基于國土空間規劃的永久基本農田核實整改工作存在的問題及其對策

邱惠泉

（福建省地質測繪院，福建福州 350000）

《自然資源部關于在全國開展“三區三線”劃定工作的函》對全國“三區三線”劃定的規則進行了明確，要求各省、市、區加強“三區三線”劃定研究部署和國土空間規劃編制工作，將“三區三線”劃定成果和各類涉及空間需求的專項規劃統籌后上圖入庫，實現“數、線、圖”一致。2017 年，我國已實現永久基本農田上圖入庫，并以現有永久基本農田為基礎，對第三次全國國土調查成果進行有效利用，同時結合最新的國土衛星遙感影像，組織開展永久基本農田核實整改工作，在實現永久基本農田科學劃定的基礎上，加強永久基本農田保護[1]。

1 耕地保護工作面臨的嶄新形勢

1）城鎮化進程不斷加快，耕地面臨著巨大的被占用壓力。“十四五”規劃要求推進以人為核心的新型城鎮化，促進大中小城市協調發展。然而，在實際操作中，大量人口涌入城市落戶后，新增建設用地需求也會急劇增加，對耕地進行占用就在所難免，這對耕地保護和未來發展造成極大的負面影響[2]。2）耕地后備資源受生態保護約束，占補平衡難以為繼。據2016年原國土資源部統計調查，我國耕地后備資源總面積為535.277 萬hm2，其中可開墾土地為516.175 萬hm2，占比96.4%，包含荒草地、內陸灘涂、鹽堿地、裸地等。雖然耕地后備資源總量較大，但受連片度不高、生態功能約束、分布不均衡等因素影響，實際可用來實施占補平衡的空間十分有限。3）耕地保護工作逐漸向西轉移，耕地質量保護壓力逐年增加。雖然南方地區耕地資源較為豐富，擁有較好的水土光熱條件，種植業也較為發達，但受經濟開發建設影響，現階段南方耕地“非農化”“非糧化”問題突出。同時，北方地區耕地面積不斷增加，所承擔的耕地保護和糧食生產任務也急劇增多，涉及的地表水污染、土壤荒漠化等生態安全問題也日益加劇，對新時期開展永久基本農田劃定和保護工作也提出新的挑戰[3]。

2 永久基本農田核實整改工作開展面臨的問題

1）第三次全國國土調查數據顯示，我國耕地面積減少情況較為突出。2009—2019 年，我國耕地面積減少了753.33 萬hm2，特別是部分市縣存在永久基本農田非耕地情況，出現這一問題的原因在于原劃定規程中允許永久基本農田中存在非耕地（即可調整地類）、第三次全國國土調查圖斑邊界精度提高和永久基本農田非糧化管理不到位等。特別是在第三次全國國土調查中，全面取消了線狀地物，要求所有線狀地物要以面狀圖斑形式上圖，嚴格按照規定繪制調查圖斑，真實表達用地邊界，這在一定程度上消除了原有耕地統計量中的不實部分，進一步加大了完成、補足永久基本農田的工作難度。

2）新一輪保護目標尚不明確。無論是現有土地利用總體規劃的耕地保有量，還是永久基本農田保護目標，規劃期是到2020 年，尚未下達2035 年的國土空間規劃保護目標。此時開展永久基本農田保護工作，只能繼續沿用第三次全國國土調查成果來明確耕地保有量和永久基本農田保護目標，盡管能高度契合耕地分布現狀，所劃定的永久基本農田保護目標也能順利達成，但對于開展耕地保護工作完成度較高的地區來說，新規劃區內的耕地保護任務變得更加繁重。這主要是步入新時期后，開展地區經濟建設工作的用地需求不斷增多，要繼續維持耕地保有量和永久基本農田保護目標，就需要大力開展耕地補充和恢復工作，若整個過程沒有明確目標從旁指導，各地三條控制線的劃定工作將會進展緩慢，甚至出現不夠科學、合理和完善的情況。

3）永久基本農田布局不夠合理。開展永久基本農田劃定工作時，應優先將城鎮周邊易被占用的優質耕地資源劃入永久基本農田，結合劃定城鎮開發邊界形成城鎮建設合力的開發布局，科學控制城鎮規模。與此同時，在劃定城鎮周邊永久基本農田時，要提前設置明確的比例要求，細致把握城鎮內部存在的布局較為分散的耕地資源，并將之劃入永久基本農田，由此帶來的碎片化問題也要在核實整改中進行協調解決。除此之外，隨著農村建設工作的不斷展開，農村在發展第一、二、三產業過程中也會產生許多新增建設用地，后續開展工作也要對其進行深入研究和核實整改[4]。

3 永久基本農田核實整改工作策略

3.1 把握永久基本農田劃定工作開展情況

只有全面系統地了解永久基本農田劃定工作的開展情況，才能科學把握和分析永久基本農田現存問題，并在此基礎上采取積極有效措施對其進行優化調節，確保能更好地實現永久基本農田保護目標。早在2010年，全國各地就積極組織開展了永久基本農田劃定工作，并根據制定的《全國土地利用總體規劃綱要》要求，逐步將15.6 億畝（1 畝=667 m2）劃定任務，貫徹落實到地方各級政府、村組、農戶。同時，在2016 年對永久基本農田劃定工作進行優化調整，在保持基本農田保護任務不變的情況下，開展鞏固已劃定基本農田成果的工作調整上面，所采用措施包括將被占用的優質耕地劃為永久基本農田、將地類不符和質量較差的耕地調出永久基本農田范疇等，只允許自然資源部明確的六類重大建設項目可以對永久基本農田進行占用，在占用時要進行同步補劃，使永久基本農田布局處于基本穩定的狀態[5]。

