論法律援助制度的中國特色

冀祥德

（中國社會科學院法學研究所，北京 100009）

法律援助制度是一個國家司法制度狀況的“晴雨表”。筆者曾提出“刑事法律援助木桶”的觀點：如果把國家治理比作一個木桶，法治就是其中最短的木板；如果把法治也比作一個木桶，刑事法治是其中最短的木板；如果把刑事法治比作一個木桶，刑事辯護又是其中最短的木板；如果再將刑事辯護比作一個木桶，刑事法律援助就是其中最短的木板。在我國的法律中，法律援助的概念最早出現于1996 年修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱：《刑事訴訟法》），之后，刑事法律援助活動逐漸興起，法律援助制度逐步在我國建立。2003 年《法律援助條例》的頒布，標志著我國法律援助制度取得了階段性成就。2012 年修改的《刑事訴訟法》增加了受援案件類型，擴大了受援人范圍。2013 年《關于刑事訴訟法律援助制度的規定》 進一步擴大了申請人范圍，提前了受援時間。2015 年《關于完善法律援助制度的意見》的公布，明確了重點援助對象，擴展了法律援助咨詢手段，建立了多項保障機制。2017 年頒布的《關于開展法律援助值班律師工作的意見》強化了值班律師提供法律幫助的剛性要求，優化了值班律師機制。2018 年修訂的《刑事訴訟法》 界定了值班律師的定位、職責和權利。至此，我國刑事法律援助制度體系初步建立起來。立法及司法解釋漸次出臺，學術界的討論亦見仁見智。有學者針對我國刑事法律援助不平衡、不充分的問題，在立法觀念、立法定位、立法技術等方面提出立法建議。〔1〕孫道萃：《中國特色刑事法律援助制度的立法完善》，載《江西社會科學》2021 年第6 期。有學者從人本主義、人權保障、國家責任、政府義務等角度解讀法律援助的立法與實踐〔2〕樊崇義：《我國法律援助立法與實踐的哲理思維》，載《江西社會科學》2021 年第6 期。，并通過梳理中國法律援助制度的歷史沿革，反思法律援助制度在實踐中存在的突出問題，提出法律援助制度在宏觀上要實現跨越式發展，在微觀上要實現精細化發展。〔3〕樊崇義：《中國法律援助制度的建構與展望》，載《中國法律評論》2017 年第6 期。有學者通過實證調研數據和信息，分析法律援助制度存在的問題及原因，并在此基礎上，提出若干對策建議。〔4〕顧永忠、楊劍煒：《我國刑事法律援助的實施現狀與對策建議——基于2013 年〈刑事訴訟法〉施行以來的考察與思考》，載《法學雜志》2015 年第4 期。有學者聚焦于死刑復核案件的法律援助制度，提出要打通刑事普遍辯護的“最后一公里”，構建我國死刑復核程序中的控辯平等。〔5〕冀祥德：《實現死刑復核案件律師辯護全覆蓋》，載《中國社會科學報》2021 年4 月7 日，第4 版。有學者立足于我國司法實踐現狀，希望從完善值班律師法律幫助職能、質量保障體系，建立一體化刑事法律援助信息管理系統等方面提高刑事法律援助水平，回應以審判為中心的訴訟改革需求。〔6〕王林林、劉仁文：《我國刑事法律援助制度的現狀反思與完善思路——審判中心改革的視角》，載《江西社會科學》2019 年第3 期。有學者結合國內外有益經驗探索，倡導推進刑事辯護法律援助全覆蓋，提升刑事辯護法律援助質量。〔7〕陳光中、張益南：《推進刑事辯護法律援助全覆蓋問題之探討》，載《法學雜志》2018 年第3 期；陳光中、褚曉囡：《刑事辯護法律援助制度再探討——以〈中華人民共和國法律援助法（草案）〉為背景》，載《中國政法大學學報》2021 年第4 期。有學者著眼于刑事法律援助案件質量評估體系，結合域外質量評估機制，對我國刑事法律援助案件質量評估體系提出體系化構建意見。〔8〕劉仁琦：《我國刑事法律援助案件質量評估體系研究》，載《中國刑事法雜志》2020 年第3 期。有學者關注刑事司法早期階段法律援助，在人權保障視域下總結已有經驗，設想發展方向，總結困難與挑戰。〔9〕張萬洪、丁鵬：《人權法視野下的刑事司法早期階段法律援助：中國經驗與發展前瞻》，載《求是學刊》2019 年第2 期。上述研究觀點雖角度不同、意見不一，但都對完善我國刑事法律援助制度提供了有益探索。

2021 年8 月20 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了《中華人民共和國法律援助法》（以下簡稱：《法律援助法》），并于2022 年1 月1 日起施行。《法律援助法》總結、吸收了我國在法律援助制度構建中的成果和經驗教訓，成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。筆者認為，《法律援助法》的頒布，既代表著我國法律援助制度構建發展的新起點，又標志著中國特色法律援助制度初步形成。那么，中國特色法律援助制度初步形成的標志是什么？未來中國特色法律援助制度的發展方向是什么？筆者于本文中擬對此略述管見。

一、中國特色法律援助制度初步形成的主要標志

特色是事物所表現的獨特的色彩、風格等，意指一個事物或一種事物顯著區別于其他事物的風格和形式，是由事物賴以產生和發展的特定的具體的環境因素所決定的，是其所屬事物獨有的。〔10〕參見《現代漢語詞典》（第7 版），商務印書館2016 年版，第1281 頁。世界各國的法律制度都有一些共性，遵守一些基本規律，但一個國家法律制度的本質歸根結底取決于這個國家的基本國情。我國的法律援助制度扎根于幾千年的中華文明，立足于我國基本國情，形成于我國司法實踐。經過幾代人的努力和幾十年的發展，體現黨的主張與人民意志的統一、讓人民群眾都感受到公平正義、多元價值并存的中國特色法律援助制度已經初步形成。其主要標志如下。

（一）黨的領導是中國特色法律援助制度的最本質特征

堅持中國道路是中國共產黨百年奮斗的歷史經驗。中國共產黨自建黨之始，就立足中國國情，探索救國救民道路。新民主主義革命時期，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人并未效仿蘇聯，而是從中國實際出發，開辟了農村包圍城市、武裝奪取政權的革命道路。毛澤東思想是馬克思主義中國化的第一次歷史性飛躍，奠定了中國特色社會主義理論體系的制度和理論基礎。實事求是、群眾路線、獨立自主既是毛澤東思想活的靈魂，也是中國特色社會主義體系的基本遵循。〔11〕徐光春：《中國化馬克思主義的與時俱進——談毛澤東思想與中國特色社會主義理論體系的關系》，載《求是》2013 年第18 期。不同于以高速重工業化、農業全盤集體化為基礎的蘇聯模式，中國社會主義制度自探索之始，就具有鮮明的中國特點。在社會主義現代化建設初期，毛澤東已注意到片面發展重工業的危害，明確提出探索建設一條與蘇聯不同的中國工業化道路。十一屆三中全會以后，以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人創立了鄧小平理論，成功開創了中國特色社會主義，實現了馬克思主義中國化的第二次歷史性飛躍。此后，黨領導人民在對傳統社會主義現代化道路的反思上，在發展布局、經濟制度、發展方式、社會主義與現代化關系等方面都實現了超越，走出了一條不同以往且成就卓越的現代化新路。〔12〕參見趙美玲、楊宗然：《中國特色社會主義現代化道路的雙重超越》，載《理論與現代化》2021 年第3 期。步入中國特色社會主義新時代，以習近平同志為主要代表的中國共產黨人，深刻總結并充分運用黨成立以來的歷史經驗，從新的實際出發，系統回答了新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義，怎樣堅持和發展中國特色社會主義的問題，創立了習近平新時代中國特色社會主義思想，實現了馬克思主義中國化的第三次歷史性飛躍。習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化新的飛躍，對推進中華民族偉大復興歷史進程具有決定性意義。一百年來，黨領導人民持續探索、不斷推進法治建設，成功走出了一條中國特色社會主義法治道路。依法治國是總結我們黨百年奮斗歷史特別是治國理政歷史經驗得出的重要結論。〔13〕王晨：《堅持全面依法治國 法治中國建設邁出堅實步伐（學習貫徹黨的十九屆六中全會精神）》，http://politics.people.com.cn/n1/2021/1123/c1001-32289162.html，2022 年3 月9 日訪問。習近平總書記指出，黨和法的關系是一個根本問題，處理得好，則法治興、國家興。〔14〕中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第33 頁。把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。《法律援助法》的制定與頒布，是黨領導建設中國特色社會主義法治體系進程中的又一次重要舉措。《法律援助法》第三條明確規定，“法律援助工作堅持中國共產黨領導”。

