗智：《刑事訴訟指定管轄制度之完善》，載《法學研究》2012 年第4 期；李忠誠：《刑事訴訟指定管轄研究——兼談職務犯罪偵查管轄預決原則的確立》，載《人民檢察》2012 年第11 期；黃文斌：《刑事訴訟指定管轄法律適用存在的問題與對策》，載《人民檢察》2014 年第20 期；張云霄、王松濤：《職務犯罪偵查指定管轄之立法完善》，載《人民檢察》2016 年第8 期；任學強：《論職務犯罪案件指定管轄決策機制的行政化及其矯正》，載《河北法學》2018 年第1 期。不過，從目前實踐來看，對職務犯罪案件管轄的法律理解、重大職務犯罪案件指定管轄的標準、如何對重大職務犯罪案件進行協商指定管轄、對重大職務犯罪案件與互涉案件如何進行指定管轄、重大職務犯罪案件司法指定管轄的最終決定主體等問題，尚存在不同的認識和做法。本文結合近年來重大職務犯罪案件辦理中存在的上述問題進行研究，提出完善該制度的意見和建議，以發揮該制度更大的作用。

一、我國職務犯罪案件管轄的法律解讀

職務犯罪案件管轄，是指國家法律關于職務犯罪案件及其關聯案件由監察機關、檢察機關或者公安機關立案辦理和權限分工的有關規定。職務犯罪案件及其關聯案件的立案調查或偵查涉及監察機關調查與檢察機關、公安機關偵查范圍的權限劃分，同時在調查終結移送檢察機關審查起訴時，又涉及地域管轄、級別管轄和指定管轄等問題。在我國監察體制改革之前，直接受理刑事案件的權限劃分由《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱：《刑事訴訟法》）統一規定。我國監察體制改革之后，《中華人民共和國監察法》（以下簡稱：《監察法》）將原來由檢察機關、公安機關管轄的部分刑事案件劃歸監察機關管轄，改變了刑事案件職能管轄的格局，開啟了《監察法》和《刑事訴訟法》雙重規定職能管轄的時代。因此，有必要對這兩部法律及其實施細則中有關職務犯罪案件管轄的規定進行解讀。

（一）公職人員職務犯罪案件管轄的規定

根據我國法律規定，行使公權力的公職人員的職務犯罪案件由監察機關進行立案管轄?！侗O察法》第3 條規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監察，調查職務違法和職務犯罪?！痹摲ǖ?1 條規定，監察委員會“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查”。同時，《監察法》第22 條第2 款規定：“對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監察機關可以依照前款規定采取留置措施?！痹谖覈?，對涉案人員采取留置措施的前提條件是立案，因而監察機關據此獲得了對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪等關聯案件的管轄權。此外，根據《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱：《監察法實施條例》）第46 條第4 款的規定，監察機關對非公職人員參與的共同職務犯罪和涉嫌利用影響力受賄罪也享有管轄權。

對于上述規定，可以從以下兩個方面進行理解。一是公職人員的職務犯罪案件原則上都由監察機關進行立案管轄，這是我國實現反腐敗、對公職人員進行監察全覆蓋的要求。在我國法律語言體系中，《監察法》首創了“公職人員”這一概念，并明確了“公職人員”的范圍?！?〕“公職人員”包括公務員和參照公務員管理的人員，法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，國有企業、公辦單位、基層群眾性自治組織中從事管理的人員，以及其他依法履行公職的人員?！侗O察法》第15 條規定：“監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察：（一）中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；（二）法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；（三）國有企業管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。”該概念涵蓋并超出了以前我國法律中使用的“公務員”“國家工作人員”“國家機關工作人員”等概念，囊括了所有的監察對象，實現了監察全覆蓋的要求。二是相關人員的行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務犯罪案件也可以由監察機關立案管轄，這為不同國家機關進行協商管轄提供了法律依據。根據《監察法》和《監察法實施條例》的規定，對于行賄犯罪、介紹賄賂犯罪和共同職務犯罪的涉案人員，監察機關“可以”進行立案管轄，這就意味著監察機關對這些涉案人員沒有專屬管轄權，這樣就會存在監察機關與公安機關、檢察機關等其他偵查機關發生管轄交叉問題?！?〕關于管轄交叉問題，監察體制改革之前，實行“主罪為主”的管轄原則。2012 年12 月26 日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會聯合發布的《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》第1 條規定：“公安機關偵查刑事案件涉及人民檢察院管轄的貪污賄賂案件時，應當將貪污賄賂案件移送人民檢察院；人民檢察院偵查貪污賄賂案件涉及公安機關管轄的刑事案件，應當將屬于公安機關管轄的刑事案件移送公安機關。在上述情況中，如果涉嫌主罪屬于公安機關管轄，由公安機關為主偵查，人民檢察院予以配合；如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機關予以配合。”監察體制改革之后，《監察法》改變了“主罪為主”的管轄原則，確立了“監察為主”的管轄原則。《監察法》第34 條第2 款規定：“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。”這類犯罪案件到底應由哪個機關進行管轄，需要根據案件的不同情況分析研究并判斷，因而需要多個機關進行溝通協商來確定具體的管轄機關。

