高等教育普及化時代高校二級學院治理研究

馬博虎

2019年，我國高等教育毛入學率達到51.6%[1]，標志著我國高等教育正式邁入馬丁·特羅所述的普及化階段。在高等教育普及化進程中絕大多數高校將原“校—系”二級治理結構改造成了“校—院—系”三級治理結構，形成了高校“二級學院”現象，學院治理就成為高校內部治理亟須解決的關鍵問題。黨的十九屆四中全會作出“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現代化”重大決策部署，高等教育普及化時代高校二級學院恰好處于新時代這個歷史方位，面臨著新形勢新要求，二級學院治理問題更是越來越凸顯。通過對以往研究進行分析發現：雖然學界關于高校治理問題的研究比較多，卻鮮見高等教育普及化時代高校內部二級學院治理問題的相關研究文獻，甚至一直以來“二級學院內部治理作為大學治理變革的核心，其改觀依然不大、問題依然頗多；并且，現有的研究依然不足以回答大學治理變革中二級學院內部治理的現狀及發展方向”[2]。因此，本文試圖探討高等教育普及化時代二級學院治理問題，以期拋磚引玉，引發大家針對這一時代課題的深入研究。

一、高等教育普及化時代高校二級學院的發展特征與治理矛盾

（一）高校二級學院的形成與發展特征

在高等教育進程中，“數量的增長明顯地表現在教育系統和單個教育機構的絕對規模”。[3]數量的增長給高校內部組織機構帶來的最明顯變化是形成了“二級學院”現象。其形成的主要因素有：一是在于高校規模的擴大。從1999年擴招開始，我國高等教育快速向大眾化普及化邁進，高校辦學規模迅速擴大，幾乎每所高校在校生規模都達到萬人，還有多所高校在校生規模在5萬人以上。高校所設置專業一般在60個以上，有的甚至超過100個，按照以往大致1個系對應1個專業，則作為“中層”的“系”就太多了，于是設置二級學院來解決由于規模過大而導致“學校管不過來”的問題。二是在于“學院”升格“大學”潮的催化。隨著數量增長，稱為“學院”的本科院校，其在校生規模、所辦專業、師資隊伍、學科布局等達到“大學”的設置標準，再加上“學院”本身就有更名為“大學”的強勁動力，一批“學院”本科院校升格為“大學”，也把設置二級學院作為升格后的標配。三是在于高校辦學自主權的擴大。隨著我國高等教育管理體制改革的深入，高等教育管理權下放成為主要趨勢，政府向高校放權，高校有了設置內部機構的權力，這在一定程度上促進了大學或學院內部設置二級學院。

據不完全調查，在我國近1300所本科高校中，不論是“大學”還是“學院”，不論規模大小，不論是辦學歷史悠久的本科院校還是2000年左右由專科升本科的新建本科高校，不論是公辦高校還是民辦高校，幾乎把二級學院作為“標配”，一所高校中有若干個二級學院，二級學院再下設系，已經成為高校組織結構中的普遍現象。這一現象形成于大眾高等教育階段，也將會伴隨著已經開始的高等教育普及化進程。在高等教育精英化階段，學校治理面對的外部因素直接作用于高校。在高等教育普及化時代，隨著二級學院的普遍設置，校院兩級如何建立完善有效的治理結構，以應對變化的內外部環境，是亟須解決的問題。

隨著我國高等教育邁入普及化時代，高等教育規模不斷擴大，同時隨著現代信息技術的發展，高校承擔的社會職能、課程和教學形式、管理模式等方面產生了明顯的變化。高等教育進入普及化有四個特征，即多樣化、學習化、個性化、現代化[4]，而多樣化是高等教育普及化時代的典型特征。多樣化，體現在人們對接受高等教育需求更加多樣，要求高等教育不僅要符合自身的興趣愛好，也要符合自身未來的發展需求；體現在高等教育承擔社會職能更加多樣，從最初的人才培養，拓展到人才培養、科學研究、社會服務等職能，現在還增加了文化傳承創新、國際交流合作等職能；體現在高校自身辦學要素與辦學形式更加多樣，學生來源、經歷多樣化，課程類型及其供給形式多樣化，質量標準多樣化等等。多樣化的典型特征在高等教育大眾化階段已然形成，在普及化進程中，將更加鮮明。

