當前日租房治安管理制度的檢視與重塑

胡爾貴， 李 妍

(1.西南政法大學，重慶 401120；2.中央司法警官學院，河北 保定 071000)

日租房又名短租房，其租賃時間短，通常為一天至幾個月不等，是一種按天計費的房屋租賃形式[1]。隨著人們生活需求的增長、人口流動量的激增，日租房因價格低廉、靈活方便、能滿足租客多元化的需求等優勢成為人們的一種租房選擇。據統計，2014—2016年，日租房市場規模增長迅猛，2017年后相對放緩，增速保持在35%左右[2]。日租房因租住人員成分比較復雜、流動性大且人員更換頻繁，帶來較突出的治安隱患，也成為滋生犯罪的潛在場所[3]。如何加強日租房治安管理，已經成為新時代公安機關面臨的一大現實難題。在全面依法治國戰略背景下，運用法治思維和法治方式推進社會治安防控體系建設，是當前我國社會治安管理的應有之義。因此，從法律規制角度檢視日租房治安管理問題，促進日租房治安管理步入法治化軌道，是解決日租房治安管理難題的必然途徑。

一、當前日租房治安管理文件概覽

在以利益為導向的市場經濟驅動下，日租房市場日益繁榮的同時，衍生出諸多管理難題，如日租房屋信息掌握不準、租住人員缺少登記、治安違法和消防隱患突出、衛生狀況堪憂等[4]。隨著日租房新業態的不斷翻新，日租房市場繁榮與治安管理之間的現實矛盾越來越突出。在這種愈演愈烈的治安管理難題倒逼下，尋求日租房治安管理制度化解決方案迫在眉睫。

(一)國家層面出臺的文件

2015年7月，國務院發布《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，指出日租房屬于租房新業態之一，首次在國家層面提及租房新業態。這是首個國家層面涉及日租房管理的文件，該文件是專門針對如何構筑經濟社會發展新優勢和新動能而制定的，主要強調要發展共享經濟，積極推廣在線租房等新業態[5]。2015年11月，國務院辦公廳發布《關于加快發展生活性服務業 促進消費結構升級的指導意見》，提出積極發展客棧民宿、短租公寓、長租公寓等滿足人民群眾消費需求的細分業態[6]。同年12月，中共中央、國務院頒布《關于落實發展新理念 加快農業現代化 實現全面小康目標的若干意見》，提出依據各地具體條件，有規劃地開發特色民宿等鄉村休閑度假產品[7]。2016年2月，國家發展和改革委員會、中宣部、科技部等十部門發布《關于促進綠色消費的指導意見》，提出鼓勵個人閑置資源有效利用，有序發展民宿出租等，創新監管方式，完善信用體系[8]。2018年3月，國務院辦公廳頒布《關于促進全域旅游發展的指導意見》，提出城鄉居民可以利用自有住宅，依法從事民宿等旅游經營[9]。文化和旅游部2019年7月發布、2021年2月修訂《旅游民宿基本要求與評價》，明確了旅游民宿的概念、范圍、等級等，對旅游民宿的安全衛生、生態環保等方面予以要求[10]。截至目前，中央、國家部委層面發布的涉及日租房管理的文件共有六個。

總體來看，這些文件是一系列促進經濟繁榮的指導性文件。從這些文件的內容來看，主要以促進經濟發展為主題，均從經濟發展角度對各種新經濟形態加以規定，旨在鼓勵通過住宿新業態發展經濟，文件中有關日租房的內容描述篇幅較少。從這些文件的性質看，均屬行政規范性文件。“行政規范性文件不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規范意義上的約束力。行政規范性文件本身也沒有獨立的普遍性強制拘束力。”[11]因此，這些文件不屬于行政法律規范的范疇，主要發揮政策指導作用。

(二)地方層面出臺的文件

近年來，面對日租房經濟快速發展引發的一系列社會問題，一些地方為了加強日租房的治安管理，逐漸結合本地工作實際，探索出臺一些有關日租房治安管理的具體文件，比較有代表性的是河北、山東、吉林、北京、黑龍江等地出臺的相關文件。