（二）司法工作人員和國家機關工作人員職務犯罪案件管轄的規定

根據我國法律規定，司法工作人員和國家機關工作人員的職務犯罪案件可以由檢察機關進行立案管轄?！缎淌略V訟法》第19 條第2 款規定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！?/p>

對于上述條文的規定，應當明確以下三點。

一是檢察機關對司法工作人員職務犯罪管轄權的有限性?！侗O察法》第34 條第1 款規定，人民法院、人民檢察院、公安機關等國家機關在工作中發現公職人員職務違法或者職務犯罪線索的，應當移送監察機關依法調查處置。這是國家監察全面覆蓋最直接的體現。修改后的《刑事訴訟法》在與《監察法》的規定進行對接時，特別強調對于司法工作人員的相關職務犯罪“可以由人民檢察院立案偵查”。所謂“可以”，一方面暗含著法律條文的政策導向性，即司法工作人員職務犯罪由檢察機關偵查更貼近訴訟、更為便捷，這是檢察機關不可推卸的職責；另一方面也意味著這類犯罪并非必然由人民檢察院立案偵查，而是在國家監察機關監察全面覆蓋前提下的部分授權。也就是說，對于司法工作人員利用職權實施的這些職務犯罪，檢察機關可以立案管轄，監察機關也可以立案管轄，實踐中具體由哪個機關進行立案管轄，可以通過協商解決。

二是檢察機關對司法工作人員職務犯罪管轄權的必要補充性。從實踐來看，司法領域發生的損害司法公正、侵犯公民權利的職務犯罪，通常發生在訴訟活動過程中，與司法工作人員的履職行為交織在一起。只有充分參與訴訟活動過程，才能及時發現犯罪線索，也才能及時收集有關證據、有效挖出執法不嚴、司法不公背后的職務犯罪。檢察機關是訴訟活動全過程的參與者，對這類職務犯罪進行立案偵查十分必要，并且可以有效補充監察機關查處職務犯罪的力量。檢察機關對司法工作人員相關職務犯罪享有偵查管轄權絕不是可有可無的，而是國家反腐敗工作的重要力量。檢察機關通過對這類職務犯罪行使立案管轄權，可以依法查處司法腐敗行為，監督公安司法機關依法行使執法司法權，充分發揮法律監督的職能作用，凈化司法環境，提升司法公信力。

三是檢察機關對公安機關管轄的國家機關工作人員的重大職務犯罪行使機動管轄權的條件性和程序性。所謂條件性，是指檢察機關行使機動管轄權應當具備法定的條件，具體應當從以下三個方面來理解。其一，此處規定的“公安機關”不包括監察機關。對于監察機關管轄的犯罪案件，不在檢察機關可以行使機動管轄權的范圍內。其二，犯罪主體必須是國家機關工作人員，即犯罪主體必須是從事國家管理和行使國家權力的機關工作人員，包括立法機關、行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關和軍事機關工作人員。并且，這些國家機關工作人員必須是利用職權實施的犯罪案件。其三，犯罪案件必須是重大犯罪案件，即國家機關工作人員所實施的犯罪案件必須是重大犯罪案件。一般犯罪案件，以及不是利用職權實施的犯罪案件，與國家機關工作人員的職權職責無關的犯罪案件，均不在檢察機關機動管轄權的范圍內。所謂程序性，是指檢察機關行使機動管轄權必須報經省級以上人民檢察院（包括省級人民檢察院和最高人民檢察院）批準，而不能由發現案件線索的縣級、市級人民檢察院直接決定立案管轄。同時，根據有關司法解釋的規定，在司法實踐中，檢察機關應當嚴格把握行使機動管轄權的“條件性”?！?〕根據法律規定和實踐經驗總結，檢察機關行使機動管轄權主要包括以下五種情形：（1）公安機關對于國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件有案不立、有罪不究，經人民檢察院通知立案仍未依法追究的案件；（2）公安機關對國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件以罰代刑，降格處理，經人民檢察院督促后仍不糾正的案件；（3）公安機關、人民檢察院對于國家機關工作人員的行為是否構成犯罪，認識不一致，而人民檢察院認為應當依法追究刑事責任的案件；（4）對案件管轄發生爭議，而有管轄權的公安機關拒不偵查或者長期拖延不予立案偵查的案件；（5）因為案件具有某種特殊情況，從維護司法公信力出發，由人民檢察院立案偵查更為適宜的案件。例如，公安機關工作人員與地方黑惡勢力勾結，利用職權作掩護實施走私、販毒等刑事犯罪的案件。

