論我國環境污染責任保險制度的完善
——以法經濟學分析為視角

趙曉旭

(內蒙古財經大學 法學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

隨著近年來中國經濟的快速發展，與工業化社會相伴而生的自然資源的破壞以及對污染物處理不當等問題日漸突出，環境污染事故頻發，環境治理問題數量激增。為了解決環境污染問題，各級政府不斷尋求和探索環境治理的有效工具和方法。由于經濟發展方式向市場經濟轉型，以及與全球經濟的接軌，市場在資源配置中起到越來越重要的作用，環境治理也綜合了市場手段和政府干預，形式更加多樣，包括環境補貼、征收排污費、排放交易以及環境污染責任保險等。

環境污染責任保險是以被保險人因污染和破壞環境而應承擔的損害賠償和治理責任為保險標的的保險。美國、德國、日本等發達國家及印度等發展中國家都對易造成污染的特定行業或特定產品實行環境責任強制保險。我國的環境責任保險制度還剛剛起步，目前僅有船舶油污責任屬于強制范圍，為有效遏制環境污染和加強對受害者的保護，有必要借鑒國外經驗并結合本國實際，完善環境責任相關法律法規，實行環境污染強制責任保險，引導企業加強污染風險管理，提高環境風險監管和損害賠償的效率。

二、事故成本與損失分散：法經濟學的分析

環境污染事故會給國家、企業和公眾帶來損失，是一種不容忽視的巨大社會成本。如何為環境污染風險提供有效防護機制，促進環境安全，需要從解決事故的成本及風險的承擔問題入手。西方法經濟學者對此已有系統論述。法經濟學是從功利主義角度來審視法律，對社會面臨的問題尋找法律的解決方法，主張從效用上來判斷人的行為。

(一)事故成本及管理方法

法經濟學學者主張，事故成本管控應通過法律手段避免事故和直接減少成本兩種途徑：即一般威懾方法和特殊威懾方法。一般威懾指事故的成本由事故的行為人承擔，通過一系列的市場力量來降低事故造成的損失，由污染事故的制造者對事故后果承擔賠償責任。特殊威懾指直接禁止危險行為，比如禁止企業排放污染物。

為了便于研究，卡拉布雷西將事故成本細分為首要成本、次要成本和第三方成本，實際就是事故本身、風險分攤成本和管理成本。事故法的最終目標是使三種成本降到最低，但是不能為了達到次要成本的降低而忽略了首要成本問題，所以事故法是一個系統工程。降低首要成本的方法莫過于阻止高風險活動，以安全方式代替，它迫使個人在選擇活動時考慮事故成本。次要成本的減少是法律體制的重要目標，通過在人群中和隨著時間而分散。[1]卡拉布雷西在其《事故的成本》一書中運用了行動和注意水平兩個概念，現在已成為法經濟學在侵權法領域很常見的概念，注意水平是指一種瞬時的預防水平，比如一個人因為害怕承擔過失責任而小心駕駛，責任的存在提高了行為人的注意水平；行為水平是指行為人參與某種可能承擔責任的行為的頻率，如果因害怕承擔責任而減少駕車，這就是責任的存在促使行為人減少自己的行為。每個行為都會帶來外部的成本和收益。

事故法的基本目標是補償，這對于參與各方均具有實際意義。一般威懾和特殊威懾這兩種方法都有局限性。特別威懾需要對每個行為進行評估、監督和懲治，社會成本較高。實行一般威懾的難點在于事故成本需要在對事故負有責任的多種行為之間進行分配。比如在車與行人之間，如果行人有一個擁有充足經費的協會，他們就可以與車輛生產者談判安裝保險杠，但是如果沒有協會或者組建協會費用非常高，行人的維權行為就是“公共產品”，任何其他行人不支付代價就能受益，人們非出于良心是不會產生維權動機的。[2]波斯納在《法律的經濟分析》一書中舉了無數例證后斷言，當交易成本很低時，由市場決定資源配置；當交易成本很高時，則政府干預必不可少[3]。市場配置資源交易成本過高時，政府會運用行政手段指引資源實現最有價值的用途。