黨領導法律援助立法工作，逐步構建起中國特色社會主義法律援助制度。1979 年《刑事訴訟法》第二十七條規定了“可以指定辯護人”和“應當指定辯護人”的兩種情形。前者是被告人沒有委托辯護人的公訴人出庭公訴的案件，后者是被告人為聾、啞或者未成年人的案件。這是我國刑事法律援助制度確立的標志。1996 年3 月，司法部成立中國法律援助中心籌備組，旨在進一步推動法律援助制度的建立。1996 年12 月28 日，中央編制辦公室批復同意成立司法部法律援助中心，這一專門負責法律援助工作的國家機構正式成立。1996 年修改后的《刑事訴訟法》第三十四條對1979 年《刑事訴訟法》“可以指定辯護人”的情形設置了“因經濟困難或者其他原因”而沒有委托辯護人的限制，在“應當指定辯護人”的范圍中增加了盲人被告人，首次確定“法律援助”的概念。2001 年3 月，全國人民代表大會通過《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，第一次將法律援助制度寫入國家的經濟和社會總體規劃，明確提出建立法律援助體系的目標。2003 年7 月，《法律援助條例》頒布，這是我國第一部關于法律援助的行政法規，明確了法律援助“公民權利、政府責任”的定位。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法律援助工作。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調“健全國家司法救助制度，完善法律援助制度”，將法律援助列為人權保障措施的重要組成部分。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，堅持中國共產黨的領導，必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，針對法律援助制度規定“對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍”，將法律援助制度延伸至裁判生效后的申訴程序。同時要求，“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助”，使法律援助制度成為建設中國特色社會主義法律服務體系的組成部分。《黨的十八屆四中全會重要舉措落實規劃（2015—2020 年）》明確將“制定推薦律師積極開展法律援助工作的意見”作為一項改革任務來抓。2021 年8 月20 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議審議通過《法律援助法》。2021 年11 月11 日，黨的十九屆六中全會通過《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，強調努力讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義。《法律援助法》集中反映了黨的主張和人民意愿的統一，就是一項為了讓人民群眾都感受到公平正義的法律。

（二）以人民為中心是中國特色法律援助制度的構建宗旨

人民是黨領導全面依法治國的出發點和落腳點，人民性是習近平法治思想的鮮亮底色。〔15〕陳家剛：《人民性是習近平法治思想的鮮亮底色》，載《人民日報》2021 年1 月11 日，第9 版。“黨代表中國最廣大人民根本利益，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益。”〔16〕引自楊果：《堅持自我革命》，載《人民日報》 2021 年12 月21 日，第9 版。堅持人民至上，是中國共產黨百年奮斗的歷史經驗，也是中國共產黨法治思想的優良傳統。1931 年，《中華蘇維埃共和國憲法大綱》就規定蘇維埃國家性質是“工人和農民的民主專政國家”。1954 年《中華人民共和國憲法》第二條明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。2004 年，“國家尊重和保障人民權利”被寫入中華人民共和國憲法修正案。2007 年，黨的第十七次全國代表大會通過的《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》強調：“擴大人民民主，保證人民當家作主。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心”。2012 年，“尊重和保障人權”寫入《刑事訴訟法》。黨的十八大以來，習近平總書記將全面依法治國提升到關系人民幸福安康的戰略高度，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”。由此可見，堅持人民至上不僅是中國共產黨永恒的價值追求，而且是我國法治建設永恒的價值立場。〔17〕陳家剛：《人民性是習近平法治思想的鮮亮底色》，載《人民日報》2021 年1 月11 日，第9 版。《法律援助法》第三條規定，“法律援助工作堅持以人民為中心”，在受援人權利保障和國家責任等方面充分體現了以人民為中心的立法宗旨，形成了具有鮮明中國特色的法律援助制度。

一方面，我國法律援助制度集中體現人民利益、維護人民權益。我國的法律援助制度是由《中華人民共和國憲法》《刑事訴訟法》《法律援助法》等一系列法律構建起來的法律規范體系。《中華人民共和國憲法》第二章規定了我國公民享有的基本權利，包括但不限于人身自由權，人格尊嚴權，批評和建議的權利，申訴、控告或者檢舉的權利，獲得國家賠償的權利，勞動的權利，獲得國家和社會物質幫助的權利等；《中華人民共和國憲法》第一百二十五條規定被告人有權獲得辯護。《刑事訴訟法》規定了當事人和其他訴訟參與人在刑事訴訟中享有的基本訴訟權利，包括知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權等權利。《法律援助法》第三十一條、第三十二條規定了當事人有權申請法律援助的法定情形，這是公民獲得國家賠償的權利、獲得國家和社會物質幫助的權利、勞動的權利、人格尊嚴權利等憲法性權利在法律援助領域的確認，確保公民在明知合法權利受到或可能受到不法侵害時，不會因為無力支付訴訟費用或者律師費用，而使其享有的“法律面前人人平等”的權利無法實現。這是我國法律援助制度對公民憲法性權利的保障。同時，由于刑事訴訟涉及公民的自由與生命兩項最基本的權利，我國法律援助制度旨在保障公民在司法領域（特別是刑事司法領域）的合法權益。《法律援助法》第二十五條規定了強制辯護的法定情形，第二十六條規定了可能判處無期徒刑、死刑以及死刑復核案件法律援助律師的資格準入制度，第三十條細化了值班律師刑事法律幫助內容，第三十三條明確了特殊救濟程序中的法律援助。除此之外，委托辯護權是犯罪嫌疑人、被告人的基本訴訟權利，為解決司法實踐中刑事法律援助和委托辯護沖突的現象，《法律援助法》第二十七條確立了法律援助不得損害委托辯護權的原則。法律援助制度對公民基本訴訟權利加以確認，彰顯了國家對公民基本訴訟權利的重視與切實保障。

另一方面，通過強化國家責任體現法律援助制度以人民為中心的構建宗旨。《法律援助法》第二條規定，法律援助是國家建立的為經濟困難公民和符合法定條件的其他當事人無償提供法律服務的制度。國家責任是法律援助制度區別于其他法律制度的重要屬性，也是以人民為中心在法律援助制度中的充分反映。我國法律援助制度中的國家責任屬性表現為以下幾點。一是《法律援助法》擴大了受援范圍。《法律援助法》將適用普通程序審理而被告人沒有委托辯護人的刑事案件納入了法律援助的范圍，且并未僅限于一審程序，在兼顧我國適用普通程序審理案件占比不低這一現實國情〔18〕根據最高人民檢察院公布的數據，2019 年至2020 年8 月，認罪認罰案件仍有23%適用普通程序審理，若再加上不認罪案件適用普通程序審理的情形，刑事案件適用普通程序審理占比還是比較高的。基礎上，賦予了法院可以選擇的權利，既“惠及大眾”，又保證了改革的循序漸進；將強制醫療程序納入刑事法律援助范圍，回應了患有精神疾病的當事人“因病致貧”的社會關切；將視力、聽力、言語殘疾人納入強制辯護范圍，體現對特殊群體的人文關懷；將缺席審判案件的被告人納入強制辯護范圍，保障缺席審判中被告人的權利。二是國家支持和保障法律援助制度實施。國家通過提供財政、人力、信息資源，保障法律援助制度均衡、可持續發展。這包括將法律援助相關經費列入本級政府預算，建立動態調整機制，明確經費適用范圍和保障標準；構建政府購買法律服務工作機制，提升社會律師參與法律援助服務積極性；健全法律服務資源依法跨區域流動機制，著力解決律師資源分布不平衡難題；有計劃地開展法律援助人員業務培訓，推動建立高、精、專的法律援助人員隊伍；加強信息化建設，用信息共享帶動資源共享，實現均衡發展。三是法律援助國家責任的多樣性。我國法律援助制度的構建與運行，國家和政府是矛盾的主要方面，國家責任、政府義務應被放到突出位置。〔19〕樊崇義：《我國法律援助立法與實踐的哲理思維》，載《江西社會科學》2021 年第6 期。《法律援助法》在確立了人民法院、人民檢察院、公安機關保障當事人依法獲得法律援助的基礎性原則之外，還明確了國家公權力機關所應承擔的具體義務，包括為法律援助人員開展工作提供便利的義務、為法律援助申請人提供便利的義務、告知義務、通知義務、轉交義務、不得延遲提供法律援助服務的義務等。這些義務性規范明確規定了人民法院、人民檢察院、公安機關以及有關國家權力機關的法律援助責任，是法律援助制度實現以人民為中心的重要保障。

