清代督撫選拔地方官人事權探討

王志明

(上海財經大學 馬克思主義學院，上海 200433)

清代督撫選官人事權廣泛，他們可以向朝廷推薦文官武將，也可直接提拔下屬，本文探討其選拔地方道、府、廳、州、縣及其佐貳雜職等文官人事權問題。(1)關于這一問題的探討，較早的有劉鳳云：《清代督撫與地方官的選用》，《清史研究》1996年第3期。張振國對這一相關問題有系列研究，劉錚云、胡恒、魏光奇、肖宗志、劉偉等學者也有相關探討，見下文引注。清代民族史、邊疆史、地方行政史的大量論著也涉及到督撫選官問題，對本研究皆有啟發。清初沿用明代督撫外補地方官的做法，到康熙朝題補現象增多，雍正朝逐漸規范，乾隆朝調整定型，一直延續到清末官制改革。清代督撫選拔地方官的人事權大致可分為四種形式。第一種形式依據職務繁簡，將“沖、繁、疲、難”四字與“最要、要、中、簡”四等關聯，高等級由督撫題補。第二種形式依據特別治理需要，主要為河缺與各類邊缺。這兩種形式較為劃一，經制性強。第三種形式經制性弱、靈活性大，如“留授”“委署”“違例”等。這三類都是坐缺提拔。第四種形式為非坐缺的各類保舉，雖然不決定具體職位，但督撫的意見對被保舉者的仕途影響很大。

一、基于繁簡等級劃分的督撫題補權

清初地方官任用如同明代，主要由吏部月選掣簽，但難以人缺相稱。順治十二年，皇帝命將州縣分為上、中、下三等，候選官員也分為上、中、下三等，各等人抽簽相應等級的官缺，上等官員主要由地方督撫推薦。順治朝還以“政事殷繁”“地方扼要”為標準選取直隸保定府、江南江寧府等30府為“最要者”，亦須由督撫保舉任職，清代的“最要缺”可能源于此。這類做法兩年后終止(2)《欽定皇朝文獻通考》卷55《選舉考九·舉官》，《文淵閣四庫全書》第633冊，上海古籍出版社1987年版，第637頁。，但官分三等一直有影響，在雍正初年引見官員的履歷單上，還可見知府、同知、通判、知縣缺標有“優等”“次等”“平常”字樣。雍正五年至七年，各地督撫開始將地方官缺分最要、要、中、簡四等級上奏。(3)張振國認為：康熙三十七年地方官分要、中、簡，其時皇帝全面引見月選官，吏部需要在引見月折上標明官員等級以便皇帝考察。參見張振國：《清代道、府、廳、州、縣等級制度的確定》，《明清論叢》第 11 輯，故宮出版社 2011年版，第 383—384 頁。但查《清代官員履歷檔案全編》，這類標注僅在引見官員履歷排單上。最早的履歷排單是在雍正四年六月份，未見有官缺等級。雍正六年二月份的履歷排單，開始出現等級標注，但很不周全，只有兩個引見官標有“中缺”字樣。雍正七年二月份的履歷排單，寫簡缺、中缺、要缺的字樣多了，但也有的官員沒有注明任職等級。雍正八年二月份的履歷排單，則一個不漏寫了官缺的四個等級。正好印證了雍正五年到七年逐步推進、完善全國地方官缺四等級的情形，也可見在雍正五年之前，吏部未必匯報官缺等級。《清代官員履歷檔案全編》第10冊，華東師范大學出版社1997年版，第165—167、443—447；第11冊，第193—211、682—685頁。

官缺四等級與職務繁簡相關。雍正放手大吏進退下屬，以收整飭之效，督撫調繁、題升的事例普遍，這要求官缺繁簡劃分要有統一標準。康熙中后期以來簡繁標準比較混亂，也很有必要加以整頓。為合理區分州縣等級，理順督撫題補人事權，雍正六年廣西布政使郭鉷奏請以“沖繁疲難”四個標準判別州縣缺，包括交通、政務、稅收、治安等方面：“地當孔道者為沖”，“政務紛紜者為繁”，“賦多逋欠者為疲”，“民刁俗悍、命盜案多者為難”。郭鉷的建議討論了三年，在雍正九年才全面落實推行。以“沖、繁、疲、難”為標準，由沖、繁、疲、難、無字進行排列組合，將官缺分為四字缺、三字缺、二字缺、一字缺和無字缺五個等級，以此決定督撫題補道、府、廳、州、縣官員的范圍：兼有四字的為最要缺，兼有三字的為要缺，兼有二字、一字及無字的為簡缺。最要缺、要缺為督撫題補調補缺，其余歸吏部月選。郭鉷原來設想只要有一字，其缺即由督撫題補，但是吏部將題補的范圍大大縮小，限制了督撫的選官范圍。(4)《世宗憲皇帝朱批諭旨》卷202上，廣西布政使郭鉷，雍正六年三月十九日，《文淵閣四庫全書》第424冊，第328—329頁。