2018年12月29日，河北省秦皇島市公安局制定《秦皇島市居住房屋出租管理辦法》，規定實施登記備案制、實名實數報送租住人員信息制、專職管理人員管理制度[12]。2020年6月25日，山東省青島市西海岸新區管委會辦公室制定《青島西海岸新區關于加強日租房、民宿治安管理的五項措施》，規定依法登記開辦，強化信息摸排，加強檢查管理，依法從嚴處罰，依托科技支撐[13]。2020年8月31日，吉林省集安市公安局出臺“三項措施”全力做好日租房管理工作，提出著力做好排查比對工作，全面做好實名登記工作，積極做好宣傳教育工作[14]。2020年12月24日，北京市住房城鄉建設委、市公安局、市網信辦、市文旅局四部門發布《北京市關于規范管理短租住房的通知》，明確經營短租住房的條件、短租住房經營者的安全責任、互聯網平臺核驗責任、物業服務企業或房屋管理單位的管理責任、街道辦事處和鄉鎮人民政府的監管職責[15]。2021年1月15日，河北省平泉市公安局制定出臺《平泉市公安局關于加強日租房管理的通告》，明確要實施先期備案制度、入住人員報備制度[16]。2021年2月26日，黑龍江省鶴崗市墾區公安局寶泉嶺分局出臺《墾區公安局寶泉嶺分局關于加強“日租房”治安管理的通告》，明確指出將日租房列入出租房屋行業管理，經營者申請登記，符合條件才可出租；房屋出租后要在24小時內將承租人和共同居住人員的信息報送至公安派出所[17]。

總體來看，這些文件具有以下三個特點：一是在表現形式上，一個基層管理部門往往制定多項相關具體制度。這些制度主要從經營者條件限制、責任等方面予以規定。如黑龍江省鶴崗市寶泉嶺分局規定日租房經營者要申請登記，要將承租人信息24小時內報送[17]。河北秦皇島市將日租房視為一種旅店經營行為，按照旅館業的管理規定管理，在此基礎上制定《秦皇島市居住房屋出租管理辦法》，從實名、實數、實時、實情采集和報送租住人員基本信息等四個方面對日租房進行管理[12]。吉林集安市公安局制定三項措施管理日租房，著力做好排查比對工作，全面做好實名登記工作，積極做好宣傳教育工作[14]。二是在制度內容上，主要圍繞日租房所涉及的經營者、入住者和房屋三個要素加以規定。在經營者的管理規定方面，明確經營者的準入條件，通過登記備案等方式來設定一定的經營門檻。如河北秦皇島市對轄區內日租房經營業主進行登記、審核和培訓后，發放《日租房備案登記證》，準許掛牌經營；青島市規定日租房依法登記開辦，將日租房全部按照旅館業進行治安管理，明確日租房經營者的條件[13]。在入住人員的管理規定方面，各地主要對入住人員的信息掌握做了相關規定。如黑龍江省鶴崗市寶泉嶺分局將日租房列入出租房屋行業管理，規定要在24小時內報送承租人信息、嚴格核查承租人身份[17]。在房屋的管理規定方面，主要涉及建筑、消防、治安、衛生等安全條件的設置。如北京市《關于規范管理短租住房的通知》明確規定，經營短租住房應當符合本小區管理規約或者取得相關人員書面同意，并且符合建筑、消防等安全條件[15]；平泉市公安局規定，經營日租房實行先期備案制度，要配備必要的消防安全器材，安裝視頻監控[16]。三是從文件性質看，多為通知性文件。如《青島西海岸新區關于加強日租房、民宿治安管理五項措施》《平泉市公安局關于加強日租房管理的通告》《秦皇島市居住房屋出租管理辦法》等都屬于通知性文件，具有一定的行政規范性，但不具有法律的強制約束力。

二、當前日租房治安管理制度的檢視

綜觀以上國家層面和地方層面出臺的文件內容不難發現，當前我國有關日租房治安管理制度總體上嚴重缺乏法律性質的制度。即使有的地方嘗試出臺一些具體制度，也存在制度層次效力低下，制度內容抽象散亂，科學性、可操作性不強等問題。

(一)非法律性質制度缺乏強制約束力，難以破解現實難題

從上文的文件梳理可以看出，無論是國家還是地方，我國尚無專門調整日租房治安管理的法律規范，相關規定散見于非法律性質的行政性規范文件中。這些規定因系非法律性質的行政性規范，不屬于法律規范，對日租房管理約束乏力。