（三）致力于國家治理能力與治理體系法治化是中國特色法律援助制度的重要功能

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，要增強全民法治觀念，推進法治社會建設，提高社會治理法治化水平。我國法律援助制度作為公共法律服務體系的組成部分，是依法治理的重要方式，對法治社會建設具有重要的引領與保障作用，是實現國家治理能力與治理體系現代化依靠的中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。

法律援助制度是國家與社會依法治理的重要方式。“依法治理”是進行社會治理的基本方式，是與“源頭治理”“系統治理”并存的治理策略。依法治理要求要不斷構建新的法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現社會事務治理的制度化、規范化和程序化。在《法律援助法》出臺之前，我國雖有大量關于法律援助的制度文件，但是其立法的科學性不足，明確性、確定性和強制力不夠，尚不能滿足國家治理能力與治理體系法治化的要求。《法律援助法》就法律援助機構、人員職責與權利，法律援助形式和范圍，具體實施和程序，法律援助全過程的監督和保障機制，對違法行為的責任承擔等進行了更為細化和明確的規定，尤其是把《法律援助條例》這一行政法規上升為法律，其法律位階更高、國家強制力更強，為社會矛盾糾紛解決和促進社會和諧提供了更強有力的保障。

法律援助制度是法治社會建設不可或缺的組成部分。習近平總書記指出，要讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都能感受到公平正義，這是法治社會的基本要求。首先，在中國特色社會主義法律援助制度運行體系中，由律師、法律援助工作者、法律援助志愿者等多元法律援助主體組成的法律援助隊伍，通過開展法律援助宣傳教育，提供法律咨詢、刑事辯護與代理，參與人民調解、信訪調解等多種方式，提高全民法治意識，化解社會矛盾，保障社會秩序，維護社會安全，助推法治社會建設。其次，《法律援助法》為推進公共法律服務提供了標準化、規范化、精細化的目標，為法律援助機構和提供法律援助服務提供者提出更明確的行為指引和要求，極大加強了滿足人民群眾日益增長的高品質、多元化法律服務需求的保障。再次，公正司法是社會公平正義的最后一道防線。國家通過為刑事訴訟被告人提供刑事法律幫助和刑事辯護法律援助，保障被告人訴訟權利，彰顯了國家司法關懷和對公正審判的價值追求。在刑事訴訟領域，法律援助是審判公正、被告人獲得主體地位的重要保證。刑事審判中，審判公正與被告人主體地位的取得有賴于控辯雙方平等地位的構建。法律援助律師的參與和有效幫助，使被告人突破自身能力與專業的限制，通過“平等武裝”，實現“平等對抗”或者“平等合作”，進而實現司法公正。

中國特色社會主義法律援助制度助推中國特色社會主義社會治理體系構建。中國特色社會主義社會治理體系的構建主要包括黨的領導，政府負責，社會協同、公眾參與三部分。〔20〕徐祥民：《習近平法治社會治理思想：理念、體系與保障》，載《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第1 期。《法律援助法》的制定與頒布體現黨的領導，是黨引領依法治國的又一有益探索，已如前述，此處不贅言。“政府負責”就是各級政府應當將社會治理列入工作日程，為社會治理做出科學化的人力物力財力安排，提供有利于社會治理的制度、政策，努力提高社會治理水平。法律援助的均衡可持續發展，對政府增加經費保障、探索經費多元保障路徑、提供高效供給方式等提出了更高的要求，也為各地政府提升社會治理能力與水平提供了新的契機。《法律援助法》對“社會協同、公眾參與”的社會治理思路進行制度安排，包括調動企事業單位、社會組織和個人等社會力量，并通過稅收優惠等途徑鼓勵社會以捐贈等方式為法律援助事業提供支持，同時，鼓勵高等院校、科研機構組織從事法學教育、研究工作的人員和法學專業學生為有需要的當事人提供法律咨詢、代擬法律文書等法律援助，為實現“政府治理”與“民間治理”良性互動奠定制度基礎。

法律援助制度實現了“讓無錢的人打得起官司”的愿景，這是國家治理體系與治理能力法治化的基本體現。有數據顯示，“十三五”期間，“1+1”法律援助志愿者行動共向中西部地區15 個省400 多個縣派出法律援助志愿者1200 余人/次，志愿律師共辦理法律援助案件2.8 萬余件，化解群體性矛盾糾紛1.8 萬多起。〔21〕張晨：《積極回應人民群眾法治新需求新期盼 全國司法行政系統扎實推進法治為民》，載《法治日報》2021 年11 月9 日，第1 版。日益健全的司法救助體系，保證了人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效的法律幫助。我國法律援助制度已從注重較為狹窄的刑事訴訟領域的法律援助，發展到更加寬泛的民事、行政訴訟案件和非訴訟領域的法律幫助；從優先保障刑事訴訟被追訴人的法律援助權利，發展到保障更為廣泛的受援群體的民事權利，法律援助制度不斷發展和完善的過程，也是公民權利保障日益充分的過程。同時，法律援助制度推進城鄉基層治理，加快城鄉一體化進程。近年來，我國農村法律援助機構數量、法律援助人員以及受援農民數量逐年增加；農村法律援助的申請條件逐步降低；法律援助窗口增加，且為受援農民提供更為多樣的便民服務〔22〕曲沛：《農村法律援助工作的現狀、問題及對策》，載《農業經濟》2021 年第9 期。，在加強農村基層社會治理，維護農民權益方面，法律援助制度顯示出制度優勢。可見，提升社會治理法治化水平是我國法律援助制度的重要功能，也是我國法律援助制度的又一特色。