四等級與四字的對應關系，雖在雍正九年確定，但執行時仍比較含混，直到乾隆八年才嚴格規范，引見官員排單的信息也透視了這一過程。查《清代官員履歷檔案全編》，雍正九年十一月引見官員排單有15名地方官，皆注明等級，但無沖繁疲難四字。雍正九年十一月以前的排單同樣也沒有注明四字。但查雍正九年十二月引見官員排單有地方官14人，其中6人不但注明等級，而且注明四字，這是引見履歷上首次出現的四字標注。但等級和四字也不匹配，如彭心鑒月選得安徽南陵縣知縣，為要缺，但只注有一字“繁”。(5)《清代官員履歷檔案全編》第12冊，第369—399、420—421頁。雍正十年以后引見排單注明四字者逐漸增多，而且四字與四等級的組合也漸漸合規。到乾隆七年十二月引見排單有地方官22人，只有三處組合不規范，如吳炯月選福建仙游縣知縣，注明繁疲難三字，卻為簡缺。(6)《清代官員履歷檔案全編》第16冊，第113—116、149—153頁。乾隆八年十一月引見排單地方官有23名，官缺等級和四字組合完全合規，而且都是中缺和簡缺。(7)《清代官員履歷檔案全編》第16冊，第113—116、149—153頁。

可見雍正六年二月排單開始注明等級，雍正九年十二月排單注明等級的同時開始注明四字，直到乾隆八年等級和四字才合乎規范。這類排單都是月選官，靠抽簽選任而不是督撫題補，應該都是二字以下的中缺簡缺，但從雍正六年到乾隆八年月選官缺的排單可見，有些注明三字、四字、要缺、最要缺，按規定都應該由督撫題補的官缺，卻也是通過抽簽選官，說明乾隆八年以前題補制度的執行還不規范。乾隆八年以后，這類月選排單上都是清一色的中缺、簡缺、二字、一字、無字。雍正朝也有些案例說明，本應由吏部抽簽的官缺，卻由督撫題補人選，以致于月選來的人只好另行再選。(8)參見王志明：《雍正朝官僚制度研究》，上海古籍出版社2007年版，第153—155頁。這說明此時督撫題補制度還沒有嚴格的規范性。

研究表明，地方官缺四字、四等及其與題補和月選的關系，經歷過雍正十二年、乾隆六年、乾隆十二年三次調整，到乾隆四十三年才固定下來，并定制“互換例”，即同省區內一缺改題補，必有一缺由題補改月選。且必須是同級別的官缺互換，如不可將一縣丞缺改月選而將一知縣缺改題補。(9)張振國：《論清代“沖繁疲難”制度之調整》，《安徽史學》2014 年第3 期。因此，乾隆中后期直到清末，各地官缺等級和繁簡很少變動。驗之安徽省正職州縣官情況，比較乾隆五十三年和光緒二十八年的記錄，中缺、簡缺改最要缺、要缺的有4例，最要缺、要缺改中缺、簡缺的也有4例，皆為州縣等級，嚴格遵循了“互換例”。(10)中缺、簡缺改最要缺、要缺的有4例：無為州由沖繁中缺改為沖繁難題補要缺；鳳臺縣由疲難中缺改為沖繁難題補要缺；太和縣由繁難中缺改為繁疲難題補要缺；蒙城縣由繁難中缺改為沖繁難題補要缺。最要缺、要缺改中缺、簡缺的有4例：宿松縣由沖繁難調補要缺改為沖難中缺；池州縣由沖繁難調補要缺改為沖難中缺；蕪湖縣由沖疲難題補要缺改為沖繁中缺；廣德州由疲繁難題補要缺改為繁難中缺。晚清時期新設的渦陽縣為沖繁難要缺，未見相應改簡。參見《中樞備覽(乾隆五十三年春)》《中樞備覽(光緒二十八年秋)》，《清代縉紳錄集成》第3冊，大象出版社2008年版，第322—327頁；第72冊，第103—109頁。

二、基于臺灣、苗疆等各類邊缺的督撫題補權

邊缺與河缺獨立且早于沖、繁、疲、難題補缺。清代開疆拓土，中央政府派往邊疆的官員也多于歷代王朝，“邊缺”題補制度為其邊疆行政的重要特色。邊缺以升遷快吸引人才，且因地擇官，及時到位，可收治理之效。