我國高等教育普及化恰逢中國特色社會主義新時代這一歷史方位，黨的十九屆四中全會作出推進國家治理體系和治理能力現代化的重大決策部署。作為中國共產黨領導下的高校，理應在普及化進程中推進校院兩級有效治理體系，來回應新時代黨和國家對高等教育提出的更高的要求和期待。

一是在普及化進程中扎根中國大地辦好中國特色社會主義高校。2016年，習近平總書記在全國高校思想政治工作會議上強調：“我國有獨特的歷史、獨特的文化、獨特的國情，決定了我國必須走自己的高等教育發展道路，扎實辦好中國特色社會主義高校。”[5]高等教育普及化進程中，高校必須堅持黨的領導，堅持以馬克思主義為指導，這是中國特色社會主義高校的核心和靈魂，堅持以馬克思主義為指導，是中國特色社會主義高校區別于西方國家高校的根本標志；中國特色社會主義高校必須扎根中國大地辦大學，必須走自己的高等教育發展道路，要同我國發展的現實目標和未來方向緊密聯系在一起。[6]

二是在普及化進程中肩負起高等教育“強起來”的使命。我國社會主義現代化建設已經進入“強起來”的時代，高等教育正處于爬坡過坎邁向世界領先的關鍵階段。經歷大眾化、剛邁進高等教育普及化時代的我國高校在世界的排名位次整體前移，但仍然“大而不強”。高等教育普及化進程中，高校必須發揮二級學院在人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新和國際交流合作中的主體作用，緊密結合國家和區域經濟社會發展需求，跟進需求、服務需求、引領需求，為提升我國高等教育發展水平、增強核心競爭力做出卓有成效的貢獻。

三是在普及化進程中推進治理體系和治理能力現代化。進入新時代以來，國家高等教育管理體制改革通過簡政放權、放管結合、優化服務，進一步給高校放權，著力破除束縛高等教育改革發展的體制機制障礙。高校內部治理則通過加強黨對高校的全面領導、建設以章程為核心的制度體系、完善民主管理和學術治理等方面，推進中國特色現代大學制度建設。高等教育普及化進程中，二級學院已成為高校辦學的主體，必須厘清校院兩級關系，同步推進校院兩級治理體系和治理能力現代化建設。

（二）高校二級學院治理中的矛盾現象

普及化高等教育階段，高校普遍設置的二級學院，不僅導致學院的數量不斷增加，而且學院自身的規模也不斷擴大，二級學院已經成為高校履行辦學職能的主體，“學院辦大學”理應成為高等教育普及化時代二級學院治理的基本理念。由于長期以來“大學辦學院”理念和實踐的影響，現實中“大學”始終處于校院兩級治理的主導和權威，二級學院的自主權沒有保障、主動性沒有發揮，難以適應高等教育普及化時代要求。

一是二級學院與學校的權責關系問題。目前，我國高校是由諸多二級學院以及圍繞學院服務的行政管理組織構建的復合體，學院是高校人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新和國際交流合作的承載者和實施者。二級學院是高校實現其功能和目標的最核心組織，推動二級學院治理是實現高校治理體系和治理能力現代化的基礎和核心。但是，高校的權力、資源過度集中在校級層面的職能部門，而學院發揮辦學主體作用需要享有的人、財、物以及各類資源配置自主權則嚴重不足，或是權責不清，嚴重制約了二級學院發展的積極性、主動性與創造性。

二是二級學院特色辦學與學校特色辦學的關系問題。一般而言，高校特色辦學與二級學院特色辦學是“一”與“多”的關系。一方面，二級學院特色辦學與學校特色辦學具有一致性，即高校辦學特色統攝二級學院特色辦學，體現出“一”；另一方面，二級學院在學校辦學特色的前提下辦出自己的特色和優勢，體現出“多”。問題在于二級學院對自身實施人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新和國際交流合作自主治理的權限空間，往往難以支撐二級學院辦出自己的特色、優勢，這就造成了理論上有依據、實際中有需求、現實中卻難以實現的矛盾現象。

三是二級學院改革與學校改革的動力問題。即使經歷了大眾化進程，但當下高校對二級學院的管理基本上還是參照政府部門上級對下級的管理方式，“標準化”“齊步走”“一刀切”的現象比較突出。二級學院在學校各項改革中的主體地位沒有得到切實的尊重與發揮，在校院兩級改革中的自主權和話語權低，多數時候二級學院被當做改革的對象，對改革本身有一種恐懼感、疲勞感甚至厭惡感。近年來，盡管各高校校院兩級治理改革層出不窮，但是學院和師生的實際“尊嚴感”與“獲得感”并不明顯。