（四）我國法律援助制度實現被追訴人權利保障和被害人權利保護二元價值的共同追求

長期以來，我國刑事訴訟程序表現出犯罪嫌疑人的權利保障越來越受重視，而被害人權利保護容易被忽視的傾向，控告難、知情難、維權難是眾多刑事案件被害人的感受，以致有人戲言被害人逐漸成為“被刑事司法遺忘的人”。在公訴案件中，雖然我國被害人訴訟地位先后經歷了訴訟參與人和當事人兩個階段，確定被害人在刑事訴訟程序中當事人的訴訟地位，這一轉變順應了國際上強化被害人保護的潮流，也有利于訴訟價值平衡〔23〕龍宗智：《論被害人作為公訴案件訴訟當事人制度評析》，載《法學》2001 年第4 期。，然而，傳統訴訟理念將國家和犯罪人置于中心地位，認為揭露、追究犯罪是國家的任務，與被害人關系不大。受到這種觀念影響，我國被害人雖然具有當事人的訴訟地位，但是長期以來被害人在訴訟過程中通常只被認為是刑事訴訟證據材料的來源〔24〕王敏遠：《重構訴訟體制——以審判為中心的訴訟制度改革》，中國政法大學出版社2016 年版，第249 頁。，在不同訴訟階段中，被害人的程序參與權保護都存在一些問題。在立案階段，立案標準的不合理導致“控告難”，被害人難以自行實現對不立案決定的救濟。〔25〕陳華、張軍；《論我國刑事偵查程序中被害人參與權的保護》，載《山東警察學院學報》2017 年第5 期。在偵查階段，被害人無權聘請律師擔任訴訟代理人，自己亦無權查閱、摘抄、復制案卷。在審查起訴階段，聽取被害人意見的權利只是徒有虛名，并未起到實質作用。〔26〕趙文靜：《被害人在公訴案件中的訴訟地位比較——以中國內地和澳門地區為主要研究對象》，載《人民檢察》2014 年第12 期。對于法院的裁判結果，判決書不送達給被害人的情況并不少見，對于直接決定被害人利益的判決結果，法律也沒有賦予其與被告人相同的上訴權。在強制醫療程序中，既有法律規范對被害人合法權益的保護力度明顯不夠，《刑事訴訟法》并未賦予強制醫療案件中被害人針對犯罪行為所帶來的物質損失提起附帶民事訴訟的權利，致使被害人欲挽回物質損失時無法尋找規范依據；未規定被害人對精神疾病鑒定意見的異議權；被害人對接觸強制醫療決定程序也不具有參與權。在刑事和解程序中，雖然刑事和解制度初衷是凸顯保護被害人的權利這一核心價值，但是，如何消除被害人受到犯罪人的壓力或者來自辦案部門的不當影響，以保證被害人在刑事和解啟動方面起決定性作用，如何有效解決犯罪人在和解協議達成后的故意拖延或者逃避協議履行等問題，都應予以考慮。在認罪認罰從寬程序中，公訴機關聽取被害人意見具有嚴重形式化特點，如公訴機關多是通過電話的方式聽取被害人意見，且是在電話告知被害人關于量刑從寬建議的同時聽取被害人意見，缺乏法律專業知識的被害人很難立即提出有利于其權利保障的意見〔27〕李建東：《認罪認罰從寬制度下被害人權利保障的實現路徑——以制度的功能定位為視角》，載《河南社會科學》2020 年第12 期。，被害人有效參與程度低，如公訴機關在犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書后聽取被害人意見，此時對被害人權利保障已沒有任何實際意義。我國既有之刑事訴訟制度確實存在不同程度上的注重犯罪嫌疑人、被告人保護，而弱化被害人保護的傾向。

與《法律援助條例》關于被害人申請法律援助的規定相比，《法律援助法》在被害人權利保護方面具有三方面突出的進步性規定，體現出我國法律援助制度對被追訴人權利保障和被害人權利保護的二元價值共同追求。首先，《法律援助法》將有權申請法律援助的主體擴大至刑事附帶民事訴訟案件的原告人及其法定代理人。“民事訴訟中的法律援助，其理念傾向于保障多數人法律上救濟權利充分、平等地實現，是針對特定人或特定群體的私人利益的保護。”〔28〕白春花：《法律援助制度的基本理念分析》，載《河南司法警官職業學院學報》2003 年第2 期。刑事附帶民事訴訟其本質上是民事訴訟，因此，公訴機關的公訴職權僅局限于案件刑事部分，而就民事部分，原告與被告訴訟地位完全平等，為了避免刑事案件民事部分中“被告人有權獲得法律援助律師的幫助，而被害人卻只能自己請律師”的不對稱法律援助權利模式〔29〕孫道萃：《法律援助制度的基本理念分析——民事法律援助與刑事法律援助理論基礎之比較》，載《江西社會科學》2021 年第6 期。，有必要賦予刑事附帶民事訴訟案件中原告人申請法律援助的權利，以幫助其就犯罪行為所造成的直接物質損失進行主張與獲得補償。其次，《法律援助法》將被害人有權申請法律援助的時間提前至偵查階段。《法律援助法》第二十九條并未對被害人申請法律援助時間進行限制，被害人在偵查階段有權申請法律援助對于保障被害人程序參與權具有重要意義。如被害人在專業律師的幫助下，對于偵查機關所做出的決定不予立案、決定撤銷案件等行為進行監督，從而保證被害人能夠對偵查機關的相關行為及時提出異議。再如偵查階段作為刑事和解的關鍵階段，專業律師的幫助在一定程度上防止被害人受到偵查機關意見、犯罪嫌疑人行為等外界因素的干擾，保證其在充分了解案情和案件走向基礎上，對其所享有的程序性權利和實體性權利作出自由處分。雖然目前《刑事訴訟法》對公訴案件被害人委托訴訟代理人的時間并未作出修改，仍舊起始于案件移送審查起訴之日起，這在某種程度上會弱化被害人偵查階段獲得法律援助的效果，但是，《法律援助法》就被害人申請法律援助的時間提前至偵查階段之規定，表現出了立法者對于公訴案件中被害人偵查階段程序參與權的關注，體現了保護被害人訴訟權利的精神，具有重要價值。再次，《法律援助法》第三十二條取消了指定案件中被害人申請法律援助的經濟困難條件。這些案件中的被害人或因國家侵權行為而尋求司法救濟，或在婚姻關系、家庭關系中處于極度弱勢的一方，或因為其權益受到損害而遭受巨大精神痛苦。如此規定，得以保證這些被害人（受害人）可以獲得及時有效的法律幫助，真正實現“公民在法律面前一律平等”，充分體現了人文關懷，展現溫情法援。被害人法律援助范圍的擴大和保障性權利的增加，是我國被害人訴權保護理念不斷深化的結果，意味著在通過律師辯護或代理增強當事人訴訟能力制度層面，被害人與被追訴人的權利開始受到同等程度的重視，而不再僅偏重于犯罪嫌疑人、被告人保障的一元價值追求。可以預見，隨著被害人權利保障理念的日益提升和刑事法律援助體系的不斷完善，被害人獲得法律援助的權利將會進一步得到強化，法律援助制度中對被追訴人權利保障和被害人權利保護的二元價值追求也會更加凸顯。