侵權損害的加害者有多重方式可以減少事故風險，它們可以提高預防成本(如將車開慢一些)或減少某種行為(如減少開車次數)。在嚴格責任情況下，加害者會采取一切可能的方式減少損失，因為一旦出現損失，他們就必然承擔損失賠償責任。[4]卡拉布雷西主張嚴格責任是事故領域較為合適的原則，最終目標是在事故領域用嚴格責任取代過錯(疏忽責任)，他提出的法律改革建議是拋棄疏忽規則及在其基礎上復雜法律建構，代之以更簡單和直接的規則，法律責任由最適合的行為人(成本最低的事故預防者)承擔。[5]

(二)嚴格責任及責任保險

世界大多數國家的國內法以及國際法領域，對環境污染均采取嚴格責任，污染者承擔責任原則(polluter-pays principle)一直是國際環境保護的主導原則，即造成環境損失的個人或企業必須承擔責任。由于環境損害具有外部性，環境政策通常引導責任方將其這種社會成本內部化，從而使環境損害降低到合理的水平。嚴格責任注重成本內部化，要求行為的社會成本由責任者承擔。

從法經濟學角度看，嚴格責任的合理性在于：首先，在單方注意義務情況下，污染者能夠有效避免損害的發生，由其承擔嚴格責任是可取的；其次，嚴格責任和過失責任都能促使損害者采取足夠的注意，但畢竟在環境責任中，對注意的程度進行舉證是困難的；第三，在市場經濟環境下，過錯責任不利于激勵企業減少損害和在研發新的環保技術上的投入；第四，沒有得到有效控制的污染行為不能反映產品的真實價格，不利于資源的有效配置，而過多的企業進入相關產業則導致產能過剩，使環境污染程度進一步加大。

在成熟的市場經濟環境下，保險、環境基金和資本市場運作等補償機制能夠補償和防止環境損害。要發揮嚴格責任的威懾力，保險作為補償機制的作用不可忽視。侵權法和責任保險對損失的補償各有不同：第一，盡管侵權法的責任原則被明確定義，但只能被少數受害人用到，眾多受害人則是通過保險等損失分攤方式得到補償的；第二，侵權法得到的賠償往往高于保險賠償，保險賠償不支持痛苦和精神損失補償，并且補償不會超過實際遭受的經濟損失；第三，侵權損失補償需要確認每個案件都要符合法律要件，本身成本較高，賠償相對遲延。

法經濟學的交易成本理論對侵權法的重要貢獻在于提供了以社會整體福利為目標的制度設計的思路，在事故法(包括侵權法)這樣一個高交易成本的領域，我們對于侵權損害賠償的思考可以不再局限于當事人權益的矯正與分配和依靠道德直覺而建立的歸責體系。以侵權事故為保險責任，而侵權事故具有典型的可保性。采取嚴格責任能夠減少理賠環節的成本，使商業保險機制的效率和功能得到更好的發揮。

三、國外環境污染責任保險制度的比較分析

環境污染責任保險最初是從普通責任險發展而來，最早產生于20世紀60年代的工業化國家，尤其是美國、法國和德國[6]。目前，該險種在世界主要發達國家得以建立并已經較為成熟，一些發展中國家也紛紛效仿。這種通過社會化途徑解決環境問題的方式，值得深入研究和思考。

(一)部分發達國家環境污染責任制度

美國。美國是實行強制性環境責任保險制度的代表。英美法系的干擾妨害和嚴格責任在環境侵權救濟中運用比較普遍。[7]1996年美國統一州法委員會制定了《懲罰性賠償示范法案》，侵權行為在一定范圍內可適用懲罰性賠償。[8]聯邦政府相關部門，如農業部、商務部、國防部、能源部等都可以作為特定自然資源的受托人、有義務在環境受到侵害時做出反應，要求侵害者給予賠償。1976年《資源保護和賠償法》對企業提出污染損害財務保證的要求，促使一般企業都會選擇投保環境責任保險。[9]

德國。德國對環境侵害做了兩類區分，一類是一般性的環境侵害，是由于人們的日常活動或無需政府許可的營業活動引起的環境侵害，主要由《德國民法典》解決這一類環境侵權問題。另一類是特殊類型的環境侵權問題，被納入違憲責任，由特別法加以規范，其特點在于排除過錯和違法性，造成損害即須承擔責任。[7]1990年《環境責任法》通過后，德國開始強制實行環境損害責任保險制度。[9]