在國土空間規劃中要對三條控制線進行統籌劃定和科學落實，相關部門也頒布了如《自然資源部 農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》《自然資源部關于在全國開展“三區三線”劃定工作的函》等多項文件，對永久基本農田劃定和整改提出了明確要求。簡單來說，就是在現有永久基本農田基礎上，應用第三次國土調查成果對永久基本農田加以核實，并結合實際情況組織開展永久基本農田整改補足工作。通過對永久基本農田核實整改補足，優先劃定永久基本農田，城鎮開發邊界劃定涉及核實整改補足后永久基本農田的，需采用“開天窗”的方式對其進行保留。但在實踐中仍未能妥善解決好城鎮發展需占用周邊永久基本農田的矛盾，因此需充分了解上述情況，總結分析永久基本農田現存問題，制訂相應整改優化方案及策略，推動永久基本農田核實整改工作順利進行。

3.2 實事求是追加恢復耕地任務

在確定2035 年永久基本農田的保護目標和編制國土空間規劃時，除了可以參考第三次國土調查成果，還可以根據實有耕地面積，結合原保護任務的完成度，采取分比例的方式，在原永久基本農田范圍內、可長期穩定利用耕地布局保持總體穩定的基礎上，引導省、市、縣各級規劃新的目標任務。對永久基本農田布局進行優化調整時，必須確保劃入的永久基本農田是應納入耕地保護目標的長期穩定利用耕地，同時查找耕地面積產生較大變化的根本原因。根據耕地實際用途，優化完善耕地管理機制，對違法違規占用耕地情況，需按照實際占用耕地面積對其進行恢復，同時采用加大政府財政支持力度和吸收社會資本方式，推動有條件的地區開展高標準農田建設工作。除了要在已劃定的永久基本農田之外劃定一定數量的永久基本農田儲備區，還要積極鼓勵占用農田的建設單位，將所占用的農田耕作層土壤用于新開墾耕地、劣質地或其他耕地的土壤改良，并通過土壤改良和“旱改水”等措施，改善生態環境，提高永久基本農田的生產能力[6]。

3.3 優化完善永久基本農田管理規則

永久基本農田“非農化”和“非糧化”是當前開展永久基本農田核實整改工作的重要內容和亟待解決的問題，實際操作中除了要加強耕地保護，還要嚴厲制止永久基本農田“非農化”行為，解決時也要注意區別對待“非糧化”問題。例如，利用耕地“挖塘養魚”“挖湖造景”等會破壞耕作層；利用現有耕地種植、出售綠化花卉苗木會帶走土地上的大量表層土壤；種植速生林不僅會吸取土壤中的大量養分，還會破壞土壤結構，應該嚴令禁止這類破壞耕作層的“非糧化”行為。而對利用耕地種植茶葉、蔬菜等不會對耕作層造成較大破壞的“非糧化”行為，在滿足永久基本農田糧食作物種植面積符合要求的前提下，將預先審批制度融入其中，對實施這類耕地經營行為的年限進行嚴格限制，并且注明在需要恢復糧食生產時，必須對耕作層進行還原，以防止給糧食生產和土地利用價值帶來不利影響[7]。對農村經濟建設中所出現的一二三產業融合發展用地，除了要進行調整補劃補足外，還要制定合理的永久基本農田管理規則，將財稅、考核等機制滲透其中，在調動政府工作積極性的基礎上，吸引廣大社會團體主動參與永久基本農田保護。

3.4 統籌協調永久基本農田與城鎮開發邊界、生態紅線

根據《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》和《全國“三區三線”劃定規則》相關要求，在永久基本農田核實整改工作中，要遵照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，對三條控制線進行劃定和落實，對現有耕地資源也要貫徹“應保盡保、應劃盡劃”原則，同時避免出現三條控制線相互重疊、交叉等情況。實踐中，生態保護紅線的劃定工作開展的較早，且經過多輪審查論證，已上報國務院的生態保護紅線方案總體保持穩定，除國家重大項目等和自然保護地核心保護區外連片圖斑不小于5畝（山地、丘陵地區可按不小于3 畝）的可長期穩定利用耕地調出生態保護紅線的以外，原則上不再調整。

當前，亟待解決的還是永久基本農田和城鎮開發邊界在劃定過程中的矛盾沖突問題。劃定過程中，要堅持底線思維，優先確定耕地保護的數量和空間位置，以此來“倒逼”城鎮科學合理劃定開發邊界。1）嚴格控制城鎮開發邊界的規模，超大城市、人均城鎮建設用地遠超國家標準的城市、近10 年城區常住人口減少的城市，城鎮開發邊界面積一般在現狀城鎮建設用地規模的1.1 倍以內，其他城市一般在1.3 倍以內。2）嚴格管控建設項目占用永久基本農田。除了要嚴格管控永久基本農田，還要嚴格禁止相關單位及個人占用永久基本農田，國家重點能源、軍事設施等項目選址在占用永久基本農田前需進行科學論證，占用后要及時補足，保證永久基本農田數量和質量不會降低[8]。

4 結語

永久基本農田核實整改工作的開展直接關系到國土空間規劃質量和永久基本農田保護。因此，實際操作中要全面細致地了解永久基本農田劃定工作開展情況，并積極采用有效措施整改工作中出現的問題，確保永久基本農田調整補劃工作質量，有效保護永久基本農田。