（五）法律職業共同體建構模式在法律援助制度中首先得到實現

達馬斯卡認為，在等級模式的司法官僚結構下，職業化的司法官以及長時期的任職，均不可避免地導致司法職業的專業化和程序化，而這些又導致司法官極易劃定一個他們認為屬于他們領域的區域，并發展出內部之間自我認同的身份意識。逐漸地，內部人和外部人之間的區別變得明顯化，作為裁判者的法官由于和控訴方都是代表國家參與刑事訴訟的國家機構，加上控訴方查明案件真相的能力較強這一客觀事實，法官在審判中往往容易形成與控訴方自我認同的身份意識，將控訴方當作“內部人”，而將被告人及其辯護人視為“外部人”。〔30〕Mirjan Damaska,Faces of Justice and State Authority,New Haven and London: Yale University,1986,pp.18-28.2001 年，全國人大常委會修訂《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》，明確規定國家對初任法官、初任檢察官和取得律師資格實行統一的司法考試制度，這被學界公認為啟動我國法律職業共同體建設的標志。〔31〕譚世貴、曾宇興：《我國法律職業共同體建設的實踐、問題與對策》，載《海南大學學報（人文社會科學版）》2020 年第5 期。雖然我國法律職業共同體構建至今已有二十余年，但法律職業共同體建構模式是在法律援助制度中首先得到體現的。沒有法律職業共同體，就沒有成熟的法治，法治與法律職業共同體是共同生成的關系〔32〕徐顯明：《構建法律職業共同體》，載《人民日報》2014 年9 月23 日，第5 版。，法律職業共同體是否健全是衡量一個國家法治水平的重要標準，所以自2013 年以來，法律職業共同體隊伍建設被列為新時代法治國家建設的重中之重。〔33〕肖海軍、傅利：《法律職業共同體構建視域下的中國法學教育轉型》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2019 年第2 期。2014 年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對法律職業共同體的范圍、交流與發展提出了新的要求，這為我國法律職業共同體的建設指明了方向。筆者曾經提出“法治車輪說”，指出公、檢、法、律是推進社會法治進程不可或缺的四個車輪〔34〕冀祥德：《公、檢、法、律四輪缺一不可》，載《中國律師》2007 年第9 期。，從而描述了法律職業共同體理性構建的應然狀態。以此為標準檢視我國司法實踐，不難發現，我國法律職業共同體還處于建構的起步階段，這主要表現在法律職業共同體成員間的職業認同感低，和刑事訴訟過程中公、檢、法三方對辯護律師權利限制這兩個方面。在職業認同感方面，法律職業共同體成員之間的認同感不強，這在公、檢、法與律師之間表現得尤為明顯。《中華人民共和國律師法》將律師定位于為社會提供法律服務的社會法律服務工作者，相應的，律師更容易被公、檢、法三機關視為外部人，因此在律師的執業活動中，公、檢、法人員中認為“律師是來找茬”的不在少數。在律師執業權利保障方面，律師職業環境日益向好，但是控辯失衡仍舊貫穿于刑事訴訟的始終，與控方強大權力形成鮮明對比的是會見權、閱卷權、調查取證權、發表意見權等律師基本權利備受限制，如果律師的執業權利無法得到保障，則法律職業共同體構建無從談起。近年來，律師與公、檢、法三機關沖突不斷，“死磕”現象和“鬧庭”現象頻發，如“黎慶洪案”“龔剛模案”等就反映出我國法律職業共同體面臨割裂危機。〔35〕何挺、楊林：《法庭秩序視域下的法律職業共同體：基于法官與律師認知差異的考察》，載《國家檢察官學院學報》2020 年第5 期。造成這種局面的原因很多，但直接原因是公、檢、法人員收入偏低，而律師收入較高，司法官與律師收入差距很大。〔36〕譚世貴、王建林：《法律職業互動：現狀、困境與出路——以法官、檢察官、律師為樣本的分析》，載《杭州師范大學學報（社會科學版）》2013 年第2 期。以2011 年北京司法官和律師收入為例，2011 年北京市法官、檢察官人均年收入為66038 元，而律師中的優秀者年收入基本在100 萬元以上。〔37〕譚世貴、王建林：《法律職業互動：現狀、困境與出路——以法官、檢察官、律師為樣本的分析》，載《杭州師范大學學報（社會科學版）》2013 年第2 期。巨大的收入差距，嚴重阻礙著律師和司法官員之間形成職業認同，難以構建良性關系。如有律師通過調研發現，“法官最討厭的律師缺點”占比重最高的選項是“挑詞架訟、重利忘義”，七成法官都認為律師收入過高，其收入與付出不相適應，在此基礎上，五成法官選擇了不可能或者不希望與律師成為“一家人（法律職業共同體）”關系，四成法官認為即使與律師成為“一家人”也是很遙遠的事。〔38〕欒少湖、王中：《關于“法官眼中的律師”與“律師眼中的法官”的調研報告》，載《中國司法》2006 年第12 期。在法律援助案件中，律師的主要收入來自國家提供的辦案經費補貼，雖然我國法律援助國家經費撥款不斷增多，但是法律援助補貼數額尚未達到律師收費政府指導價下限，更難以與委托律師費相提并論〔39〕2018 年《北京市司法局、財政局關于修訂〈北京市法律援助補貼辦法〉的通知》第5 條規定，刑事案件按照辦案階段分別確定補貼標準：偵查階段，每件補貼1850 元；審查起訴階段，每件補貼1850 元；審判階段，每件補貼3250 元，有可能被判處死刑、無期徒刑案件及死刑復核案件每件補貼3850 元。，過低的補貼標準導致部分律師辦理法律援助案件“入不敷出”。〔40〕顧永忠、楊劍煒：《我國刑事法律援助的實施現狀與對策建議——基于2013 年〈刑事訴訟法〉施行以來的考察與思考》，載《法學雜志》2015 年第4 期。由此可見，在法律援助機制中，“律師與司法官收入差距大”這一制約法律職業共同體構建的直接因素，以及“重利忘義”這一影響司法官對律師職業認同的感受因素，都因為律師較低的辦案補貼而得到消解。相反，律師在法律援助制度中被看作是為經濟困難公民和符合法定條件的其他當事人提供法律幫助的主體，與公、檢、法人員一樣，都是為了保障公民和有關當事人的合法權益，維護社會公平正義，彰顯著扶弱濟貧的情懷，法律職業共同體之間的職業認同感也因此得以確立和提升，呼吁多年的法律職業共同體率先在法律援助制度中構建起來，成為我國法律援助制度的又一特色。

二、中國特色法律援助制度的未來發展

制度的產生發展有兩種模式：一是理性的，預設的，未來的；二是經驗的，進化的，傳統的。〔41〕冀祥德：《構建中國的控辯協商制度》，載《法律適用》2007 年第8 期。對于在中國完善刑事法律援助這樣一個已有四十余年發展的制度而言，應該走上述兩種模式結合之路：既要回顧過去，總結我國已有實踐的經驗；又要立足當下，展望未來，進行詳細論證和周密設計，完善立法。《法律援助法》的頒行使得我國法律援助制度日臻完善，形成了中國特色，但是，這一中國特色的形成還是初步的，中國特色法律援助制度的未來尚需圍繞以下幾個方面進一步發展。

（一）繼續擴大刑事法律援助的覆蓋范圍

從依法治國對人權保障制度構建的需要出發檢視我國現行法上的刑事法律援助制度，可以看到其明顯存在法律援助范圍不足的問題，亟需推行刑事辯護法律援助全覆蓋。就被害人權利保護而言，我國雖然已經初步構建起犯罪嫌疑人、被告人權利保障和被害人刑事法律援助權利保護的二元結構，但是，這種二元結構尚不均衡，反映在受援主體上，突出表現為被害人尚未獲得指定刑事法律援助的權利，被害人法律援助范圍有待進一步擴大。

其一，解決簡易程序中的被告人在審判階段無法獲得刑事辯護法律援助問題。將重罪案件納入法律援助辯護已成為國際發展趨勢〔42〕陳光中、褚曉囡：《刑事辯護法律援助制度再探討——以〈中華人民共和國法律援助法（草案）〉為背景》，載《中國政法大學學報》2021 年第4 期。，域外刑事辯護法律援助制度普遍規定被告人最低刑期達到法定年限，國家有義務提供強制辯護，如大多數中東歐國家有如果被告人最低可能判處五年或者五年以上監禁，就必須適用強制辯護的規定；德國法律援助制度規定最低刑一年或者一年以上自由刑的重罪案件必須有辯護人參與訴訟為其提供法律幫助〔43〕《世界各國刑事訴訟法》編輯委員會：《世界各國刑事訴訟法（歐洲卷.上）》，中國檢察出版社2016 年版，第282 頁。；日本法律援助制度規定最高刑期超過三年的懲役或監禁的案件，如果沒有辯護人到場，不得開庭，在沒有辯護人或辯護人不到場的場合，審判長應當依職權選任辯護人。〔44〕《世界各國刑事訴訟法》編輯委員會：《世界各國刑事訴訟法（亞洲卷）》，中國檢察出版社2016 年版，第343 頁。我國刑事簡易程序適用于基層法院審判的被告人可能判處有期徒刑以下刑罰的案件，其中包括可能判處三年以上刑罰的重罪案件。〔45〕從刑法理論的角度看，一般是將法定最低刑為三年以上有期徒刑的犯罪視為重罪，將其他犯罪視為輕罪。參見張明楷：《刑法學》，法律出版社2011 年版，第94 頁。這就是說，部分適用簡易程序的案件，并不是案情簡單的案件。簡易程序僅適用于控辯雙方僅就證據、案件事實認定、犯罪指控達成合意的案件，但是，刑種、刑期、行刑方式等量刑問題以及附帶民事訴訟賠償等，控辯雙方并未達成合意，故法律援助辯護律師出庭提供罪輕辯護意見也至關重要，這恰是僅依靠值班律師刑事法律幫助無法實現的。因此，有必要修改《法律援助法》第二十五條，增加“其他適用普通程序、簡易程序審理的刑事案件，被告人沒有委托辯護人的，人民法院應當通知法律援助機構指派律師擔任辯護人”的規定。