具體來看，國家層面出臺的六個文件中，無論是國務院制定的指導意見還是文化和旅游部發布的《旅游民宿基本要求與評價》，抑或是國家信息中心分享經濟研究中心發布的行業自律標準，均為宏觀指導性文件，主要是從國家層面提出一些有關日租房的宏觀工作建議、工作倡議或要求，難以產生法律規范的強制作用，對于日租房治安管理難以產生實質性影響。地方層面的文件多數都是公安機關、市一級行政機關制定的，這些機關囿于主體資格的限制，不具有立法權，相關規定都是不具有法律約束力的非法律性質制度，也不具有法律約束力，如《青島西海岸新區關于加強日租房、民宿治安管理的五項措施》、北京市《關于規范管理短租住房的通知》等都屬于非法律性質的制度文件。非法律制度文件難以解決日租房治安管理中所遭遇的市場失靈困境[18]，非法律制度無法規制實踐中的治安管理行為，導致目前日租房治安管理仍處于混亂失控的狀態，日租房經營行為處于法律監管的灰色地帶。

在這種制度環境下，公安機關面對日租房發展過程中衍生的一些新問題更加力不從心。如在互聯網推動下，網絡短租平臺加速了線上日租房的發展，日租房呈現線下線上并存的新業態，經營者、入住者不接觸即可實現交易，無法核實平臺上傳的身份信息是否真實，無法排查入住人員是否攜帶違禁品[19]……這些新問題給日租房治安管理帶來新的挑戰。立法滯后造成日租房入住者權利被侵犯時得不到有效救濟與保障，權利背后所體現的價值訴求得不到有效調整，社會矛盾進一步激化[20]，一定程度上還會影響社會治安防控建設進程。

(二)制度內容抽象片面，可操作性不強

縱觀國家和地方兩個層面出臺的相關制度文件，國家層面的文件總體上內容比較抽象、籠統，與日租房治安管理關聯性差。地方層面的文件囿于自身的局限，體現出暫時性、片面性、零散性特點，總體上均缺乏操作性。

國家層面的六個文件雖與日租房管理有所關聯，但都不是有關日租房管理的專門規定。這些文件內容涉及日租房時往往點到為止，且多為方向性指引，文件中鮮有關于日租房的內容，更遑論日租房治安管理的規定。所以國家層面出臺的文件完全沒有回應日租房治安管理中的市場準入、經營監管等主要難題。另外，由于國家層面的文件多為政策導向性規定，普遍缺乏細化措施，內容表述過于寬泛，具有較強的模糊性和抽象性，地方在管理日租房時難以直接作為管理依據。這種上位指引的不明確導致地方在管理日租房時無所適從。不同的地方對文件的解讀不同，會產生不同的理解性偏差。如目前國家層面沒有關于日租房治安管理主體及其職責的規定，在法無明文規定的情況下，一方面各地不知該不該管、該如何管，另一方面在相關管理機關職能交叉、重疊的情況下，一些職能部門會相互推諉、“踢皮球”。在監管缺失的情況下，經營者在利益驅使下會降低日租房的安全、衛生、治安等標準，從而埋下更多的安全隱患。

從地方層面的文件規定看，雖然大多數文件與日租房治安管理的關聯度比國家層面的文件更高，但是這些規定的內容多是為應付日租房經營所帶來的突發問題而制定的被動性、暫時性措施，有濃厚的地方色彩。不同地方在日租房管理中確定了不同的管理目標、調整范圍和管理思路，規定了不盡相同的管理舉措，表現出較大的片面性和較強的隨意性。如青島市提出加強日租房治安管理的五項措施，吉林集安市公安局提出管理日租房的三項措施，等等。地方層面的文件規定所具有的這種暫時性、片面性、零散性特點，難以得到管理者、經營者、入住者等相關主體的普遍認可和理解，嚴重影響實踐中的可操作性。日租房治安管理制度本身的先天不足和重大缺陷[21]，導致有關部門在開展日租房治安管理時，管理措施難以落到實處。

(三)制度體系尚未形成，缺乏科學嚴謹性

由于現存的日租房治安管理制度總體上較粗疏，科學性和嚴謹性明顯不足。現有制度明顯存在制度體系上下斷層、相關規定零散片面、不同地方各自為政等情況，相關制度既不系統又不周延，尚未建立一套比較系統全面的日租房治安管理制度體系，難以全程規制日租房治安管理。

