新時代背景下重慶市耕地保護問題分析及對策建議

鄧經川，李 云，張 建，蔣 磊

（重慶市規劃和自然資源調查監測院/自然資源部土地利用重點實驗室重慶研究中心，重慶 401121）

目前，我國正在加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，因此糧食安全至關重要，而耕地是糧食生產的根基，是保障國家糧食安全的基石[1-3]。我國人多地少的基本國情決定了加強耕地保護、守好飯碗田，是關系國計民生的頭等大事[4-5]。黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全戰略。但從第三次全國國土調查、2020 年度國土變更調查統計情況看，耕地撂荒、大規模農業結構調整改變耕地用途、違法違規建設占用耕地等問題仍然比較突出，嚴重沖擊我國耕地保護紅線[6-7]。本文以重慶市為例，研究西南山區耕地保護工作存在的主要問題，針對性地提出對策建議，以期為后續的山地城市耕地保護工作提供參考。

1 重慶市耕地保護現狀

重慶市地處我國西南四川盆地東部、長江上游，東鄰湖北省、湖南省，南接貴州省，西靠四川省，北連陜西省，行政面積8.24 萬 km2。截至2021 年底，重慶市下轄26 個區、12 個縣，常住人口3 212.43 萬人。據2020 年度國土變更調查（城鎮、村莊不打開統計）數據，重慶市耕地總面積1 866 061.22 hm2，其中水田、水澆地面積703 318.47 hm2，占該市耕地總面積的37.69%；旱地面積1 162 742.75 hm2，占該市耕地總面積的62.31%。重慶市可長期穩定利用耕地面積1 553 038.50 hm2，占該市耕地總面積的83.23%；不適宜穩定利用耕地面積313 022.72 hm2，占該市耕地總面積的16.77%。

重慶市耕地特點主要表現在4 個方面。1）耕地比重低，人均耕地少。重慶市耕地面積僅占土地總面積的23%，人均耕地不足700 m2，低于全國平均水平907 m2。2）耕地圖斑破碎、零散。據2020 年國土變更調查統計，重慶市1 866 061.22 hm2耕地涉及405.94 萬個圖斑，平均圖斑面積0.46 hm2。其中，小于0.1 hm2的耕地圖斑153.24 萬個，占該市耕地總圖斑數的37.75%。3）坡耕地比重大，耕地質量總體較差。重慶市坡度大于15°的坡耕地731 717.17 hm2，占該市耕地總面積的39.21%，其中25°以上坡耕地328 974.10 hm2，占該市耕地總面積的17.63%。根據重慶市2019 年度耕地質量等別更新成果，耕地主要集中在9～12 等，占該市耕地總面積的80%以上，耕地質量總體較差。4）耕地分布不平衡，空間布局上呈現出“西優東劣”的特征。數量上，主城都市區國土面積占該市總面積的28%，而耕地占總面積的45%，渝東北和渝東南地區國土面積分別占總面積的48%和24%，而耕地僅占總面積35%和20%。質量上，高等地集中分布在主城都市區，主城都市區15°以下耕地占比55%，水田占比58%。

2 存在的主要問題

2.1 耕地“非糧化”問題凸顯

重慶市耕地“非糧化”問題主要表現在農業種植結構調整占用耕地種植各種經濟作物。近年來，隨著地方政府主導推動特色農業產業發展，社會資本通過流轉獲得土地經營權后，片面追求經濟效益，違反相關規定隨意在耕地上挖塘養魚或產業化種植茶葉、果樹、核桃、藥材等非糧食作物，造成耕地耕作層破壞、質量下降等一系列問題。據統計，重慶市近10 年由于土地流轉發展特色農產品已累計導致百萬畝（1 畝=667 m2）以上的耕地轉為園地、林地等其他農用地，還存在部分已種植但尚未成園、成林的耕地，此種情況在今后勢必會造成耕地繼續減少。

2.2 耕地撂荒閑置問題普遍

近年來，由于種植農作物效益差、農資成本上升等問題，越來越多的農村青壯年選擇進城務工，原本的耕地沒有足夠的勞動力耕種，導致土地肥力下降，荒蕪現象日趨嚴重。加上重慶市雨水充足，耕地撂荒后快速草叢化、灌叢化，耕地利用價值降低，久而久之水田變旱地、耕地變為非耕地。同時，該問題還助推了違法違規情況產生，由于無人問津、缺乏有效監管，本著“使用總比撂荒強”的思想，占用耕地建設道路、綠化造景等違法違規用地行為變得“理所當然”。

2.3 違法建設占用耕地難以杜絕

從重慶市“十三五”期間衛片執法情況看，違法用地主要是地方政府主導的程序性違法，其中重大交通基礎設施、工業園區建設、農村公共公益設施占違法總量的80%以上。部分高速公路、高鐵等重大建設項目先行用地，不及時辦理用地手續情況仍然存在。臨時用地未批先用，借用臨時用地之名違規占用耕地和永久基本農田搞永久性建筑時有發生。以家庭養殖模式為主的設施農業用地，隨意占用耕地和永久基本農田，未辦理備案手續，難以落實占用補劃永久基本農田。部分設施農用地隨意改變用途，借設施農用地之名行營利之實。

2.4 城市建設與耕地保護沖突明顯

重慶市是山地城市、庫區城市，山地、丘陵多，平地少，易發多發地質災害，還承擔著國家賦予的長江上游重要生態屏障建設重任。除生態保護區域外，城鎮適宜建設區與優質耕地分布區高度重疊，特別是渝東北生態涵養發展區和渝東南生態保護發展區由于山地較多，生態保護范圍廣，生產、生活、生態三大空間矛盾較其他區域更為突出。據統計，重慶市城鎮建設適宜區范圍內含有現狀可穩定利用耕地高達44.98%，未來城鎮建設勢必會造成耕地減少。