（三）特殊情況犯罪案件指定管轄的規定

根據我國法律規定，對于管轄不明或者管轄有爭議、需要改變管轄、重大復雜、社會敏感等特殊情況的職務犯罪案件，有關機關可以進行指定管轄。《刑事訴訟法》第27 條規定：“上級人民法院可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判?！薄侗O察法》第16 條第3 款規定：“監察機關之間對監察事項的管轄有爭議的，由其共同的上級監察機關確定?！痹摲ǖ?7 條第1 款規定：“上級監察機關可以將其所管轄的監察事項指定下級監察機關管轄，也可以將下級監察機關有管轄權的監察事項指定給其他監察機關管轄。”《監察法實施條例》對監察機關指定管轄的具體情形，也作出了具體明確的規定。〔7〕《監察法實施條例》第48 條第1 款和第3 款規定：“上級監察機關可以依法將其所管轄的案件指定下級監察機關管轄?！薄吧霞壉O察機關對于下級監察機關管轄的職務違法和職務犯罪案件，具有下列情形之一，認為由其他下級監察機關管轄更為適宜的，可以依法指定給其他下級監察機關管轄；（一）管轄有爭議的；（二）指定管轄有利于案件公正處理的；（三）下級監察機關報請指定管轄的；（四）其他有必要指定管轄的?！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規則》第14 條第3款規定：“最高人民檢察院、省級人民檢察院發現犯罪線索的，可以自行立案偵查，也可以將犯罪線索交由指定的省級人民檢察院或者設區的市級人民檢察院立案偵查?！痹撘巹t第22 條規定：“對于下列案件，上級人民檢察院可以指定管轄：（一）管轄有爭議的案件；（二）需要改變管轄的案件；（三）需要集中管轄的特定類型的案件；（四）其他需要指定管轄的案件。對前款案件的審查起訴指定管轄的，人民檢察院應當與相應的人民法院協商一致。對前款第三項案件的審查逮捕指定管轄的，人民檢察院應當與相應的公安機關協商一致?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第19 條第2 款規定：“管轄權發生爭議的，應當在審理期限內協商解決；協商不成的，由爭議的人民法院分別層報共同的上級人民法院指定管轄?！痹撍痉ń忉尩?0 條規定：“管轄不明的案件，上級人民法院可以指定下級人民法院審判。有關案件，由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院審判更為適宜的，上級人民法院可以指定下級人民法院管轄?！?/p>

對于上述規定的理解和適用，應當把握以下兩點。一是監察機關、檢察機關、人民法院都有指定管轄權。從上述規定來看，對于管轄有爭議等特殊情況的職務犯罪案件，上級監察機關可以指定下級監察機關立案調查；對于管轄有爭議、需要改變管轄和集中管轄等特殊情況的犯罪案件，檢察機關可以指定審查起訴管轄、審查逮捕管轄，對于有特殊情況的司法工作人員職務犯罪案件，上級檢察機關可以指定下級檢察機關立案偵查；對于管轄不明、管轄權發生爭議等特殊情況的職務犯罪案件，上級法院可以指定下級法院進行審判管轄。二是重大職務犯罪案件屬于指定管轄中的一種特殊情況。重大職務犯罪案件往往涉及多個犯罪地，多個監察機關或者檢察機關和法院都有管轄權，這樣就可能發生管轄權爭議問題，因而重大職務犯罪案件就屬于需要上級指定管轄的一種特殊情況。同時，重大職務犯罪的主體往往是職位較高的官員，其在社會上影響較大且具有復雜多樣的關系網，因而對其犯罪進行查處的難度較大，這些通常屬于“其他需要指定管轄的”或者“由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院審判更為適宜的”情況，因而也需要上級進行指定管轄。

二、重大職務犯罪案件指定管轄的現實必要性

在我國，案件指定管轄雖然是刑事訴訟管轄制度中的例外情況，我國法律對此也有明確規定，但是，從目前的監察司法實踐情況看，對于重大職務犯罪案件來說，指定管轄則是一種司法活動的必然選擇。之所以如此，與我國的政治經濟、法律制度和客觀實際需要密切相關。具體來說，我國重大職務犯罪案件指定管轄制度的常態化運用，主要有以下現實必要性。