日本。日本法律規定一般環境侵權由其《民法典》調整，采用過錯責任原則。公害事件則適用無過錯責任，適用對象為大氣污染、水質污染、放射性污染等，且無過錯責任僅限于對人的生命、健康損害的救濟，對于財產的損害則不適用無過錯責任。[7]自1974年起正式施行的《公害健康受害補償法》是一種類似于環境責任保險的規定。[9]

印度等發展中國家。1984年災難性的博帕爾工業化學事故后，印度議會于1991年通過的《公共責任保險法》規定：對于處理“危險物質”的國有公司實行環境保險基金制度[10]非政府組織、法院、政策制定者都在尋找改善環境問題的策略。除在法律中規定“污染者承擔責任原則”外，近期印度采取了一種政府為環境損害的受害者直接進行賠償，事后對污染者進行追償的方式，被稱作“污染者不賠償原則”(polluter-does-not-pay principle)，實際上是一種環境損害公共補償制度。其他一些發展中國家或地區也通過立法或司法判例確立了這一做法，如馬來西亞、中國臺灣、厄瓜多爾、智利、哥斯達黎加、肯尼亞、南非等。這一制度是為了在污染的制造者無法找到或破產的情況下，受害者得到及時有效的賠償。[11]

(二)國外環境責任保險制度的主要特點及發展趨勢

1．強制保險方式是發展趨勢。順應環保時代經濟社會發展的趨勢，大多數國家通過立法和政策支持的方式，為環境責任保險創造了良好的外部條件。在環境責任保險模式的選擇上，基本上以強制保險為主。

2．保險覆蓋范圍逐漸擴大，主要集中于高風險領域。隨著經濟社會的發展，公眾環境意識不斷提高，企業對風險分散和轉移的需求增加，保險覆蓋范圍逐漸在擴大。美國通過對被保險人的故意行為做嚴格解釋放寬環境污染責任保險的范圍。美國、德國、印度等國均明確規定環境污染責任保險的適用范圍，主要集中在危險物質或重特大風險領域。

3．政府的支持和保險機構的專門化。環境污染責任保險的發展歷史較短、經營管理方式不成熟，加之環境污染事故往往牽涉的受害人眾多，損害金額巨大。經營此類業務所承擔的風險明顯高于其他商業保險，一般來說超出單個保險公司的風險承受能力。在實際操作中，一方面需要政府的大力扶持，另一方面也需要多個保險公司組成保險聯合體，共同承保環境風險，這種橫向分散風險的方式在歐洲國家尤其常見。

四、我國環境污染責任保險制度現狀及存在的不足

總體而言，我國目前環境污染責任者的法律責任風險較低，各行各業對環境責任保險缺乏需求，環境責任保險發展水平不高。相應地，市場上的環境責任保險產品也不夠發達。具體現狀和不足方面如下。

(一)我國環境污染責任保險發展的現狀

我國的環境污染責任保險的引入從1980年接受《1969年國際油污損害民事責任公約》開始，剛滿40年。從發展歷史來看，大致經歷了如下三個階段：

第一階段：1991至1996年。1991年10月，遼寧省大連市首先推出環境污染責任保險。隨后在東北各大城市推開，但都以自愿投保為原則，參保和賠償的效果不太理想。由于保險責任范圍窄、保險費率過高、賠付率過低等因素 ，很快便因無人投保而陷入停頓。[12]

第二階段：2006至2013年1月。進入21世紀后，國務院先后發布了《國務院關于保險業改革發展的若干意見》和《 國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》，提出建立和發展環境污染責任保險制度的要求。之后，國務院其他部委以及地方政府也先后發布相關意見和方案。在2009年國務院公布的《防治船舶污染海洋環境管理條例》中，要求船舶投保油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保，這一領域的強制責任保險制度得以建立。

第三階段：2013年1月至今。2013年1月，原環境保護部與原中國保監會聯合發文，將實行強制性環境責任保險的企業范圍進行了擴大，并規定了具體的操作要求和指南。在政策的鼓勵下，環境污染責任保險得到一定發展，保費收入和風險保障水平逐年上升，2016年，環境污染責任保險保費收入近3億元，提供風險保障260多億元；2017年，環境污染責任保險為1.6萬余家企業提供風險保障306億元。[13]