在普及高等教育階段，二級學院成為高校履行職能主體的背景下，推進二級學院治理是順應普及化多樣化特征的根本要求。治理理論的創始人之一詹姆斯·N·羅西淄認為治理“是通行于規制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序”[7]，那么，二級學院治理就需要通過建立制度來協調矛盾與利益，這是二級學院實施治理的根本性舉措。

二、高等教育普及化時代高校二級學院的學術屬性與治理邏輯

“只要高等教育仍然是正規的組織，它就是控制高深知識和方法的社會機構。”[8]高等教育普及化時代，高校仍然不同于政府組織、商業組織、工業組織或其他非營利組織，高校及其二級學院仍然屬于學術組織，具有學術共同體的屬性。

（一）高校和學院具有學術共同體的屬性

就高校而言，德國哲學家伊曼努埃爾·康德說過，大學是一個學術共同體，這一共同體有不同的知識劃界，由不同學科的學者組成，通過分工從事學術生產。[9]首先，具有相同學科性質的學者和學生聚集在一起，“就是一群志同道合的學者，遵守共同的道德規范，相互尊重、相互聯系、相互影響，推動學術的發展，由此而形成的群體。”[10]其次，具有相同學科性質的學者和學生的學術同行，以實體形式匯集在一起共同從事學術生產。盡管多樣化是高等教育普及化時代的典型特征，但就高校而言，學術共同體是其存在形式，學術屬性是二級學院的基本屬性。

就學院而言，與以往高校設置的二級學院相比，高等教育普及化時代的學院更加多樣，其承擔的主要職能不一。普通學院一般五項職能兼具，一些新近設立的學院，如培訓類學院、智庫類研究院等更多承擔的是社會服務職能，但這種服務它是基于高深的知識對社會的服務，“不管我們的定義是廣義的還是狹義的，知識就是材料。研究和教學是主要的技術。”[11]從今天高校二級學院的構成、邊界及學術活動方式看，高等教育普及化時代的二級學院無疑仍然具備學術屬性的所有要素，仍然在教學和科學研究中不斷地從事著知識生產，是一種從事知識生產的組織和集體。二級學院教師在從事學術活動的過程中，有意無意地遵循著行業共同的行為范式和道德規范。

實際上，從高校與二級學院的學術活動對比來看，二級學院更直接、更偏重、更頻繁地從事學術活動，二級學院內部的教師在學術交流、學術認同、學術規范方面更具有一致性，教師們在學術上相互爭鳴、相互對話、相互啟發、相互爭論與批判，要比高校層面更加強烈。從這一層意義上看，二級學院是高校學術屬性最為核心和直接的體現。

（二）高校二級學院學術屬性的治理邏輯

一是應以促進學院學術發展為基本邏輯。二級學院具有的學術屬性，要求政府及學校不能把二級學院當作政府組織的科層制特性、企業組織的經濟性特性、社會公益組織的互助特性等去構建治理秩序。要遵循學術發展邏輯、學術生產規律、學術運行秩序，重視學術生產中的自主行為，強調學者之間的相互影響、相互啟發與批判，重視學術共同體的自我發展和自主性運行，這是促進二級學院學術發展繁榮和更具生命力的保障，更是保障二級學院學術屬性、維護二級學院學術主導地位的重要方式，是推進“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”為基本框架的現代大學制度建設的重要內容。特別是現階段我國大學學院辦學行政性、科層制特性占據主導地位、學術屬性被忽視的狀況下，更需要進一步強化、引導二級學院學術屬性的治理邏輯。

二是應以尊重學院多樣化為基本前提。二級學院是以學科為中心的學術組織，“學科實際上既在很大程度上決定了院校內的勞動分工，又為勞動分工提供了要旨。”[12]現代學科發展高度分裂的專業化，導致各個學科具有明確不同的工作內容，而且學科間相互依賴的程度較低。為適應高等教育普及化時代多樣化典型特征，高校二級學院承擔的社會職能也應有所區別，各個學院所依的學科發展水平不一樣，其所追求的目標也會有差異。當下高校對二級學院“標準化”“齊步走”“一刀切”的管理模式，嚴重傷害了學院多樣化的訴求，束縛著學院邁向更高水平的發展。因此，二級學院治理應最大程度地尊重學科、學院的差異性，并以此為前提構建合理的治理體系。