廣義上說，臺灣、苗疆、煙瘴、海疆、沿邊等缺都屬于邊缺范疇，史籍檔案上常有“苗疆邊缺”“臺灣邊缺”“煙瘴邊缺”“口外邊缺”等用詞。“邊缺”或稱“邊省要缺”，其“邊”不一定都指國與國之間的邊界。清前期與緬甸曾有小規模戰事，中緬邊境一帶的“邊缺”明顯帶有防范外敵的意圖。新疆、西藏、蒙古以及東北沿邊的廣大地方，設官任職較多，但罕見“邊缺”。大量的邊缺設置倒是帶有防范和穩定邊地各族的意圖，如蒙、藏周邊地區的直隸“口外邊缺”“陜甘邊缺”以及四川、云南的大量“邊缺”，對管控民族沖突、警戒可能的叛亂勢力發揮作用。以貴州、云南、廣西為中心的西南“苗疆”“夷疆”邊缺，隨著“改土歸流”不斷擴展，則是直接設在彝族、苗族等少數民族的生活區，促進了西南地區的政治和社會整合。臺灣缺是海疆缺的重心，主要目的是增進國家統一，海疆外防的意義在晚清時期才開始突顯。

邊缺發源于“邊俸(邊疆歷俸)”。“邊俸”相對內地“腹俸”“常俸”而言(京官有“京俸”)。清代官員三年一考，“大計”卓異官才有升遷希望。清代正式在編官員很少，任職和升遷很難，而邊俸就可突破限制，任職和升遷有望。早在順治十三年，有關邊俸制度就規定司道官“邊俸”一年半相當于“常俸”二年，知府有司“邊俸”二年相當于“常俸”三年，任滿即可升遷內地。康熙十年，廣西南寧、太平、慶遠、思恩四府及土府州佐貳等官，皆納入邊俸，由督撫題補。這實際上就是“苗疆”“煙瘴”缺的萌芽，只是定制性不強。此后云、黔、川、桂和閩、浙增加不少“邊俸”缺。康熙二十三年收復臺灣后，以邊俸為基礎，正式定制臺灣各缺由督撫題補、三年俸滿優升，形成“臺灣例”。此例在康熙二十七年獲準生效，強調邊俸三年和督撫題補兩大原則。后來的苗疆、煙瘴、沿邊甚至河缺都沿用“臺灣例”，因此學者們多認為“臺灣例”是邊缺的開始。(11)參見戴龍輝：《從邊俸到邊缺：清代邊疆官員選任中的制度演替》，《云南社會科學》2022年第 1 期；張軻風、戴龍輝：《清前期 “邊缺” 與邊疆治理述論》，《中國邊疆史地研究》2020年第4期。

“海疆要缺”的核心是臺灣。為打擊臺灣鄭氏政權，康熙朝嚴密管控沿海居民與臺灣往來，規定沿海州縣官員照邊俸升轉，以加強管制，此為海疆缺的初始階段。收復臺灣后，“臺灣例”開啟了海疆缺和邊缺的經制性規則。臺灣府官缺無論繁簡，都須在福建省內陸調補，不得在臺灣府內題調。雍正八年，福建按察使李玉鋐提議臺灣有些官缺可以在臺灣府內就近題補，既熟悉民情又免內陸官員遠涉風浪赴臺之苦，雍正認為提議很實際，但以不合成例否定其議。而且臺灣有些職位任期可以適當縮短，但不會延長三年任期，任期長有自立之嫌。(12)王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第133頁。光緒十三年，臺灣建省，文職全為海疆缺。《馬關條約》后，臺灣各官陸續內渡，臺灣海疆缺終止。(13)參見戴龍輝：《從臺灣例到海疆缺：清代海疆治理下的臺灣職官選任制度發展》，《云南民族大學學報》2022年第1期。

臺灣缺外，海疆缺主要為“沿海州縣”，分布在山東、江蘇、浙江、福建、廣東五省的沿海、海島(如海南島、崇明島)及臨海內河。海疆缺州縣并不都濱海，如福建侯官、仙游、安溪縣都沒有海岸線，但海防地位重要，而且治理繁難。臨海內河如江蘇常熟、昭文縣踞長江下游地段，通海便捷，也屬于海疆題補缺。沿海州縣缺最初主要目的是打擊盜匪。康熙三十九年，廣東省調鄰近官員任職南海、番禺、東莞、新會四縣，以整飭治安(14)《欽定八旗通志》卷202《蕭永藻傳》，《文淵閣四庫全書》第667冊，第705頁。，康熙末年逐漸形成了由朝廷揀選卓異官員到福建、廣東沿海州縣任職的慣例。雍正即位后，令沿海州縣官員由各省督撫揀選屬員調補，正式確立了沿海州縣缺題補制度。雍正二年，沿海五省共確定海疆題補缺104個。隨著沿海治安情況好轉，有些沿海題補缺又改歸月選，雍正乾隆年間海疆缺大幅剪裁。到乾隆二十三年，沿海州縣題補只剩下56缺(不含臺灣海疆缺)，不少海疆缺調整到沖、繁、疲、難體系。(15)張振國:《清代海疆缺考論》，《史學月刊》2015年第9期。