3 原因分析

3.1 耕地保護意識薄弱

目前，很多基層政府、農民對耕地保護的重要性還停留在“口頭上”，且在具體執行中變形走樣，往往是“保護為發展讓路”，一切以追求經濟效益為中心[4]。從本質上來講，產生這一問題的根本原因是山地城市耕地破碎、地形起伏較大，不適宜機械化耕種，以至于種糧成本較高，部分地區甚至出現成本大于收益的現象。

3.2 耕地共同保護職責不清

耕地保護涉及眾多部門，國家早已明確耕地保護實行共同責任機制，實行黨政同責，但在具體實施過程中，由于職責不清，耕地保護共同責任難以落地見效[6]。對于違法違規占用或者破壞耕地開展建設、在永久基本農田上退耕還林還草、流轉耕地或永久基本農田發展林果業等各類活動，誰發現、誰報告、誰查處、誰整改、誰驗收等不同階段的職責還不明確，部門間推諉扯皮的情況時有發生。因此，耕地保護無法有效形成合力，相應的問題也隨之產生。

3.3 山地城市工程建設成本較高

重慶市地貌類型復雜多樣，可分為中山、低山、丘陵、臺地、平原等5 類，其中又以中低山為主，該市優質耕地大多分布在臺地、平原區域。工程建設在平整山地、開鑿隧道等復雜地質工程時不僅需要花費大量的時間，而且需要投入大量的人力、物力，造成最終的投資成本過高，而占用平坦區域的耕地則成本大大降低[8]。因此，用地單位在規劃布局和用地選址時往往為節約成本而忽視耕地保護。

總體來看，耕地保護存在的問題是多方面的，產生問題的原因也是多方面的。但違法違規占用只是表面上的問題，且大多違法問題是程序性違法。而耕地“非農化”“非糧化”、撂荒和林地不斷侵占才是深層次的問題[6]。因此，重慶市需要建立長效機制，發揮各級政府、部門、所有權人、承包權人、經營者的共同作用，形成合力，從根本上解決耕地保護的長治久安。

4 對策建議

4.1 完善耕地保護激勵制度，防止耕地“非糧化”

農民是耕地保護的第一守護人，農民對耕地保護的意識、態度和決心很大程度上關系著耕地保護最后的成效。而目前耕地出現“非糧化”、撂荒等現象的根本原因還是糧食種植的利益驅動不足。為此應建立耕地保護激勵機制，設立耕地和永久基本農田保護專項資金，明確考核、獎懲細則，讓農民切實感受到耕地保護、糧食種植所帶來的效益，才能為耕地保護賦予內生動力。

4.2 多措并舉開展撂荒地整治，強化耕地利用引導

重慶市應充分挖掘可恢復為耕地的林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地的潛力資源，按照先易后難的原則優先將灌木林等恢復為耕地。推進高標準農田建設、“千年良田”建設、土地整治等項目和撂荒地統籌利用，將可恢復為耕地的地類納入工程實施范圍統籌恢復耕地，實現耕地增量、提質增效。通過政策扶持等方式，激勵和動員農業項目業主、集體經濟組織或農民專業合作社，以及農戶個人主動恢復耕地。對于恢復的耕地，地方政府應加強種植利用指導服務，通過引導集體經濟組織、農民專業合作社或農戶，采取代耕代種、土地流轉或托管等方式組織耕種利用，推動耕地保護可持續發展。

4.3 完善耕地監測監管體系，加強違法用地執紀問責

對于違法建設占用耕地難以杜絕的問題，可從兩個方面入手。1）加強耕地監測監管，全力構建耕地全要素、全周期、全鏈條動態監測體系。綜合運用GIS、遙感等信息化手段，開展耕地數量變化及流向監測預警，及時掌握耕地變化情況和種植利用狀態，發現問題，及時處置。實現違法違規占用耕地“早發現、早制止、早報告，嚴查處、嚴整改、嚴驗收”目標。2）加強違法問題的執紀問責。目前，很多違法占用耕地的案例在后續處罰中很少有當事人因違反土地管理法律法規受到處分，處理違法占地往往也以罰款為主，補辦手續了事。處分不能對違法用地單位或者個人起到警示作用，甚至因為違法成本太低，在一定程度上誘發更多違法占用耕地和永久基本農田的行為。因此，解決該問題的核心手段不在于“查”，而在于“處”，重點在于問責、追責，特別要加大對項目決策者的問責力度，這樣才能形成有效威懾，才能有效遏制破壞耕地行為。

4.4 加強規劃統籌，協同促進保護與發展

國土空間規劃的目的是合理、高效和可持續地利用土地資源，科學合理的農業空間規劃能有效解決建設與保護在空間上的沖突問題，對耕地保護具有十分重要的作用。因此，重慶市要科學規劃農業空間，因地制宜，明確耕地利用優先順序，合理引導農業生產。同時，要開展農業空間布局優化調整，有序引導林果業“上山上坡”，在可墾造耕地的荒山荒坡上發展林果業，同時將平壩地區種植經果林木的地塊逐步退出，恢復耕地屬性，提升耕地規模化生產經營。另外，要嚴格控制建設占用耕地，建立建設項目占用耕地的論證制度，論證占用的每一塊耕地的必要性和合理性。合理引導用地單位優化建設項目選址，盡量避讓優質耕地和永久基本農田，能不占或少占耕地就不多占，能占劣地就不占好地。