三、高等教育普及化時代高校二級學院治理的關鍵

（一）構建“校—院”權責結構是二級學院治理的前提

20世紀80年代以來，擴大辦學自主權成為高等教育改革的一條主線。但是，這些自主權大多只是在學校層面掌握，很少放到二級學院層級。二級學院仍然聽命于學校，自主管理權弱，甚至近年來出現自主權越來越小的趨勢。在高校經常看到，校級層面改革可謂轟轟烈烈，二級學院只是自上而下聽命，而教師層面往往安安靜靜。“許多自上而下的改革過早夭折的另一個重大原因是這些改革沒有觸動從事實際操作的底層結構。”[13]高等教育普及化時代，二級學院是高校辦學的主體，按照“學院辦大學”的理念，構建“校—院”權責結構是二級學院治理的前提。

一是學校樹立“服務”于二級學院的治理理念。高等教育普及化時代，整齊劃一的行政命令式管理二級學院的模式往往不靈了，在學校層面應樹立以服務為宗旨的學院治理理念，“校院兩級管理體制的保障是轉變校部機關職能，實現管理型機關向服務型機關轉變。”[14]學校樹立服務理念，其主要路徑包括：在行政管理部門中樹立二級學院是“改革主體，不是改革對象”的理念，來改革校院兩級治理結構；將行政管理人員的管理思維轉變到治理思維，站在二級學院角度，促進管理供給與管理需求相一致；切實強化行政管理部門的服務理念、服務意識、服務能力和服務成效，為二級學院改革發展從服務角度做細做精做優，甘愿做好“店小二”。

二是學校構建與二級學院“協調協商”的運行機制。高校應對多樣化目標、多樣化訴求的可行途徑往往是協調協商。在高等教育普及化時代，協調協商就從個案成為普遍化的方法，要從傳統的管制走向現代的“協調協商”，維護二級學院的主體地位和尊重二級學院發展規律。具體協調協商機制包括：橫向構建學校層面的會談協商機制，以解決學校某一行政管理部門無法解決的二級學院辦學問題；縱向建立首責制度，學校管理部門中首先對二級學院具體辦學事務進行承辦的單位，為二級學院該辦學事務的完滿解決承擔首要責任，全面協調幫助二級學院解決問題，并構建院校幫扶機制，學校行政管理部門應與二級學院建立對接聯系制度；學校構建各二級學院交流研討平臺，以及行政管理部門巡回服務制度。

三是學校構建對二級學院“評價”的基本手段。“治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威和制裁。‘治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動’。”[15]建立以評價為基本方式的管理體系，具體包括：利用評價管理方式作為學校治理的權力手段，促進二級學院辦出特色和水平；利用評價管理方式避免對管理對象具體行為活動的過多干預；建立能夠全面客觀公正體現二級學院學術活動的評價體系，并建立動態調整機制，確保評價體系緊跟時代要求而不落伍，以有力促進學院學術發展。

（二）構建和諧有序的內部治理體系是二級學院治理的基礎

在高等教育普及化時代，實現二級學院成為承擔高校功能和履行高校職責的主體，是完善二級學院內部治理結構的目標。因為，二級學院不僅是大學內部組織的基本構成單元，它本身也是一級組織，有自己的組織體系、權力結構等，組織內部的體系是否和諧有序將影響二級學院的治理活動。

一是以提升學術水平為本，構建黨、政、學三位一體治理體系。首先，充分發揮學院黨組織政治功能，保證教學科研管理等任務完成。作為中國特色社會主義高校，黨的全面領導在二級學院只能加強不能削弱，學院黨組織應履行政治責任，對學院改革發展的重要事項前置研究，對教學科研等重要工作把好政治關，在促進學術發展中發揮黨員先鋒模范作用。其次，充分發揮學院黨政聯席會議作用，增強其管理決策的科學性、合理性及權威性。“黨政聯席會是二級學院黨政共同決策重要事項的工作機制，是研究工作、交流情況、協調關系、商議決策、統一思想的制度性平臺。”[16]應當形成黨委、行政、學術、教師工會、學生會等主體構成的決策主體，讓決策的知識、技術及經驗進一步加深，增強決策科學性，充分體現民主決策原則，體現多樣化訴求。再次，健全集體領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制。要科學劃分黨政管理邊界，避免黨委行政在學院管理中相互干預、分工模糊現象。最后，消解過度行政化，重構二級學院黨委、行政及學術組織的權力結構。學術目標是學院辦學的核心目標，大力提升學術組織在二級學院事務中的核心地位，把學術組織建設成為與二級學院黨委、行政協同管理的組織機構，使其成為學術事務的最高決策管理機構，確保二級學院學術性的固有本質。