首先，日租房治安管理規定尚未形成一整套自上而下、層級分明、內容連貫的法律規制體系，存在上下斷層現象，特別是高位階的相關法律規范尤為缺乏。現有文件規定未能站在統籌全局的高度規范日租房治安管理，沒有涵蓋日租房治安管理的主要過程。加之，不僅國家層面沒有出臺相關行政法規或行政規章予以規制，而且省級層面相關規章制度也缺位。這就導致日租房治安管理制度與現實管理脫軌[22]，無法克服地方舉措的局限，不能為破解日租房治安管理難題提出普適性方案。當然，地方管理的成功做法更不可能通過中央立法在全國推廣。

其次，各地的相關規定不全面、不系統、不協調，較為零散，各自為政。雖然不少地方都是針對人和房兩個方面對日租房管理予以規定，但缺乏全方位監管整個活動過程的系統規定，而且各地關注的重點各不相同，如平泉市公安局只強調實行先期備案制度和入住人員信息報備制度，集安市卻強調從日租房實名登記、日租房的硬件條件進行管理。甚至對于一些共同性問題，各地的管理規定都各行其是，不具有統一性，如北京市主要從經營短租住房的條件、互聯網平臺核驗責任等五個方面予以規定，而集安市則通過排查比對、實名登記、宣傳教育三個方面對日租房管理進行規定。有的規定甚至相互沖突，科學性、合理性值得商榷。

最后，迄今為止，全國還有不少地方沒有任何有關日租房管理的制度。除上文梳理出的有關地方行政機關對日租房治安管理有相關規定外，其他地方并沒有數據顯示對日租房治安管理做出規定(1)其他地方是否建立了屬于自身的規范性指導文件，目前沒有公開的數據加以證明。當然，沒有數據證明并不代表該地方沒有規范性指導文件，可能只是沒有公開而已。但是，從論證的嚴謹性來看，既然沒有公開的數據予以展示，至少從邏輯上可以推定沒有制定規范性指導文件。。這些問題的存在必然影響當前我國日租房治安管理制度體系的科學構建。

三、日租房治安管理制度的重塑

通過上文分析可以很清楚地看到，當前有關日租房管理的非法律性質制度難以有效解決日租房治安管理中面臨的難題。在推進我國全面依法治國戰略的大背景下，要加強日租房治安管理，必須將其納入法治化軌道，以保障日租房發展的快車永遠行駛在法律可控的既定軌道。為此，需要盡快建立日租房治安管理的相關法律制度，完善制度體系。

(一)提升日租房治安管理制度的法律地位

當前日租房治安管理主要依據的是非法律性質制度，法律性質制度嚴重缺乏。要加強日租房治安管理，必須將其納入法治化軌道，根據實際需要，科學提升日租房治安管理制度的法律層次和地位。針對當前非法律制度效力低下的問題，可通過提高日租房治安管理制度制定主體的地位來提高其法律地位。橫向上應從無立法權的主體轉向有立法權的主體，以提高日租房治安管理規范的效力和層次，為有效解決實踐中日租房治安管理無法可依的困境提供制度保障；縱向上法律制定主體從地方立法機關上升到國家立法機關，通過提高制定主體的地位來提高制度的法律層次。因為法的效力位階高低首先取決于制定機關在國家體系中的地位，制定機關的地位越高，規范性文件的效力就越高[23]。國家立法機關制定日租房治安管理行政法規，對相關問題進行統一規制，其效力及于全國，對解決日租房治安管理問題具有明確性、普適性、權威性。

(二)構建日租房治安管理的立體制度體系

當前日租房治安管理相關制度缺乏完備性、自洽性和融貫性，日租房治安管理基本法律規范供給不足[24]，缺乏上下連通的規范性指引。為此，有必要建立一個從國家到地方的三級立體制度體系，制定一套完備統一的制度予以規范和調整。