晚清時期，東北、直隸地區也有添設海疆缺的事例。如同治五年奉天省新設奉錦山海道，所屬海防同知“亦系海疆要缺”。(16)《清穆宗實錄》卷192，同治五年十二月丁酉，《清實錄》第49冊，中華書局1986年版，第436頁。天津原為沿河要缺，因“各國通商，中外雜處，繁劇甲于通省”，同治十一年改為海疆最要缺。(17)光緒《大清會典事例》卷63《吏部·沿河州縣調補》，《續修四庫全書》第799冊，上海古籍出版社2002年版，第132頁。晚清以來，海疆情勢日益嚴重，對海疆道員的任免尤為慎重，如咸豐八年江蘇蘇松太道、光緒五年福建興泉永道人選能力被質疑，上報更換能員。(18)《清文宗實錄》卷248，咸豐八年三月丁亥，《清實錄》第43冊，第828頁；《清德宗實錄》卷95，光緒五年五月己丑，《清實錄》第53冊，第412頁。

煙瘴和苗疆缺分布在西南，其中煙瘴缺主要在廣東、廣西，苗疆缺主要在云南、貴州、四川。煙瘴地方氣候濕熱，易發瘧疾等熱帶疾病，漢人尤其是北方人難以適應。康熙二十五年照“臺灣例”創定煙瘴缺，規定廣西南寧、太平、慶遠、思恩四府官員由督撫題補，俸滿升調。煙瘴缺隨“改土歸流”增多，促進了民族融合。至雍正七年，廣西佐雜煙瘴缺共計58 缺。(19)參見張軻風、戴龍輝：《清前期“邊缺”與邊疆治理述論》，《中國邊疆史地研究》2020年第4 期。由于不斷開發，光緒時廣西煙瘴區域逐漸縮小到左右江流域。(20)參見蒼銘：《清前期煙瘴對廣西土司區漢官選派的影響》，《中國邊疆史地研究》2015年第3期。廣東煙瘴缺主要在海南島的瓊州府。(21)光緒《大清會典事例》卷67《吏部·漢員遴選·廣東煙瘴邊缺》，《續修四庫全書》第799冊，第167—168頁。

苗疆缺主要針對族群聚居區而設(苗疆又稱“夷疆”，指苗族為主體，包括彝族、瑤族等西南少數民族居住地)，是唯一以民族稱謂而設的官缺，遍布楚、湘、蜀、桂、粵、滇、黔等省。“苗疆”本指“化外生苗”。明朝中期在今湖南吉首市、鳳凰縣一帶修筑營寨邊墻，分隔“生苗”和“熟苗”。清代“苗疆”主要有兩部分，以臘爾山為中心的“湘黔苗疆”(包括今湖南湘西地區和貴州銅仁東部地區)和以雷公山為中心的“貴州苗疆”(包括今貴州黔東南地區)。

苗疆缺最初萌芽于康熙三十七年，云南東川土府改流為東川軍民府，知府由題補產生。此后貴州也多設苗疆缺，到乾隆九年，貴州省共有苗疆 53 缺。隨著民族地區經濟文化發展，很多“生苗”化為“熟苗”，如貴州“生苗”內建立“新疆六廳”，苗疆缺相應被裁減。康熙初年所設的威寧州，乾隆三十五年也告別苗疆，照內地題缺揀補。但個別地方因治理需要，也添設苗疆缺。如臘爾山、南籠“苗亂”后，嘉慶二年定貴州新設松桃廳經歷、銅仁縣縣丞等皆為苗疆調缺。到同光時期，苗疆核心區域大體限于貴州東部、南部和湖南西部一帶。(22)廣西南寧、太平、慶遠、思恩四府瑤族、壯族居民雜處，“尤為難治”，康熙二十五年定為題補缺。筆者曾將其錯誤歸為“苗疆”類，其實這些地方是循“臺灣例”的煙瘴缺。張中奎據此認為康熙二十五年開始有廣西苗疆題補缺，亦誤。參見王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第118頁；張中奎：《清代“苗疆缺”官制研究》，《求索》2012年第8期；王思琪、王肇磊：《略論清代以來西南苗疆地域范圍的演變》，《湖北師范大學學報》2020年第2期。