一是查處重大職務犯罪案件的現實需要。我國重大職務犯罪案件的主體都是重要的領導干部，按照黨管干部的原則和干部管理制度，目前各級領導干部均由其上一級黨委組織部門統一管理，即省部級領導干部由中央組織部門管理，市廳局級領導干部由省級組織部門管理，縣處級領導干部由市級組織部門管理等?！?〕《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第8 條規定：“對黨的組織關系在地方、干部管理權限在主管部門的黨員、干部以及監察對象涉嫌違紀違法問題，應當按照誰主管誰負責的原則進行監督執紀，由設在主管部門、有管轄權的紀檢監察機關進行審查調查，主管部門認為有必要的，可以與地方紀檢監察機關聯合審查調查。地方紀檢監察機關接到問題線索反映的，經與主管部門協調，可以對其進行審查調查，也可以與主管部門組成聯合審查調查組，審查調查情況及時向對方通報?！笨梢?，監察機關按照管理權限和屬地管轄相結合，實行“以干部管理權限為主，轄區管轄為輔”的原則確定案件管轄。對領導干部的管理具體包括對領導干部的培養、考核、提拔以及違法違紀的查處等。根據《監察法》的規定，各級領導干部的違法違紀行為以及涉嫌犯罪行為，都由紀委監察機關負責調查處理，即紀委監察機關管轄案件是按照干部管理權限確定的，各級紀委監察機關負責監督調查各級黨委、黨組管理的領導干部的違紀違法犯罪案件。也就是說，對于領導干部的重大職務犯罪案件，應當由上一級紀委監察機關負責調查處理?！?〕具體來說，國家監察委員會負責管轄省部級干部及被納入中央組織部門管理的廳局級干部涉嫌的職務犯罪案件；省級監察委員會負責管轄廳局級及省管處級干部涉嫌的職務犯罪案件；市級監察委員會負責管轄縣處級及市管鄉科級干部涉嫌的職務犯罪案件；縣級監察委員會負責管轄鄉科級及其他干部涉嫌的職務犯罪案件。然而，領導干部重大職務犯罪案件的主要犯罪地一般是其工作單位所在地和生活居住地，由主要犯罪地的紀委監察機關調查或者配合調查，更有利于及時查清案情。在監察實踐中，由于上一級監察機關人員有限，或者認為犯罪地的監察機關或者下一級的其他監察機關查處更為有利的，往往就將重大職務犯罪案件指定下一級監察機關進行調查處理，或者采取聯合下一級監察機關進行調查，自己負責指導或者監督，這樣就必然會出現重大職務犯罪案件指定管轄的問題。同時，根據《監察法》的規定，派駐或者派出的監察機構根據授權，負責管轄被監督單位的公職人員涉嫌職務犯罪案件，〔10〕2021 年7 月20 日國家監察委員會決定頒布的《監察法實施條例》對派駐的監察機構、監察專員的立案調查權進行了授權，其第13條規定：“派駐或者派出的監察機構、監察專員根據派出機關授權，按照管理權限依法對派駐或者派出監督單位、區域等的公職人員開展監督，對職務違法和職務犯罪進行調查、處置。監察機構、監察專員可以按規定與地方監察委員會聯合調查嚴重職務違法、職務犯罪，或者移交地方監察委員會調查。未被授予職務犯罪調查權的監察機構、監察專員發現監察對象涉嫌職務犯罪線索的，應當及時向派出機關報告，由派出機關調查或者依法移交有關地方監察委員會調查。”可見，派駐的監察機構、監察專員根據授權，可以調查被監督單位的公職人員涉嫌職務犯罪案件，調查終結后，一般通過派出它的監察機關移送同級人民檢察院審查起訴，也可以商請司法機關辦理指定管轄事宜。但因人員和調查力量不足，當其發現職務犯罪線索，或者在調查中又發現其他公職人員涉嫌職務犯罪案件線索，往往需要與地方監察機關聯合進行調查，這就需要上級監察機關進行指定管轄，被指定參與聯合調查的監察機關承擔主要甚至全部職務犯罪調查取證工作，調查終結后，需要報請共同的上級監察機關協商辦理審查起訴、審判指定管轄事宜。

二是維護重大職務犯罪案件兩審終審制的法治需要。在我國，兩審終審制不僅是刑事訴訟的一項基本原則，而且是我國的法治原則。對于重大職務犯罪案件來說，必須保證和堅持兩審終審制原則。從目前的司法實踐來看，對于省部級以上領導干部的職務犯罪案件，通常由國家監察委員會負責進行調查，對于廳局級領導干部的職務犯罪案件，通常由省級監察委員會負責進行調查。按照正常的刑事訴訟程序，無論是由國家監察委員會還是由省級監察委員會進行調查，調查終結后都需要移送同級的最高人民檢察院或者省級人民檢察院審查起訴。如果由最高人民檢察院審查起訴，最高人民法院就應當進行一審，這樣就無法落實兩審終審制原則的要求；如果由省級人民檢察院審查起訴，省高級人民法院應當進行一審，一旦被告人上訴或者省級人民檢察院抗訴，最高人民法院就應當進行二審，這樣雖然可以落實兩審終審制原則的要求，但是受最高人民法院人力、物力等方面的限制，最高人民法院進行二審的案件非常有限，并且會出現重大職務犯罪的死刑案件最高人民法院二審程序和死刑復核程序二合一的現象，這不利于有效發揮死刑復核程序的監督作用。因此，為了有效貫徹落實兩審終審制原則和保證重大職務犯罪案件的辦理質量，就需要將重大職務犯罪案件交由市級人民檢察院審查起訴，市級人民法院進行一審，這樣就有上級人民檢察院和人民法院進行協商指定管轄的問題。

三是實現對重大職務犯罪案件公正審判的客觀需要。由于職務犯罪主體的特殊性，重大職務犯罪案件都是在案發當地具有重大影響的案件，這種重大影響不只是體現在案件的調查過程復雜、證據收集困難等方面，更為重要的是體現在公正審判方面。具體來說，重大職務犯罪案件的涉罪官員都擁有較大的權力，往往在當地工作多年，形成了多方面、多層次、多利益的“網絡式”關系，一旦該官員被立案調查或者起訴，就會有受其“恩惠”或者提拔的官員，甚至是當地司法機關的領導，為其說情或者打招呼，干預司法機關依法公正辦案。因此，如果由當地的司法機關進行審查起訴和審判，就可能會因密切的權力性因素而影響司法的公正性。同時，涉案官員在當地經營多年，形成了非常廣泛的同事、朋友等人脈關系，因而由當地的檢察機關審查起訴、法院進行審判，這些人情性因素就可能會影響司法機關的公正辦案。此外，涉案官員是地方的公眾人物，一旦涉嫌犯罪，就會成為當地媒體報道的新聞熱點和焦點，媒體為了吸引公眾，其報道可能不全面或者存在過激言詞，這難免會影響當地辦案司法官員的理性判斷和冷靜思考，使其可能作出不公正的司法判決。因此，為了排除特定地域權力關系的干擾、防止人情障礙和避免不良輿論的影響，保證重大職務犯罪案件的公正審判，就需要指定異地司法機關進行管轄。