國家層面應建立日租房治安管理法律制度。由于日租房治安管理的主體是行政機關，日租房治安管理立法理應由行政機關來調整。根據我國相關法律規定，國務院作為最高國家行政機關，擔負統一領導和管理全國行政工作的責任，對全國的行政工作具有主導性。與此相適應，國務院立法對地方立法特別是制定地方性法規和地方政府規章的立法活動具有主導性[25]142，因此國家層面的相關法律制度應由國務院制定。根據《中華人民共和國憲法》第89條規定，國務院有權根據憲法和法律制定行政法規，行政法規是國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，按照有關程序制定，發布的政治、文化、社會、生態文明等方面的各類法規的總稱[26]。國務院可通過完善行政法規的方式對日租房治安管理中的重要問題予以規制，如日租房治安管理主體、管理范圍、監管內容等。在中央層面建立日租房治安管理法律制度，一方面對地方具有引領和示范作用，給地方制定相關制度提供有效依據；另一方面在整個日租房治安管理制度體系中具有最高法律效力，對破解日租房治安難題有較強的約束力。

地方層面可以在現有制度基礎上，結合本地實際，將有的制度上升為法律性質的制度，具體可分為省市兩級。根據《中華人民共和國立法法》的規定，地方政府規章可就以下事項做出規定：一是為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項，二是屬于本行政區域的具體行政管理事項[25]151。日租房治安管理屬于行政事務和地方政府規章的權限，各省市可以制定相應的地方政府規章。在制定過程中，一方面要以上位法為依據，另一方面要結合本省市現行的日租房治安管理制度實際情況。

建立從國家到地方的立體制度體系，既有宏觀層面的法律指引，又有微觀層面的具有地方特色的具體制度。不同層級制度的有機銜接可以促進日租房治安管理的系統規制。

(三)健全日租房治安管理全程監管制度

科學的日租房治安管理制度一定要實現對日租房治安管理的全過程監管，確保每一個環節都有法可依、有據可查。具體來講，可以結合日租房治安管理的準入、經營、監管等主要業務流程，健全和完善相關制度。

一是建立市場準入制度。在日租房經營缺乏制度約束的情況下，準入門檻混亂，失控狀態下治安管理問題不斷蔓延，嚴重影響住宿服務業的經營秩序。為此，通過建立規范完備的日租房市場準入制度，明確日租房準入門檻。要確立相應的日租房準入資格審查制度，明確日租房經營審批許可程序，讓經營者按照法定的步驟辦理經營手續，合法經營。同時，由于日租房入住人員流動性大，監管難度高，對經營者的經營資格要求要更加嚴格，從而確保日租房經營條件的精細化、明確化、科學化。日租房市場準入制度的設立有利于日租房經營的規范化、法治化，維護日租房市場秩序的有序運轉。

二是建立經營監管制度。面對日租房經營過程游離于監管之外的狀況，要完善經營過程中的人員及場所監管制度，消弭經營過程中引發的社會問題和負面影響。穩定的社會治安秩序，歸根到底取決于生存于社會中的人。日租房監管內容的重點之一就是規范和約束經營活動過程中的參與人，即日租房經營者和入住者，這是健全日租房治安管理制度的關鍵所在。如針對日租房入住人員密集、流動性大的特點，完善日租房入住者信息登記制度，綜合運用信息化手段，加強對入住者的信息化檔案建設，以達到對入住者信息全面有效的控制[27]。同時，明確經營者的管理責任、權利和義務，調整經營者的經營行為[28]。場所作為治安管理的客體，古已有之。從目前我國治安管理實踐來看，作為治安管理客體的場所主要有公共場所和特種行業場所[29]。鑒于目前日租房屬于租房新業態，存在安全、衛生、消防等問題，應將日租房場所作為治安管理的客體納入監管范圍，通過完善監管制度，明確日租房在經營過程中的各項標準，如衛生標準、消防標準等。通過這些制度的設立，一方面確保日租房管理有法可依、有章可循，另一方面倒逼經營者按照要求開展經營活動。

三是建立懲罰制度。懲罰制度是控制日租房經營者經營行為的一條隱形止步線，逾越這條界線必然要承擔相應的責任。懲罰制度在日租房經營者經營行為的引導和控制方面起著不可或缺的作用。懲罰制度將日租房經營者的行為關入制度的籠子，使經營者自覺或不自覺地接受制度的約束，達到經營者權利和義務的動態平衡，無形中給日租房治安管理帶來持續的良性循環。

日租房準入制度、監管制度和懲罰制度作為一個有機整體，相互銜接，相互配合，共同作用，有利于日租房治安管理制度體系的科學構建和日租房治安管理問題的解決。