“沿邊缺”主要分布在蒙、藏周邊的陜甘、四川、直隸口外一帶地方，帶有防范西北少數民族禍亂的功能。在云南、新疆、東北真正“極邊”地方，也設有少量邊缺。學者認為沿邊缺源于“山陜例”。為防御蒙古準噶爾叛亂勢力，康熙四十一年將山、陜二省接鄰準噶爾部原勢力范圍的地方官缺定為由皇帝特別選用，此即“山陜例”。此例后來運用到云南鶴慶、順寧、永昌、永北四府，但在康熙五十一年，順寧府知府由云南巡撫調補，就接近督撫題補、俸滿升轉的“臺灣例”，成為沿邊缺的開端。(23)參見張軻風、戴龍輝：《清前期“邊缺”與邊疆治理述論》，《中國邊疆史地研究》2020年第4期。同時，自乾隆到清末，直隸口外地方陸續增加不少邊缺。(24)光緒《大清會典事例》卷65《吏部·漢員遴選·直隸邊缺·佐雜調補》、卷59《吏部·漢官遴選·添設各省道員知府同知通判州縣各缺》，《續修四庫全書》第799冊，第151—153、72頁。川陜楚邊區群山環繞，易生盜匪，為加強管轄，道光元年添置了一些邊缺。(25)張振國：《清代川陜楚邊區的行政建制與人事管理——以道光元年設治為中心》，《中國歷史地理論叢》2020年第4輯。

三、基于河缺及其他相關缺的督撫題補權

河缺題補是為選拔整治河道和維護水利工程的官員。清朝整治水利主要有三方面的官員：管河專職官員，沿河州縣地方行政官員，負責治河的綠營武官，分屬工部、吏部、兵部三個不同衙門管轄。管河專職官員，又稱“河員”“河官”，最高為河道總督(又稱“總河”)，屬下有管河道、廳、汛，設有管河同知、通判及佐貳雜職。早在順治十六年，就規定河官由河道總督在河員內題補。康熙十六年規定，也可在沿河州縣題補官員任河官。(26)參見金詩燦：《清代河官與河政研究》，武漢大學出版社2016年版，第132—133頁。雍正元年，直隸、河南、江蘇等地的管河道員、同知、通判、縣丞、主簿、州同、州判、閘官等，計有249題補缺。河道總督的數量、駐地以及下屬河官的設置，各朝又有調整。(27)光緒《大清會典事例》卷64《吏部·漢員遴選·河員遴選》，《續修四庫全書》第799冊，第135—137頁。

沿河州縣官題補缺分布在長江、黃河、淮河和直隸水患較多的區域。沿河州縣題調定制始于雍正元年總河齊蘇勒的請示，此前沿河州縣正印官并不管河工，當河務急需柴草木料時，他們相互推諉，故齊蘇勒奏說總河應有權選用懂水利的沿河州縣官。雍正元年，河南、山東、江南三省共計有37州縣缺為沿河調補缺，乾隆元年又增添了直隸吳橋、故城、東光等22個沿河州縣題補缺。江南、山東、河南沿河州縣的巡檢、典史、吏目等佐雜題補官缺，乾隆三十八年議定有122缺以上。為加強河道管理，沿河佐雜在乾隆朝以后又不斷添加。(28)光緒《大清會典事例》卷63《吏部·漢員遴選·沿河佐雜》，《續修四庫全書》第799冊，第132—135頁。

河官、沿河州縣分屬不同官僚體系，河道總督、地方督撫甚至漕運總督的權力范圍有交集的地方，兩系統中下層官員也有沖突之處。如遇修筑河堤大型工程時，河道官員命沿河州縣官協辦，乘機攤派勒索百姓，嘉慶二年特命河官只能調派沿河州縣佐雜下級官員。(29)光緒《大清會典事例》卷919《工部·河工禁令二》，《續修四庫全書》第811冊，第150—151頁。為彌合矛盾，有些州縣官兼管河工。嘉慶十七年規定，凡兼河工的州縣，皆由當地督撫調補。后來又規定不重要的兼河州縣還是由月選產生，如嘉慶二十一年將直隸南皮縣知縣改為兼河中缺，選權歸吏部。(30)光緒《大清會典事例》卷63《吏部·沿河州縣調補》，《續修四庫全書》第799冊，第132頁。為協調管理，朝廷一直強調河官與沿河州縣官互相題補，但效果并不理想。