三、重大職務犯罪案件指定管轄目前存在的主要問題

從目前監察司法實踐來看，重大職務犯罪案件指定管轄除了存在指定管轄缺乏操作規范、難以確定何種級別的案件應當指定異地管轄、有的司法機關出于政績或者利益考慮爭奪指定管轄案件等問題外，還存在以下五個方面的問題。

一是監察機關的指定調查影響甚至決定了后續的司法管轄。在監察司法實踐中，對重大職務犯罪的查處都是從監察機關的調查活動開始的，而監察機關的調查活動往往需要上級監察機關聯合下級監察機關、或者指定某個下級監察機關來開展，下級監察機關調查結束后往往就直接移送同級檢察機關審查起訴，因而監察機關的指定調查管轄對后續的審查起訴和審判往往產生預決作用。監察機關的指定調查管轄事先并不需要與檢察機關、人民法院進行協商，這就導致了重大職務犯罪案件的司法管轄主要由監察機關決定的現象，或者引發后續司法管轄權爭議方面的問題。此外，有的監察機關在指定調查管轄之后，就邀請當地的檢察機關辦案部門提前介入調查活動，進行證據收集指引、證據審查等，這就會“綁架”后續的司法管轄，出現“先定后商”的現象。

二是指定管轄與法定的級別管轄標準存在一定的沖突。從目前的監察司法實踐來看，一般情況下，職級越高的官員犯罪，其涉嫌貪污受賄犯罪的數額就越大，審判管轄的級別越高。但是，司法實踐的情況十分復雜，也有一些職級較高的官員涉嫌犯罪的數額并不大，即“高官小貪”型案件，例如，有的廳局級官員涉嫌貪污受賄的犯罪金額不滿300 萬元，依照現行刑法的規定，應當被判處十年以下有期徒刑，按照法律的規定應由基層人民法院審判管轄。在司法實踐中，有的地方明確規定，廳局級以上領導干部涉嫌的職務犯罪案件應當由中級人民法院管轄；有的地方雖然沒有明確規定，但往往也認為廳局級以上官員涉嫌的所有職務犯罪案件都是在本地區具有重大影響的案件，屬于重大職務犯罪案件，都指定市級人民檢察院審查起訴、中級人民法院審判管轄，從而出現指定管轄與法定級別管轄標準不一致的現象。

三是協商指定管轄耗時較長、效率低下。從監察司法實踐來看，監察機關調查的案件需要指定異地審查起訴和審判時，在調查終結后，需要報其上級監察機關與同級檢察機關、法院協商指定管轄事宜。一般情況下，上級監察機關與其對應的檢察機關、法院進行協商指定管轄耗時較長、效率低下，尤其是上級監察機關與檢察機關、法院的意見不一致時，協商辦理指定管轄的時間會更長，甚至長達一兩個月。重大職務犯罪案件一般取證量很大、取證困難，有的還需要外地協助調查甚至尋求國際司法協助，在留置期限沒有彈性空間的情況下，六個月的辦案期限本來就十分緊張，如果協商管轄再耗時過長，就會嚴重壓縮辦案的時間，影響辦案質量，甚至有的案件在留置期限屆滿時尚未辦理完指定管轄手續，導致案件無法移送審查起訴。為了應對這種情況，有的地方監察機關在犯罪事實尚未調查清楚，甚至主要犯罪地等影響案件管轄的重要因素尚未查明的情況下，就報請協商指定管轄，導致檢察機關、法院無法指定管轄。

四是互涉案件存在重復商請指定管轄的問題。從監察司法實踐來看，重大職務犯罪案件往往涉及行賄罪、濫用職權罪、失職罪、為親友非法牟利罪、重大責任事故罪、工程重大安全事故罪等其他犯罪案件，雖然《監察法》第34 條第2 款明確規定，對于互涉案件“一般應當”由監察機關為主調查，其他機關予以協助，但在實踐中監察機關和公安機關、人民檢察院分別立案調查、立案偵查的情況也大量存在。《監察法實施條例》第51 條即規定：“公職人員既涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法和職務犯罪，又涉嫌公安機關、人民檢察院等機關管轄的犯罪，依法由監察機關為主調查的，應當由監察機關和其他機關分別依職權立案，監察機關承擔組織協調職責，協調調查和偵查工作進度、重要調查和偵查措施使用等重要事項?！庇捎诹刚{查、立案偵查分別查辦的案件復雜程度不一、調查和偵查的主體不同、適用的程序不同等原因，案件調查終結、偵查終結的時間往往也不同步，而商請人民檢察院、人民法院指定審查起訴管轄和審判管轄時，需要監察機關和公安機關分別商請人民檢察院、人民法院，從而導致重復商請指定管轄的問題，降低了辦案的效率，甚至會出現由于信息溝通不暢，同一被告人的不同罪名被指定不同地方司法機關辦理的情況。