其二，解決適用普通程序審理的案件審前階段刑事辯護法律援助缺失問題。長期以來，在我國的刑事辯護實踐中，始終存在一種“唯庭審主義”的辯護模式，辯護律師多以為發揮作用的舞臺就是法院的庭審活動，忽視庭外尤其是庭審前的辯護活動。〔46〕李奮飛：《論“唯庭審主義”之辯護模式》，載《中國法學》2019 年第1 期。然而，事實上，審前階段有較大的辯護空間，譬如，辯護律師在偵查、審查起訴階段，特別是檢察機關審查批捕環節提出不羈押意見；通過各種方式與檢警機關積極溝通、協商，促使檢警機關作出不起訴、撤銷案件、變更為較輕罪名、排除非法證據等有利于被追訴人的處理決定；協調加害方在法律框架內與被害人達成諒解協議，獲得從輕處罰情節；在認罪認罰從寬案件中與檢察機關進行量刑協商等。這些審前程序中的辯護活動，對于盡早維護被追訴人訴訟權利，及時糾正辦案機關錯誤意義重大。普通程序適用于事實不清、證據不足，被告人的行為不構成犯罪或者不應當追究刑事責任，被告人違背意愿認罪認罰，被告人否認指控的犯罪事實這幾類情形的案件。這些案件要么在實體內容上存在復雜性，要么在適用程序上存有特殊性，辯護律師更有必要在審前程序就及時介入，最大程度地維護被追訴人的合法權益。目前，我國僅做到了普通程序審判階段的普遍辯護，應當通過法律援助制度的向前延展，解決適用普通程序審理案件的審前階段還沒有實現刑事辯護全覆蓋問題。

其三，解決死刑復核案件被告人指定辯護權利缺位問題。《法律援助法》第二十五條規定死刑復核案件的被告人屬于指定辯護范圍，但有“申請法律援助的死刑復核案件被告人”的限制性規定，這就意味著死刑復核案件被告人所獲得的法律援助并非強制的、無條件的辯護，而是依申請的、有限的辯護。如此規定帶來了該條款在法理層面的邏輯不自洽：死刑涉及對被告人生命權的剝奪，這一性質決定著國家通過刑事訴訟程序控制死刑是貫徹“少殺、慎殺”刑事政策，加強司法人權保障的基本要求。按照《法律援助法》第二十五條的規定，其他六類犯罪嫌疑人尚有權獲得指定辯護，死刑復核案件中的被告人卻無權獲得指定辯護，只能通過委托辯護人或者申請法律援助的方式尋求法律救濟，這不能不說是《法律援助法》制定的一大遺憾。其實，《法律援助法》這種對死刑復核程序和一審、二審程序分別進行不同的法律援助辯護規定的做法，與長期以來我國對死刑復核程序性質究竟是審判程序還是行政審批程序的定位不明有很大關系。傳統觀點認為，死刑復核程序是行政審批程序，所以這個階段相對封閉，不開庭，無需貫徹直接言詞原則，既然如此，當然無需像正式審判程序那樣提供必要的法律援助辯護。〔47〕董坤：《法援背景下死刑復核案件中依申請獲得法律援助辯護的機制構建》，https://new.qq.com/rain/a/20210927A08JIA00，2022 年3月9 日訪問。現在，越來越多的觀點將死刑復核程序定位為特殊的審判程序，并呼吁改革死刑復核程序，先實行聽證程序，后逐步過渡到開庭審理模式。隨著死刑復核程序是審判程序這一定性的日漸明確，以及死刑復核程序中控辯平等構建日益充分，將死刑復核案件被告人納入指定辯護范圍是我國法律援助制度發展的方向。

其四，解決《法律援助法》缺乏經濟困難標準認定要素問題。《法律援助法》規定，經濟困難的標準，由省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域經濟發展的狀況和法律援助工作的需要確定，并實行動態調整。這一規定考慮到了我國地區經濟發展差異較大的現實，且為地區經濟發展預留了一定空間，這是立法科學性的體現，但是，該規定缺乏經濟困難標準的評判要素，導致各地在認定經濟困難的問題上，存在較大標準差異，法律援助的普惠性與公平性難以實現。以北京和上海為例，北京市法律援助經濟困難標準按照本市最低工資標準執行，上海市法律援助經濟困難標準則按照本市低收入困難家庭經濟狀況標準執行。鑒于此，應盡快明確各地認定經濟困難應參考的具體因素，以防止出現實踐中各地認定經濟困難標準考察因素不統一的問題。并且，經濟困難的審查標準不應僅僅局限于最低生活保障標準、企業最低工資標準、低收入困難及家庭經濟狀況等，因為這些制度標準的出發點和根本點不同于法律援助制度。經濟困難標準認定因素的核心應是“法律服務購買能力”，故“可動用資產”“可計算收入”等因素都應成為考察“法律服務購買能力”的重要內容。

其五，解決特定類型被害人未獲得指定法律援助權利問題。根據《法律援助法》第二十九條，我國被害人只享有申請法律援助的權利，而不享有指定刑事法律援助的權利，所以，宜考慮在立法層面規定以下兩種類型的被害人及其法定代理人，或者近親屬沒有委托訴訟代理人的，人民法院、人民檢察院、公安機關應通知法律援助機構指派訴訟代理人：一是八類嚴重暴力犯罪案件中的被害人；二是被害人屬于未成年人，視力、聽力、言語殘疾人，不能完全辨認自己行為的成年人，75 周歲以上的老人。其理由如下。首先，從司法經驗來看，被害人越是由于個人健康、隱私等原因不能有效參與刑事訴訟，其委托訴訟代理人的訴求就越緊迫，其從刑事訴訟和刑事附帶民事訴訟中獲得安慰和補償的愿望就會越強烈。前述兩類特定類型的被害人，或是因為嚴重暴力犯罪而使得自己的生命權、健康權、隱私權等受到嚴重侵害，或是由于先天、后天、年齡等原因健康或認知方面存在弱勢。因此，在這些案件中，刑事代理將為實現個案公平正義承擔更重要的角色，發揮更重要的作用，刑事法律援助的“應援盡援”宗旨體現得也更為徹底。其次，從被害人權益保障來看，檢察機關的職責是維護國家利益和社會公共利益，這一職責定位決定著公訴案件中公訴人的需求與被害人的利益并不完全相同，被害人需要在律師的幫助下全面、合法、有效參與刑事訴訟，主張合法權益，充分表達需求。特別是這兩類特定類型的被害人，因為身體、心理、年齡等原因很難自行主動行使委托刑事代理人的權利和申請法律援助的權利，若其法定代理人、近親屬基于某種原因未能申請刑事法律援助，根據現行法，則被害人沒有救濟自身權利的有效途徑。再次，從實現可能性來看，我國2020 年刑事案件一審判決書共10037 件，八類嚴重暴力犯罪案件共1447 件，占比14.4%〔48〕數據來源：裁判文書網，http://wenshu.court.gov.cn/，2022 年3 月9 日訪問。，而截至2020 年底，我國執業律師已達52.2 萬余人，單從數量上來看，實現對特定類型被害人的指定法律援助不存在律師數量不足問題。

（二）完善刑事法律援助質量控制機制

法律援助制度的生命重在質量。自我國構建法律援助制度之始，質量控制問題一直是理論界研究的重點，也是法律援助制度構建的難點。《法律援助法》第五章“保障和監督”、第六章“法律責任”的規定，反映出立法者高度重視質量控制、著力提高法律援助質量的意旨，標志著我國已經基本建立了刑事法律援助的質量控制機制〔49〕潘金貴：《刑事法律援助制度的新發展——〈法律援助法〉關于刑事法律援助的亮點評析》，載《中國司法》2021 年第10 期。，但是，律師辯護權保障不足、激勵機制不足、案件質量評估機制作用有限等問題仍是制約我國刑事法律援助制度質量提升的關鍵因素，尚需研究對策。