除以上沖繁疲難缺、各類邊缺以及河缺題補外，因特殊事例也時常特設題補缺。如雍正朝浙江鄞縣、奉化等27縣，福建之閩縣、龍巖等47州縣皆有棚民，朝廷確定了浙江棚民題補缺，但認為福建本來調補缺就很多，福建棚民缺由皇帝揀發任職。此外，還有一些重要職務，如直隸州知州，各省鹽運使司、運副、運判，順天府學教授、訓導，京畿四路捕盜同知等，也都由督撫題補。(31)王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第152—153頁。

四、“留授”“違例”、保舉等類相關的督撫選官權

沖繁疲難缺、邊缺、河缺、棚民缺等類官缺，皆由督撫題補，經制性強。此外，督撫的選官人事權還體現在經制性弱、靈活性大、潛規則多的方面，如“留授”“委署”“酌補”“違例”以及各類保舉。“留授”介于月選和督撫題補之間，理論上屬于吏部月選的范疇，但不由抽簽決定任職，而是將月選的某些缺“留”給督撫(“留缺”“留補”“留授”皆由此派生)，由督撫在吏部圈定的人員內挑選補授。(32)張振國的研究實際上是以“留授”來觀察清代督撫題補以外更廣泛的人事權，認為署缺是留授的變異形態，光緒末到宣統全面推行留授制。其實晚清改革官制、督撫權力擴大特別是撤銷吏部后，督撫人事權增大是必然趨勢。最后吏部撤銷、月選停止，就不存在“留授”問題。參見張振國：《清代文官選任制度研究》第五章《留授》，南開大學博士學位論文，2010年。留授不像題調缺那樣固定，隨機性較強。順治朝平定云貴，康熙朝湖廣地區平定三藩叛亂，督撫曾以這一方法補用地方官。雍正朝大批官員被撤職，而事務更繁忙，督撫奏請皇帝派發一些人來補用，于是皇帝和吏部“揀發”候選官員到各省待用的現象一發不可收。不一概抽簽而是揀發，無非是為了人缺相稱，讓督撫再把一道用人關，同時也增加了任職前的實習和鍛煉機會。隨著揀發來的人增多，挑選誰、任何職，都是由督撫決定，與題補權沒有什么兩樣，督撫有時就將這些揀選來的人補用題補缺。為規范留授，規定告病、病故、休致等因所出的月選官缺可留授，終養、回避、丁憂等因所空出的官缺則不可留授。雍正九年沖繁疲難分等，規定最要缺、要缺題補后，被題補人原缺由督撫留授。(33)魏光奇認為清代州縣官缺有題缺、調缺、留缺和吏部選缺等類。選缺官員升、調本省題、調各缺，其所遺之缺也歸督撫題補，稱留缺，其實只是留授的一種形式。參見魏光奇：《晚清州縣官任職制度的紊亂——透視中國傳統政治的深層矛盾》，《河北學刊》2008年第2期。乾隆朝以后，候選官員增多，吏部加大分發各省的人員范圍，如捐納、進士、舉人、貢生、保舉等類候補人員不時分發，供由地方督撫補用。時久弊多，對留授的各種限定條件越來越細，而佐雜微員選缺的留授條件較寬，故督撫對底層官員的任用權更大。

官員離任出缺、后任者又未到任時，一般由督撫選擇人員前來委署。清代署職很多，選任署理人員是督撫的一項重要人事權。分發各省的人員不斷增加，謀求正職很難，故署缺很普遍，這成為晚清吏治的嚴重問題。咸同軍興以后，各類軍需捐納、軍功保舉的人員激增，分發人員求職競爭更大。如同治末年，江蘇外補道不過二至三員，候選者有六七十人。府州縣、同知、通判外補數十員，候補者一千余人。(34)肖宗志：《候補文官群體與晚清政治》，巴蜀書社2007年版，第29頁。署缺成為緩解選官壓力的手段，但也擠占了正職的授予機會。為規范委署，限制督撫特權，相繼出臺委署的“省例”和“部例”，即各省和吏部試圖規范署缺，但成效不大。

“違例”題補屬員的現象在嘉慶朝漸漸增多。由于用兵和社會秩序混亂，晚清督撫開始征收厘金，地方財權、軍權擴張，督撫的選官人事權隨之增大，普遍出現各種“違例”“酌補”現象。有些戰亂地方，官衙簿冊被毀，官員離散，客觀上也要求及時、靈活補用任事者。于是不按繁簡、年資、身份、級別等吏部“成例”題補、調補、署理等“酌情補用”現象普遍，破例“留授”增多，不少月選缺也改為題補缺。尤其是在新設和邊疆省區，“違例”“酌補”更多，地方大員李鴻章、張之洞、丁寶楨等紛紛奏請增加地方“留缺”。(35)劉偉：《同光年間州縣官選任制度的嬗變》，《安徽史學》2010年第1期。