五是重大職務犯罪案件與關聯犯罪案件辦理程序不同步而出現事實認定不一致等問題。實踐中一些重大職務犯罪案件往往涉及行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務犯罪等關聯犯罪案件。由于關聯犯罪案件在犯罪事實和證據等方面與作為主罪的重大職務犯罪案件存在一定的交叉，根據訴訟便利原則，關聯犯罪案件與主罪案件并案管轄更有利于提高辦案效率。但在監察司法實踐中，基于分級負責的原則，主罪案件與關聯犯罪案件往往分案處理，分別由監察機關和公安機關立案調查和立案偵查。這樣不僅會導致重復協商指定管轄的問題，而且會由于辦案程序不同步而導致案件事實認定不一致、影響主罪量刑等問題。例如，如果主罪案件調查終結后辦理了指定管轄，而關聯犯罪案件還沒有查清事實時，就會影響主罪案件的事實認定和審查起訴，甚至會影響主罪案件的量刑；如果關聯犯罪案件先于主罪案件移送檢察機關審查起訴和法院審判，就會導致關聯犯罪案件先于主罪案件作出判決，造成案情的泄露，或者主罪案件與關聯犯罪案件在認定犯罪事實上出現不一致，導致共同職務犯罪的被告人之間量刑輕重失衡等問題。

四、完善重大職務犯罪案件指定管轄制度的原則

根據我國監察司法實踐狀況，要解決重大職務犯罪案件或者重大職務犯罪案件與關聯案件指定管轄存在的主要問題，就應當完善我國相關的立法或者司法解釋，以完善重大職務犯罪案件的指定管轄制度，為此應當堅持以下三項基本原則。

（一）協商原則

所謂協商原則，就是在監察司法實踐中，解決重大職務犯罪案件或者重大職務犯罪案件與關聯案件指定管轄的問題，一般應當堅持由監察機關、檢察機關、法院、公安機關四家協商一致，共同確定案件管轄的機關。在我國，堅持協商原則是由法律規定和實踐需要所決定的，《刑事訴訟法》第27 條明確規定了法院的指定管轄權，即“上級人民法院可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判”。在監察司法實踐中，重大職務犯罪案件不僅需要法院的指定管轄，而且在重大職務犯罪案件或者重大職務犯罪案件與關聯案件的調查、偵查和審查起訴問題上，也需要進行指定監察機關、公安機關、檢察機關進行管轄，也就是說，重大職務犯罪案件或者重大職務犯罪案件與關聯案件的指定管轄涉及監察機關、檢察機關、法院和公安機關。因此，為了保證重大職務犯罪案件或者重大職務犯罪案件與關聯案件指定管轄的一致性和刑事訴訟活動的順利進行，防止調查、偵查、審查起訴、審判活動出現管轄地區不一致的現象，就需要事先由監察機關、檢察機關、法院、公安機關進行協商，堅持在重大職務犯罪案件或者重大職務犯罪案件與關聯案件指定管轄問題上的協商原則?！?1〕《監察法實施條例》第221 條第1 款規定：“監察機關辦理的職務犯罪案件移送起訴，需要指定起訴、審判管轄的，應當與同級人民檢察院協商有關程序事宜。需要由同級人民檢察院的上級人民檢察院指定管轄的，應當商請同級人民檢察院辦理指定管轄事宜。”具體來說，監察機關對重大職務犯罪案件與關聯案件進行調查前，可以與公安機關進行協商，以確定具體調查的監察機關或者偵查的公安機關。監察機關對重大職務犯罪案件調查終結后，應當將案件報其上級監察機關，上級監察機關應當提出指定管轄的人民檢察院、人民法院的意見建議，邀請檢察機關、人民法院的負責人一起協商研究，共同確定指定管轄的人民檢察院和人民法院等事宜。

（二）相似原則

所謂相似原則，就是在指定管轄重大職務犯罪案件時，應當堅持選擇與犯罪嫌疑人、被告人主要犯罪地經濟發展水平與法治文明發展程度為同一檔次或者較為接近的地區人民檢察院、人民法院進行管轄的原則。在重大職務犯罪案件指定管轄上之所以應當堅持相似原則，主要是因為相似地區檢察官、法官具有相似的業務素質、辦案能力和辦案經驗，他們對于犯罪社會危害性的認識和評價基本相同，因而在法律適用上也不會有較大的差異，從而可以保證在量刑輕重上基本相同，實現司法的公正性。如果對重大職務犯罪案件指定經濟和社會發展狀況差別過大的人民檢察院、人民法院來管轄，就可能面臨以下選擇的難題：如果按照被指定的人民檢察院、人民法院所在地掌握的量刑標準提出量刑建議、判處刑罰，就會與重大職務犯罪地的標準不一致，可能會出現定罪和量刑的不均衡現象，產生對被告人處罰不公的問題。如果按照重大職務犯罪嫌疑人、被告人犯罪地的量刑標準進行處理，就會與本地人民檢察院、人民法院以前所掌握的量刑標準不一致，人民檢察院提出量刑建議、人民法院定罪量刑的先例就會被突破。因此，堅持對重大職務犯罪案件指定相似地區的人民檢察院、人民法院進行管轄，可以克服重大職務犯罪案件指定管轄制度上的隨意性，確保被告人的合法權利，實現打擊犯罪與人權保障的平衡。