(二)我國環境污染責任保險制度存在的不足

1.環境責任法律法規體系尚不完善。我國環境責任方面的法律不夠嚴格和完善，環境責任保險的作用并得到未應有發揮。近年來，如何給予環境受害者以合理賠償是一個熱門話題，這里的受害者應作廣義解釋，包括人作為受害者和環境作為受害者。2009年頒布《侵權責任法》，對涉及環境污染重要原則進行了規定，其中的過錯推定原則在司法實踐中表現為真正的嚴格責任，因而學界通說皆認為是無過錯歸責[14]。2020年5月通過的《中華人民共和國民法典》(簡稱《民法典》)延續了原《民法通則》和《侵權責任法》的立場，明確了環境污染和生態破壞責任適用無過錯責任。2014年5月修訂的《環境保護法》規定，只有“國家鼓勵投保環境污染責任保險”的原則規定，具有一定政策鼓勵的作用，但沒有具體政策支持則很難推行。如果法律責任機制在環境損害補償中的作用得以加強，則需要考慮保險在多大程度上能夠覆蓋這些損失，避免受害者面臨企業破產或被告人資不抵債的情況。

2.責任保險機制不夠健全。我國的環境責任保險才剛剛起步，環境責任法律沒有對污染者形成足夠的威懾，環境責任緊迫性不夠，污染者購買保險的動力不足。除船舶油污責任險外，其他與環境有關的險種均為自愿或鼓勵購買，雖已有公眾責任險、船舶油污責任保險、環境污染責任保險等，但由于費率高以及逆選擇等問題，沒有得到廣泛開展。一些地區試點推行環境責任險，但未能改變整體局面。

在自愿保險的情況下，環境責任保險作為避免企業破產的機制的作用沒有得以發揮。處于環境污染敏感的領域的企業，對環境污染責任保險的作用持懷疑態度，更常見的是沒有意識到這種需求的存在。甚至其中很多國有企業是主要污染源，認為能夠得到政府的支持與呵護，并沒有通過購買責任保險來規避風險的動機。一些大型企業認為自身財力雄厚，抗風險能力強，便將購買責任保險視為不必要的支出。而一些中小企業認為責任保險的支出會增加企業負擔，并未用長遠的眼光來看待這一問題。

3.技術保障力量缺乏。總體而言，我國法律對環境污染的責任歸屬和賠償額度的規定不夠具體明確。環境糾紛發生后，實踐當中因缺乏可操作性，只有很少的環境糾紛訴諸法律，這很難用一句法律環境差或人們的法律意識不強來解釋，反而是來自法院方面一般不愿接收敏感案件或集團訴訟案件，使得受害人的權益難以得到保障。即便起訴到法院，舉證責任規則如果不能得到有效執行，沒有明確的損失評價機制，受害人要想證明損失、污染行為和因果關系都存在極大的障礙。

海上污染損害賠償的規定相對完善，但仍然在損失評價上存在困難，由于專家無法評價間接損失和精神損失，這些損失往往被忽視。問題的根源是沒有評估海上環境損失的標準和統一的方法。評估方法的缺失導致損失評估具有不確定性，并導致潛在的損失補償不足問題。

五、我國環境污染責任保險制度的完善途徑

我國正處于工業化、現代化高速發展的時期，環境污染事故頻發，環境污染危害嚴重。因此，無論是從環境污染受害者合法權益、維護社會穩定的前提出發，還是從迎接世界經濟挑戰、實現社會可持續發展的角度考慮問題，都迫切需要建立一個規范、科學和符合中國國情的環境污染保險制度，將環境代價降到最低。現綜合國外環境污染保險制度經驗，結合我國實際，提出以下制度完善的原則和途徑。