清代人口多，政事繁雜，而正式在編的官員很少，官員辦事多依靠幕僚和吏役，大量的候補官員也常常承辦差使，特別是戰爭、災害等非常時期，差使候補人員數量更大。晚清籌辦洋務，涉外事多，更需要差用專門人員。在晚清引見文官的履歷上，候補官員幾乎都有差委經歷。如安徽六安州監生聶元龍，報捐知府銜后發往湖北，光緒四年“委辦宜昌關交涉事宜”，后又往江蘇安徽賑災，到福建“委辦通商總局事務”，光緒二十二年仍未實任知府。(36)《清代官員履歷檔案全編》第6冊，第245頁。這類受差人員的官位和職務很難衡量其行政職能。不少新增的職務事權很大，但官品不高。如貴州平遠州蔭生丁道源，捐同知后在山東河工效力，光緒二十七年委辦川軍“全軍營務兼提調糧臺”，職權頗重。(37)《清代官員履歷檔案全編》第7冊，第288—289頁。這些辦差履歷與其署職和升遷補用密切相關。可見，差委人員具有地方官的職能，選拔差委也是督撫重要的人事權。

保舉是督撫提拔地方官的重要人事權。清代督撫保舉的類型很多，題補、調補、留授、署職等實際上都帶有保舉性質，犯錯則督撫承擔連帶責任。不過這是坐缺保舉，即針對某個具體職位的保舉。督撫還有大量非坐缺保舉的事例，如皇帝命督撫保舉勝任道府人員，供特旨補用。督撫保舉卓異、保舉軍功人員等等，都直接關系到被保舉人外補的機會。(38)王志明：《雍正朝文官保舉和題補制度》，《清史研究》2003年第1期。特別是到晚清時期，軍功保舉人員數量很大。

五、督撫選拔地方官人事權范圍及利弊

前述督撫選拔地方官的人事權大致可分繁簡題補、特別治理需要題補、“留授”“委署”以及非坐缺的各類保舉四類。繁簡類題補范圍最明確，下面以乾隆二十九年、同光年間以及宣統三年的繁要缺為例加以說明。據劉錚云統計，乾隆二十九年全國十八省知州、知縣、同知、通判計1579缺，最要、要缺題補所占比例為27.2%。(39)劉錚云：《“沖、繁、疲、難”：清代道、府、廳、州、縣等級初探》，臺灣《“中央研究院”歷史語言研究所集刊》第64本第1分，1993年，第187頁。筆者根據張振國整理的同治光緒年間《缺目總匯》數據統計，全國知州、知縣、同知、通判計1771缺，最要、要缺題補所占比例為30.7%。與劉錚云的統計同口徑比較，可見乾隆到同光年間，知州、知縣、同知、通判百來年最要缺、要缺增加了3%。知州、知縣、同知、通判外，《缺目總匯》所錄還有道、府、廳等各類地方官缺，共計2118個，樣本數量最大，其最要缺、要缺占36.4%。(40)張振國：《清代道、府、廳、州、縣等級制度的確定》，《明清論叢》第11輯。胡恒統計宣統四年全部府廳州縣1915 缺，其中最要缺、要缺773個，占40.4%，并將1911年知府題補缺的比例與乾隆二十九年對照，最要缺和要缺的比例總體增加了11.1%，大體反映了晚清督撫外補權的增勢。(41)胡恒：《清代政區分等與官僚資源調配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期。綜觀這些數據，可知經制性的督撫題補缺約占地方官的三四成。

“留授”“委署”以及非坐缺的各類保舉隨機性強，總的趨勢是咸豐同治以后日益增多。清代督撫題補綠營武官的比例高于文官，以守備至副將題補缺計，雍正、乾隆、嘉慶三朝的題補比例分別為48%、53%、58%。(42)王志明：《雍正朝官僚制度研究》，第240—241頁。題補文官的比例在乾隆朝明顯有縮小的趨勢，而且規定題補比例不可更改。這說明武官更需要人缺相符，兵部抽簽委派更不恰當。雍正、乾隆、嘉慶朝持續用兵，嘉慶朝鎮壓白蓮教，用兵規模大，前線題補也順應形勢。但要考慮到“留授”“委署”等文官外補的非經制情況，也很難說督撫任用文官的人事權小于任用武官。