（三）最近原則

所謂最近原則，就是在確定重大職務犯罪案件指定管轄的人民檢察院、人民法院時，如果有多個相似的人民檢察院、人民法院，應當堅持選擇與犯罪嫌疑人、被告人主要犯罪地不同但又是最近的人民檢察院、人民法院管轄的原則。也就是說，在經濟和社會發展狀況相似的條件下，如果有多個人民檢察院、人民法院，上級人民檢察院和人民法院在指定重大職務犯罪案件管轄的人民檢察院和人民法院時，應當充分考慮相似人民檢察院、人民法院的司法資源、辦案數量、辦案任務、辦案經驗等因素，指定與犯罪嫌疑人、被告人主要犯罪地不同但又是最近的人民檢察院和人民法院進行管轄。堅持最近原則便于案卷移送、補充調查或者補充偵查和自行補充偵查以及法庭調查等訴訟活動，有利于提高重大職務犯罪案件的訴訟效率；便于犯罪嫌疑人和被告人的親屬參與訴訟活動，有利于保障其訴訟權利；便于同指定管轄人民檢察院、人民法院以前的量刑標準保持一致，有利于保證對被告人作出公正的裁判。同時，堅持對重大職務犯罪案件指定最近的人民檢察院和人民法院進行管轄，還可避免遠途押送犯罪嫌疑人、被告人可能存在的風險，方便人民檢察院實施訊問犯罪嫌疑人、詢問證人等訴訟活動，也便于證人、鑒定人等訴訟參與人參加法庭審判活動，保證訴訟的順利進行，節約司法資源，實現司法公正。

五、完善重大職務犯罪案件指定管轄制度的建議

在我國，重大職務犯罪案件指定管轄對于排除權力對司法的干擾、破除腐敗高官關系網對辦案的阻撓、避免不良輿論對司法的影響，都具有重要的現實意義，并且也被實踐證明是一項行之有效的司法措施。雖然目前重大職務犯罪案件指定管轄制度還存在一些問題和不足，但是，它對于維護司法公正發揮了重大作用，應當堅持并完善該制度。針對目前該制度存在的主要問題，筆者建議從以下幾個方面予以回應。

一是應當明確法院司法指定管轄的最終決定權，即法院對重大職務犯罪案件的司法指定管轄應當享有最終決定權。之所以法院應當在司法指定管轄上具有最終決定權，主要有以下兩方面的原因。一方面是由法院具有最后審判指定管轄權決定的。根據我國《刑事訴訟法》的規定，法院享有最后的審判指定管轄權，該權力決定和影響著檢察機關的審查起訴管轄，即法院將重大職務犯罪案件指定哪個法院審判管轄，該案件就應當由與其對應的檢察機關審查起訴，從而決定了檢察機關的審查起訴指定管轄。如果檢察機關之前指定審查起訴管轄的檢察機關與法院之后指定審判管轄的法院不對應，那么檢察機關就應當改變之前的指定管轄，重新指定管轄，這樣就會造成司法資源的浪費，影響訴訟效率。另一方面是我國以審判為中心的訴訟制度改革的需要。以審判為中心的訴訟制度改革，其目的是要樹立審判的權威性，確立庭審的中心地位。因此，若要全面貫徹落實以審判為中心的訴訟制度改革，一切刑事訴訟活動都應當圍繞庭審活動開展工作，而法院的指定管轄是庭審的重要前提和基礎，因而確定法院在指定管轄上的決定權則是其必然要求。具體到監察司法實踐中，筆者建議，在重大職務犯罪案件指定管轄問題上，應當在堅持協商原則的基礎上，建立監察機關提議、人民檢察院審查、人民法院決定的模式，明確審判機關具有審判管轄的最終決定權。具體來說，對于重大職務犯罪案件的指定管轄，原則上應當由監察機關、檢察機關和法院共同協商決定，如果三機關的意見不一致，應當充分保障法院作為中立司法機關的獨立審判權，由法院依照《刑事訴訟法》的相關規定，從排除案外因素干擾、消除社會公眾疑慮的角度出發，根據案件的復雜程度、涉案數額大小等實際情況，結合被告人主要犯罪地、主要任職地、主要涉案主體所在地等具體情況，綜合考慮相似法院的審判力量、辦案任務、辦案經驗、辦案保障條件、交通狀況等因素，最終確定審判管轄的法院，并通知檢察機關和監察機關，由監察機關將案件移送相應的同級檢察機關審查起訴。

二是完善重大職務犯罪案件的級別管轄標準。為了解決實踐中重大職務犯罪案件中的“高官小貪”型案件在指定管轄上可能存在與法定級別管轄標準相沖突的問題，應當改變重大職務犯罪案件級別管轄的單一標準，建立重大職務犯罪案件級別管轄的綜合標準體系。具體來說，可以參照最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2016 年4 月18日施行）的相關規定，建立以“職級+數額+數罪+情節+后果”為標準的多元化級別管轄標準體系，以完善重大職務犯罪案件的級別管轄標準。筆者建議通過修改相關法律或者司法解釋的方式，明確規定：“廳局級以上官員涉嫌貪污或者受賄犯罪金額在三百萬元以上，或者有其他特別嚴重情節的；廳局級以上官員涉嫌多種職務犯罪，情節特別嚴重的；廳局級以上官員涉嫌貪污受賄等職務犯罪，造成嚴重后果，致使國家和人民利益、公共財產遭受特別重大損失的，由中級人民法院管轄，其他案件由基層人民法院管轄?！?/p>