其一，完善律師辯護權利，增強律師職業保障。筆者曾經對我國刑事辯護低效的原因進行概括，提出“律師在偵查階段會見權的‘司法阻礙’、律師調查舉證權之行使嚴重受限且布滿‘陷阱’、立法上沒有規定律師之訊問在場權、辯護律師之執業權利沒有有效保障”是導致我國刑事辯護低效的原因。〔50〕冀祥德：《控辯平等論》（第二版），法律出版社2018 年版，第241 頁。刑事辯護法律援助系刑事辯護制度的一部分，如果國家整體上對辯護律師權利保障不足，就會影響刑事法律援助質量。增加辯護律師的訊問在場權，擴大辯護律師的調查取證權，加強辯護律師執業權利保障，是解決我國辯護質量難題的關鍵，也是完善刑事法律援助質量控制機制的重要內容。

其二，探索多元經費綜合保障路徑，解決激勵不足難題。有學者調研發現，法律援助律師實際獲得辦案補貼從四百元到一千元不等，僅是律師市場化收費標準的20%至30%。〔51〕黃東東：《法律援助案件質量：問題、制約及其應對——以C 市的調研為基礎》，載《法商研究》2015 年第4 期。補貼過低、動力不足導致律師逐利性與法律援助公益性之間產生劇烈沖突，成為法律援助質量不高的一大制度性因素。因此，未來應逐步探索多元、綜合經費保障路徑，一方面，拓寬經費來源形式，逐步探索和完善中國法律援助基金會的運作模式或發行法律援助公益彩票方式，吸納更多社會款項，并嘗試將法律保險納入社會保障體系，增加法律援助收入；另一方面，制定經費管理與使用細則，增強對經費的監督管理。據了解，目前除了廣西、浙江少數地區有較為明確的經費使用細則外，多數地區并未規定經費使用細則，監管的不力導致相對無序的狀態，造成了部分法律援助經費的流失。〔52〕鄭自文、左秀美：《強化政府財政撥款責任構建法援經費保障機制》，載《中國司法》2004 年第2 期。

其三，明確質量目標度量，健全案件質量評估機制。當下，評估法律援助案件工作好壞通常依靠對法律援助案件的數量和質量指標進行考核，但是，針對質量指標，我國尚未制定出一套較為完善和明確的評估機制，這將會進一步誘發法律援助律師的機會主義傾向。有學者立足于人本主義原則、系統性原則、差異性原則，以評估主體、評估指標、評估方法為內容對法律援助案件質量評估體系進行了較為完善的建構〔53〕劉仁琦：《我國刑事法律援助案件質量評估體系研究》，載《中國刑事法雜志》2020 年第3 期。，具有一定理論意義和實踐價值。

（三）構建法律援助與委托辯護沖突解決機制

法律援助與委托辯護沖突是指公安司法機關為犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助指定辯護人后，犯罪嫌疑人、被告人近親屬又另行為其委托辯護人的情況。《法律援助法》第二十七條確立了法律援助不得損害委托辯護權的原則，彰顯了立法者對于解決二者沖突的基本態度，是此次立法關于法律援助與委托辯護沖突解決機制的一大亮點。然而，僅憑該原則的確立，并不能有效阻止公安司法機關仍然以有指派法律援助律師為由，拒絕委托律師參與辯護，原因如下。首先，從法條規定來看，《刑事訴訟法》第三十四條關于辯護權的規定、第三十五條關于申請法律援助的規定，《法律援助法》第二十四條關于申請法律援助的規定，均將犯罪嫌疑人、被告人、其監護人、近親屬等有權委托辯護律師或者申請法律援助的主體進行分別表述，唯獨《法律援助法》第二十七條關于法律援助與委托辯護沖突解決的條款僅規定了犯罪嫌疑人、被告人委托辯護這一種情況，而未對犯罪嫌疑人、被告人的監護人、近親屬委托辯護律師的情況加以明確。針對這一情況，雖然在理解和執行《法律援助法》第二十七條的規定時，應使“受援人自行委托律師”包含“受援人的監護人、近親屬自行委托律師”，這也符合《刑事訴訟法》立法本意〔54〕潘金貴：《法律援助制度的新發展——〈法律援助法〉關于刑事法律援助的亮點評析》，載《中國司法》2021 年第10 期。，然而，學理解釋所具有的傳播觀念、引導方向的作用并不能解決立法不明確所帶來的解釋偏差，執行主體不同，對該法條就會做出不同的解讀，以有利于自己的執法行為和司法行為，當發生被羈押的犯罪嫌疑人、被告人的監護人、近親屬為其委托辯護人和法律援助機構為其指派辯護人沖突時，辦案機關仍舊可依據《法律援助法》第二十七條的規定，拒絕委托律師參與辯護。其次，從法律效力位階角度來看，《刑事訴訟法》和《法律援助法》兩者均為法律，效力位階等同。根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱：《立法法》）第八十三條，就同一事項，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。就法律援助問題而言，《刑事訴訟法》是一般法，《法律援助法》為特別法，故應優先適用《法律援助法》，由此，根據《法律援助法》第二十七條的規定，處于羈押狀態的犯罪嫌疑人、被告人的監護人、近親屬為其委托辯護人與法律援助機構為其指定的辯護人發生沖突時，辦案機關拒絕委托辯護律師參與辯護符合《立法法》的規定。再次，從實踐效果來看，之所以出現法律援助辯護和委托辯護沖突的矛盾，就是因為辦案機關有通過對辯護律師人選的限制來控制案件辦理的意圖。應該明確，委托辯護權是犯罪嫌疑人、被告人的基本訴訟權利。法律援助制度起源于刑事辯護制度，具有補充性和公益性特點，與委托辯護制度并行不悖，當委托辯護存在時，法律援助律師當然退出，而選擇尊重被追訴方意愿。基于此，《法律援助法》應明確回應法律援助辯護和委托辯護沖突的解決機制，在目前所確立的法律援助不得損害委托辯護權原則的基礎之上，增加委托辯護優先于法律援助辯護的明確規定，或者將《法律援助法》第二十七條修改為“人民法院、人民檢察院、公安機關通知法律援助機構指派律師擔任辯護人時，不得限制或者損害犯罪嫌疑人、被告人、其監護人、其近親屬委托辯護人的權利”。

（四）重構值班律師制度

我國的值班律師制度是為了完善刑事法律援助制度而建立的，通過發揮其及時性、應急性的法律幫助功能，在一定程度上解決了傳統法律援助律師在提供辯護服務時存在一定滯后性的難題〔55〕吳羽：《論刑事法律援助全覆蓋》，載《中南民族大學學報（人文社會科學版）》2021 年第8 期。，對于加強偵查階段、審查起訴階段刑事法律援助服務發揮著重要作用，進而有助于刑事法律援助全覆蓋目標之實現。然而，我國值班律師制度的建立主要存在“三重背離”，即值班律師享有權利保障者之名和作為權力合法性見證人之實的背離，提供法律幫助這一“大作用”和不享有會見權、調查取證權而僅具有有限的閱卷權這一“少權利”的背離，提供法律幫助這一重要職責與少收益、高風險之間的背離。〔56〕汪海燕：《三重悖離：認罪認罰從寬程序中值班律師制度的困境》，載《法學雜志》2019 年第12 期。這一困境決定著值班律師提供的刑事幫助法律援助難以對保障犯罪嫌疑人、被告人辯護權產生實質作用，因此，發展刑事法律援助制度，亟需重構值班律師制度。

其一，重構值班律師的角色定位。需要明確，值班律師是刑事法律援助律師，是刑事辯護律師，應是被追訴人權利的維護與保障者，而非公安司法機關的權力配合者。《法律援助值班律師工作辦法》第一條規定了值班律師制度的設立宗旨，即保障犯罪嫌疑人、被告人依法享有的訴訟權利，加強人權司法保障。由此，值班律師扮演著權利保護者與權力制約者的角色。古語云：“名不正則言不順，言不順則事不成。”在未來法律援助制度發展中，要根除公安司法機關“值班律師不需要對案件進行實質性參與，只需要在一些比較重大的場合證明辦案機關辦案程序的合法性”〔57〕姚莉：《認罪認罰程序中值班律師的角色與功能》，載《法商研究》2017 年第6 期。的觀念，以防止值班律師制度的權利維護和權力制約功能異化為公安司法機關的“站臺效應”。