(一)完善環境污染責任法律法規體系

盡管我國傳統環境損害賠償的侵權體系基本建立，《民法典》秉持了之前《民法通則》和《侵權責任法》的精神，規定環境污染和生態破壞責任實行無過錯責任，但并未將環境侵權責任進一步具體化，環境損害責任和義務應當進一步明確。《環境保護法》應明確規定造成生態環境損害的責任人應承擔修復責任等，污染者和政府應當采取措施對生態污染進行清理和恢復。政府相關部門應當分工明確，確保有效及時采取反應和采取措施。此外，應完善侵權案件審理機制，營造良好的司法環境，具體包括完善環境損害司法鑒定制度，適當整合環境公益和私益訴訟以及明晰因果關系的舉證責任規則等[15]。

(二)建立環境污染強制責任保險制度

較之于發達國家，處于早期發展階段的發展中國家需要支付更多的環境成本，而社會自身對環境成本的吸納與分散能力卻又弱于發達國家，這就使得強制性的環境侵權責任保險對發展中國家具有了更加特殊的意義。[16]要建立一個成熟的責任保險市場，達到應有的收效，建立政府干預的強制責任保險體系是非常必要的，這比僅僅向污染企業提供補貼以降低保險費要重要得多。在各地保險試點過程中,環保部門和保險監管部門起到了極大作用。沒有這些部門的倡導和協力推進，環境污染責任保險工作很難開展。

盡管我國從2012年開始建立了環境污染補償基金，但是由于保險和其他補償工具都比較新，強制的補償基金制度在現階段未必可行，因此可借鑒船舶污染強制責任保險的經驗，走以發展強制保險為主，以補償基金為輔的道路，建立強制責任補償體系。2018年，生態環境部原則通過《環境污染強制責任保險管理辦法(草案)》，這一舉措將為環境污染責任保險提供有力的法律保障，引進市場化專業力量，提高環境風險監管、損害賠償等工作成效，實現外部成本內部化。但立法層次還僅局限于部門規章層面。從長遠看，應對《環境保護法》規定的“國家鼓勵投保環境污染責任保險”的原則規定進行細化，或建立配套的《環境污染責任保險法》，將水、土壤、大氣、固體廢物污染等統一納入強制責任保險的范疇。

(三)優化環境污染責任保險的配套制度

由于污染企業環境意識和社會意識不高，違反環境責任相關要求的成本很低，企業對環境責任保險的需求有限，這種惡性循環阻礙了環境污染責任保險市場的發展。就環境責任保險而言，其性質屬于準公共產品，只有政府通過法律法規推行強制責任保險，同時激勵商業保險公司在政府委托下向社會提供準公共產品，讓保險公司在補償自身成本的前提下，有效率地向社會提供保險產品，可以通過保費補貼、稅收優惠政策、建立環境侵權損害賠償基金等。最終目的是打破需求不足、供給無力的循環，促使污染者購買責任保險產品。

生態環境的可賠償范圍應予以明確，相應的損失評估標準也必不可少，否則就會出現損失數量無法確定的局面，勉強作出的判決也可能成為一紙空文，對解決實際問題無益。為建立規范運作的責任保險市場，應在政府的主導和支持下協調各有關部門和機構，盡快建立行業環境風險準則、風險等級規范等，為加強污染危害評定提供客觀標準，為保險產品設計提供科學依據；同時培育和發展環境污染專業評估機構，規范責任認定和損害鑒定工作。

六、結語

我國正處于社會轉型期，社會主義市場經濟得到了較快發展，但也為此付出了巨大的環境代價，環境污染事件頻發。其原因是多方面的：一是污染者往往能夠在政府介入污染事件并對污染處所進行恢復；二是污染者的責任風險不大，違法成本低廉；三是事故處理的財務保證機制不健全，除海洋石油污染外，其他保險均非強制購買。法經濟學理論認為，環境污染事件應由污染者承擔責任，嚴格責任能夠較為有效地遏制污染事件的發生。在利用市場方法來解決環境污染帶來的外部性問題受到局限的情況下，政府的干預必不可少。在國際上，大多數國家對環境污染施以嚴格責任，并推行環境污染責任保險，此舉既能有效彌補責任人清償能力的不足，使受害人得到及時充分的救濟，又能通過保費調節機制和合同權利義務分配促進生產企業的環保能力提高，進而實現防范環境侵權風險的功能，我國保險理論界和實務界對該制度給予了高度關注。對環境侵權法律及環境責任保險優勢及不足之處的研究，可以為構建法律補償和責任保險相互作用的環境保護機制提供有價值的理論支撐。