三是成立指定管轄協商領導小組。為了解決實踐中重大職務犯罪案件協商管轄耗時較長、效率低下的問題，筆者建議，省級以上監察機關、檢察機關、法院三方應當建立指定管轄溝通協調機制，成立指定管轄協商領導小組，即省級以上監察機關分管案件審查工作的副主任、人民檢察院分管職務犯罪批捕公訴工作的副檢察長、人民法院分管職務犯罪案件審判工作的副院長組成“指定管轄協商領導小組”，共同協商決定重大職務犯罪案件指定管轄事宜。如果重大職務犯罪案件還涉及其他刑事案件，即存在關聯案件的情形，該協商領導小組還應當包括省公安廳負責刑事案件的副廳長。具體來說，省級以上監察機關在指定下級監察機關調查重大職務犯罪案件時，應當將調查指定管轄的情況通報同級“指定管轄協商領導小組”成員。在調查終結之后，由負責調查的監察機關提出在何地起訴、審判的意見，層報指定其管轄的上級監察機關，由上級監察機關送交同級“指定管轄協商領導小組”成員進行協商，通過協商來確定指定管轄的人民檢察院和人民法院，并辦理指定管轄手續，將案件交由指定的人民檢察院審查起訴和后續法院審判。

四是明確監察機關負責關聯案件的協商指定管轄事宜。在我國，監察機關的監察職能是全面的，也是全覆蓋的，這是由監察機關的性質和地位所決定的，也是我國加強反腐敗斗爭的必然要求。也就是說，國家將所有行使公權力的公職人員的行為都納入了監察機關的監察范圍，即一切公職人員的行為都要受監察機關的監察，不僅公職人員的重大職務犯罪行為要受監察機關的監察，而且重大職務犯罪案件中的關聯案件也應當受監察機關的監察。正因為如此，筆者建議，當重大職務犯罪關聯案件在指定公安機關、檢察機關立案偵查時，應當由監察機關負責統籌與公安機關、檢察機關指定管轄的協調工作，并應當明確規定監察機關在重大職務犯罪關聯案件協商指定管轄中的主體地位和主體責任。具體來說，建議有關法律或者司法解釋可以明確規定：“被調查人同時又涉嫌其他職務犯罪或者其他犯罪，監察機關與其他機關分別管轄的，應當由監察機關辦理協商指定管轄事宜。調查、偵查終結前，監察機關應當與其他機關進行聯系與溝通，取得一致意見后，與人民檢察院、人民法院協商指定管轄等相關事宜?！?/p>

五是明確關聯案件隨主案并案或者集中管轄。為了解決實踐中重大職務犯罪案件指定管轄與其關聯犯罪案件管轄銜接不暢的問題，筆者建議，應當明確重大職務犯罪案件的關聯案件隨主案并案管轄或者集中管轄。也就是說，調查重大職務犯罪案件的監察機關可以一并辦理主案和關聯案件的指定管轄事宜，即監察機關在主案調查終結之前，需要協商主案的指定管轄時，應當將關聯案件一并提交給“指定管轄協商領導小組”進行協商討論，并確定審查起訴的檢察機關和審判管轄的法院，原則上關聯案件應當隨主案并案管轄或者集中管轄，由同一檢察機關審查起訴和法院進行審判，以確保主案與關聯案件、關聯案件與關聯案件之間在犯罪事實認定、證據審查判斷、量刑建議和定罪量刑上的協調平衡。同時，對于主案和關聯案件的審查起訴和審判，原則上應當一并進行，由檢察機關對主案和關聯案件同時提起公訴，法院也應當一起審理并同時作出判決。如果確因特殊原因，主案與關聯案件不能一并進行審查起訴或者審判的，原則上應當采取先主后次的順序，檢察機關和法院應當優先對主案提起公訴和開庭審理，這樣就可以避免關聯案件被先行提起公訴、審判可能造成主案的案情被泄露的現象。

六、結 語

在我國，重大職務犯罪案件指定管轄制度之所以得到廣泛運用，并在反腐敗斗爭中發揮著重要作用，是因為該制度既符合我國監察全覆蓋、檢察一體的國家體制和國情，也符合排除干擾、司法回避和實現司法公正的司法規律。然而，在國家監察體制改革和法律對職務犯罪管轄進行重大調整之后，重大職務犯罪案件指定管轄制度構建和實施時間并不長，實踐中存在一定的問題在所難免，特別是進入新時代后，隨著人民群眾生活水平的提高和法治意識的增強，對我國監察司法工作提出了更新更高的要求，不斷完善重大職務犯罪案件指定管轄制度也是社會各界和人民群眾的期盼。因此，在我國不斷推進法治建設的進程中，針對目前重大職務犯罪案件指定管轄制度在監察司法實踐中存在的一些問題，不斷完善我國重大職務犯罪案件指定管轄制度，必將有助于增強我國的反腐敗力度，提高反腐敗法治水平，并提升司法公信力。