二是賦予基層學術組織制定規則、分配資源的權力，激發其學術活力。學院的基層學術組織是按照一定的學科特性或某一學術領域進行集中研究的組織，它們以追求“學術為志業”，對研究的學術前沿及熱點難點有著比較深入的了解和認識，更清楚本組織如何進行學科建設布局和科研攻關。賦予基層組織自主權，就是要把基層學術組織建設成為具有實際管理權力的組織，讓基層學術組織能夠有制定規則、分配資源的權力，來處理學術活動中的組織、計劃、實施、沖突、獎懲等，讓基層學術組織有權力自主決策和自由發展學術活動。

（三）構建社會有效參與機制是二級學院治理的必要條件

從高等教育大眾化進程看，社會參與大學治理已經成為高等教育改革的重要方面，高校從“象牙塔”走向全球和各自國家經濟社會發展的中心，不再是一個封閉的系統。高等教育普及化時代，高校的組織邊界必然更加開放，與外部環境保持著更加復雜的聯系，學院充分發揮辦學主體作用，構建社會有效參與機制是完善學院治理的必要條件，也是推進學院治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。

一是構建協同協作機制，提升學術發展能力。學院擁有自身獨特的學科內容材料，學院治理的最終目標是最大效益地做好學科的教學和研究工作，促進本學科的進步，提高學院在學科領域和學校中的地位。高等教育普及化時代，學院深化與社會各方面的協同協作，應從以下方面著手：首先，構建與學科性專業協會的協助機制。通過成立學院發展戰略委員會、學科發展戰略委員會，設立講座教授、特聘教授、兼職教授等多種形式，最大限度邀請本學科卓具影響力的學者參與學院治理，有力支持學院學科發展。其次，構建與行業企業的深度融合機制。通過協同創新中心、科技創新平臺、成果轉移轉化中心建設，推進科技資源的共享，深化學院學科、人才、科研與推動經濟社會發展緊密結合，與行業企業互動，其對經濟社會發展的驅動力將更加強勁。最后，構建與政府部門的協同協作機制。通過與政府部門合作共建，通過“旋轉門”機制，打破人才流動限制，讓人才在政府、學院間有序流動，可以有力爭取政府支持，這也是學院在提升學術能力中做好“四個服務”的有力舉措。

二是構建多元資源投入機制，促進學術發展。高等教育大眾化進程中，高等教育規模持續擴大，而國家的財政投入則相對不足，辦學經費短缺已成為高校辦學治校中的一個重要瓶頸，這也是高等教育普及化時代學院治理將長期面臨的問題。尤其是在當下資源投入競爭性越來越激烈的情況下，構建多元的資源投入機制，最大限度爭取學術發展的經費保障，是學院治理的應有之義。首先，以更加開放的姿態走出校門籌措資金。在目前主要依賴校慶籌資、基金會籌資的情況下，學院應強化主體意識，更新籌資理念，走出校門，更加積極主動地開展資源拓展和資金籌措，以此撬動更多的財政投入。其次，建立社會支持監督學院辦學的有效機制。在投入資源的情況下，各利益相關方勢必會產生參與學院治理、監督學院辦學的訴求。學院應通過建立有效的協商合作機制，讓利益相關方對學院發展享有咨詢、協商、審議、監督等權利。最后，還需通過引入第三方開展水平和質量評估等舉措，公開信息，讓利益相關方對學院學術發展予以監督。

中國特色社會主義高等教育普及化時代凸顯了二級學院作為學校辦學功能實現的根本主體，具有高校學術組織賴以生存和發展基礎的重要地位，也仍然需要維護其學術屬性。在二級學院治理具體實踐中，既要從理順校院兩級治理體系著手，為二級學院改革與發展構建良好的學術生態環境，也要從重塑二級學院內部治理結構推進，為激發基層學術組織活力和保障師生學術活動權益提供堅實的制度機制支持，從而實現以高等教育現代化支撐國家現代化的歷史重任。