其二，賦予值班律師必要的權利。明確值班律師是辯護人，就要賦予其必要的權利，保障其提供辯護的有效性。筆者曾提出，要實現有效辯護，賦予值班律師的權利應當至少包括但不限于四種權利。一是自由的會見權。辯護律師憑借“三證”可以自由選擇時間與被追訴人會見，且會見期間不被監聽。二是完全的閱卷權。所有的卷宗材料都應該交給辯護律師查閱，不能有任何保留。三是充分的調查取證權。一方面，辯護律師在調查取證過程中，要給予其最大的豁免權；另一方面，辯護律師無法實現調查取證權的，法院應當賦予其調查令。四是任意的發表意見權。辯護律師可以依法以多種形式任意發表其辯護意見。同時，重構值班律師制度，公安司法機關還要及時履行告知和通知義務，并為值班律師履行職責提供必要便利，以確保值班律師能為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢和程序選擇建議、申請變更強制措施、提出案件處理意見等。

其三，適當提高值班律師辦案補貼，實行值班律師考核制度。逐步實現政府購買法律服務模式，探索多元經費保障路徑，化解法律援助值班律師責任重、任務多與收益少之間的矛盾。對此，本文已述及，此處不贅。還要在總結經驗教訓的基礎上，建立值班律師考核制度，實現獎勤罰懶，直至追究值班律師不當履職責任。

其四，在值班律師制度基礎上設立法律援助綜合機構。我國雖然建立了看守所法律援助工作站，但是該工作站實質是值班律師的臨時工作場所，應當在此基礎上，成立由公安司法機關和律師協會、社會組織聯合組成的法律援助綜合機構，探索在刑事法律援助制度中形成法律職業共同體援助合力。對此，可以借鑒法國的“司法之家”或者“援助辦公室”的做法。法國的“司法之家”是由法院、律師公會等共同建設的合作性質的救助組織；援助辦公室由社會組織與司法部共同成立，每一個辦公室由法院院長、駐大審法院的共和國檢察官等組織管理，律師、警察或憲兵等人員參與管理。〔58〕趙航：《法國刑事被害人法律援助制度及其啟示》，載《人民檢察》2016 年第19 期。構建由法律職業共同體成員參與的法律援助綜合機構，一方面能滿足受援對象在不同訴訟階段的援助需求，另一方面能方便法律職業共同體成員彼此之間的溝通和合作，容易形成救助合力。

（五）設置法律援助程序性法律后果

在筆者看來，我國法律援助制度之所以運行效果欠佳，有一個重要原因就是一直缺乏程序性違法后果保障。作為一項完整而獨立的法律制度，法律援助法應有其相應的、具有獨立意義的法律責任和后果。〔59〕王敏遠：《刑事司法理論與實踐檢討》，中國政法大學出版社1999 年版，第49 頁。程序性法律后果是指對職權機關實施的違反刑事訴訟程序法律規范的行為從程序法的意義上予以否定并因此導致的相應刑事程序法后果〔60〕王敏遠：《刑事程序性法律后果新論》，載《法商研究》2021 年第3 期。，它將程序性違法行為與程序的重新進行、程序效果的全部（部分）否定直接聯系起來。程序性法律后果是法定程序被嚴格遵守的規則保障，譬如非法證據排除規則的應用就在很大程度上保證了證據獲取過程的合法性。在法律援助制度中，作為程序性法律后果的設置，可以使刑事法律援助制度成為具有完整意義的法律規范。程序性法律后果的存在，使法律援助制度的各項規定具有獨立的不可違反的性質，使法律援助制度所需要體現并應予維護的價值目標能夠得以實現。

《刑事訴訟法》第二百三十八條關于第一審人民法院剝奪或者限制當事人的法定訴訟權利，可能影響公正審判的，應將案件發回重審的規定，可以看作是通過程序性法律后果承擔保障被告人獲得刑事辯護法律援助權利的規定。但是，這一規定過于原則，既缺乏具體的程序性違法行為界定，又沒有設置分層次的法律后果承擔方式，需要細化。同時，該程序性法律后果規定僅限于審判程序中，也需要向偵查程序和審查起訴程序延伸。并且，通觀《法律援助法》以及相關司法解釋，沒有一個條款對違反法律援助程序的法律后果進行規定。筆者提出在我國法律援助制度中設置違反法律援助程序的法律后果的總體考慮是：在《法律援助法》中設置違反法律援助程序的法律后果的具體行為及其結果規定，對于違反法律援助程序的行為，在訴訟程序上應予否定，或者不予認可，或者予以撤銷，或者應予補充、修正。限于本文篇幅，筆者對此將另外撰文論述。

三、結 語

堅持從我國國情出發，走符合中國國情的正確道路，是中國共產黨百年奮斗的寶貴歷史經驗。黨的十九大做出中國特色社會主義進入新時代的重大政治論斷，這是我國發展新的歷史方位。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這就意味著人民對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長。同時，我國發展不平衡不充分的問題，已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。我國社會主要矛盾的變化，為新時期全面推進依法治國提出了新的目標，那就是人民群眾對公平正義的價值追求，而公平正義觀正是習近平法治思想的核心組成部分，習近平法治思想之公平正義觀鮮明指出了中國共產黨領導建設的中國特色社會主義法治國家是一個讓人民群眾都能感受到公平正義的國家。〔61〕冀祥德：《讓人民群眾感受到公平正義》，載《人民法院報》2021 年12 月30 日，第5 版。習近平總書記在中共中央政治局第四次集體學習時強調，所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作，要堅持司法為民，切實解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助。〔62〕中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第68 頁。法律援助立法作為我國推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設的重要內容，是社會公平正義的重要保障，是利國利民的重大法治工程，其所設立的“應援盡援、能援多援”的宗旨，正努力打通服務群眾法律需求的“最后一公里”，從而滿足人民群眾日益增長的法律服務需求；其所彰顯的“不僅讓‘有理的人打得起官司’，而且讓‘無錢的人打得起官司’”的價值追求〔63〕劉偉：《找準著力點 增強主動性 充分發揮司法行政工作在維護公平正義促進社會和諧中的積極作用》，載《中國司法》2009 年第8 期。，著力解決我國法治發展不平衡、不充分的難題，致力于實現使每個人都有機會過一種合乎人的尊嚴的生活的法治理想。

“一個國家在刑事司法領域的人權保障水平是這個國家人權保障水平的重要標志，也是這個國家人權保障的底線。”〔64〕孫謙：《平和：司法理念與境界》，中國檢察出版社2010 年版，第230 頁。人權司法保障與新時代法治中國建設發展方向高度契合。習近平總書記強調：“如果人民群眾通過司法程序不能保證自己的合法權利，那司法就沒有公信力，人民群眾也不會相信司法。”〔65〕中共中央文獻研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第67 頁。因而，如何貫徹落實刑事司法中人權保障要求，是維護司法公正，凸顯為民初心的體現。〔66〕楊宇冠、李涵笑：《論中國特色人權刑事司法保障的邏輯進路》，載《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2021 年第5 期。實現人權的刑事司法保障，就要科學合理地重塑訴權與司法權間的合作機制。〔67〕楊宇冠、李涵笑：《論中國特色人權刑事司法保障的邏輯近路》，載《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2021 年第5 期。刑事辯護是對司法權的一種制約，也是強化犯罪嫌疑人、被告人訴權表達途徑的有效方式，切實保障并不斷擴大辯護權就是人權保障在制度層面和具體刑事司法活動中最直接的體現。《法律援助法》遵循刑事辯護“量”的推廣與“質”的提升二元立法思路，從制度上確保刑事辯護的可持續、高質量、穩定均衡發展，進而推動中國特色人權刑事司法保障體系建設，彰顯我國人權保障制度中以人民為中心的鮮明底色。

未來，隨著法律援助制度立法的不斷完善，法律援助司法實踐的不斷探索，筆者相信，這項以“弱有所扶，困有所幫，難有所助，應幫盡幫”為理念和目標的“法治工程”“陽光工程”，一定會幫助法治的陽光普照中國大地的每一個角落，新時代中國法治發展藍圖必將因中國特色法律援助制度的日臻完善而更加完美。