督撫外補權的盈縮，也因時勢而異，具有以下特點。其一，戰亂時期督撫的選任權增大。如平定三藩、西南用兵、鎮壓太平天國時，地方督撫題補的官員自然多。其二，權臣、寵臣題補權大。如吳三桂掃平云貴一帶的南明王朝反清勢力，雄踞一方，繞過吏部選用大量文官武將，號稱“西選”。雍正帝寵臣田文鏡、李衛的題補權限明顯較一般督撫大。晚清時期，曾國藩、李鴻章、張之洞等地方大員越例題補的人員更多。其三，皇帝個性的影響。如康熙對督撫題補權的態度搖擺不定，有時嚴格限制。而雍正則大膽開放督撫用人權，督撫越例題補、擠占月選官員的事例較多。雍正是在高度皇權和中央集權的基礎上擴大督撫人事權，晚清皇帝則是在皇權和中央集權漸漸萎縮的前提下，只好聽任督撫人事權膨脹。其四，地方行政事務的繁雜也影響到督撫的題補權。如雍正朝整飭力度大，晚清受洋務新政等因素影響，客觀上也需增加督撫的任事和用人權。光緒三十四年停止部選，民國時期地方大員用人權更為獨立，順應了現代行政和人事管理的大趨勢。

清代的督撫題補制度有明顯的技術官僚傾向，一定程度上補救了科舉制應試教育的缺陷。以文憑和資歷任官的常規模式已不能適應清代行政管理的需要，如河缺要有治水能力，苗疆、煙瘴缺要有疏通民族關系的能力和健康的身體條件，沖繁疲難缺要有處理刑名錢糧復雜政務的能力，這都要求官員在實際政務中不斷學習專門知識。雍正朝擴大了清前期題補制度的規模，經乾隆朝調整鞏固，此后這一制度一直貫徹執行，是清朝能夠維持兩百余年統治的組織保障。

但督撫題補制度也有不少缺陷。在沖繁疲難定制方面，盡管經歷了幾次調整，但乾隆朝以后很少變動，僵化、不合理之處較多。從全國情況來看，南北的標準不一，正如乾隆時監察御史陶正靖所說：“蓋北省俗醇而事簡，賦少而易輸。州縣治事，自辰迨午，則案無留牘矣。南方俗漓而事繁，賦多而易逋，訟師衙蠹，奸弊百出，自非精敏強力之吏，鮮有不困者。故近日督撫所定沖繁疲難之缺，北方之兼四項者，僅比南之兼三；北方之兼二項者，僅比南之簡缺。此其大較也。”(43)陶正靖：《吏治因地制宜三事疏》，賀長齡：《皇朝經世文編》卷17《吏政三·銓選》，《近代中國史料叢刊》第74輯，臺北文海出版社1966年版，第632—633頁。即使在一省內，沖繁疲難也不盡合理，尤其是日久天長后表現更突出。光緒年間湖南布政使錫良匯報湖南地方的繁簡劃分情況：攸縣是“繁疲難”三項調補要缺，但實際情形是：“地處奧區，民多殷實，詞訟不繁，命盜案亦少。”安化縣是簡缺，實情卻是，“民俗刁蠻，藐法抗官，加以書役疲玩，故詞訟甚繁，上控之案絡繹不絕，非強干之員不足以勝其任。山鄉不征漕米，余款無多出，僅能相抵。”(44)《錫良檔一二一》,虞和平主編：《近代史所藏清代名人稿本抄本》第3輯第138冊，大象出版社2017年版，第643—661頁。題補調補制度也加重了清代官員任期短暫的形勢，因為一缺題調，所出缺也須換人，連鎖更調自然縮短任期。題補制度的最大弊端是在請托徇私、行賄受賄、拉幫結派、貽誤耿直官員等方面。私下賣官、索賄升調的事例更是史不絕書，尤其是在康熙、乾隆末年以及晚清時期，題補的人事腐敗問題更為突出。

任用地方官的人事權雖然在皇帝、吏部和督撫，但由上分析可見督撫是權力核心。但督撫題補權也受吏部規定的各種條件限制，并不能為所欲為，就是在晚清也有督撫題調人員被吏部否決的事例。督撫題補官員，還有連帶責任，被題人瀆職，督撫也受罰俸、降級等處罰。為規避責任，有時督撫也不愿保題人員，請求皇帝和吏部派發。可見，督撫外補地方官，是建立在效忠皇帝、維護朝廷的大格局下進行的。雖然清代督撫比明代督撫有更多的治權和人事權，但“朋黨”現象比明代弱多了，清代皇帝駕馭臣僚的能力明顯高于明代皇帝。特別是雍正皇帝，是承平時期御臣術的典范，既嚴格控制，又能放權任使。因此，不可將清代督撫的題補權說成是與吏部甚至皇帝“博弈”，不過確實存在權力尋租問題。清代督撫外補人事權總體上說是治國理政的需要，體現了“內外相維”的原則，有效維護了中央集權和皇權。