明代中晚期南贛巡撫轄區及職權演變
——以廣東平遠設縣爭端為中心

阮 戈

(復旦大學歷史地理研究中心，上海 200433)

明代創立的巡撫制度，最初只是中央派往地方的臨時差遣官，隨著該制度發展，巡撫逐漸擁有自己轄區，并漸具地方官員色彩。以往中外學界從制度、巡撫轄區演變等角度對明代巡撫曾作了諸多方面的研究。(1)相關研究參見吳廷燮： 《明督撫年表》，中華書局1982年版；張哲郎： 《明代巡撫研究》，文史哲出版社1995年版；靳潤成： 《明朝總督巡撫轄區研究》，天津古籍出版社1996年版；小川尚： 《明代都察院體制の研究》，東京汲古書院2004年版；王躍生： 《關于明清督撫制度的幾個問題》，《歷史教學》1987年第9期；傅林祥： 《從分藩到分省——清初省制的形成和規范》，《歷史研究》2019年第5期。如譚其驤所言：“明代后期的一級地方行政區劃，事實上已不是兩京十三布政使司，而是三十個左右的總督、巡撫轄區?！?2)譚其驤： 《中國歷代政區概述》，《長水集續編》，人民出版社1994年版，第43頁。而在明中葉，朝廷為補布政司衙門間推諉、掣肘之弊及加強省(3)“省”在明代一般被認為是各地承宣布政使司(又稱布政司)的俗稱。布政司制度脫胎于元代的行中書省制度，洪武九年，在明太祖處理完“胡惟庸事件”后，未免地方行政機關權力過大，各地的行中書省職權改由三司掌管，其中設立承宣布政使承接了絕大部分行省的行政職權。至正德年間《明會典》的記載，全國行政區劃定為南北兩直隸十三布政使司共十五個高層政區。因而習慣上有人簡稱這十五個高層政區為“省”。除此之外，明清時代省還有多重含義，有指代布政司轄下的高層政區，或是直接指稱布政司衙門，或是布政司所在的省會。本文的省及布政司，除特殊說明外均指布政司轄下的高層政區。際間軍事事務的領導，又設置了具有跨省轄區的巡撫。如南贛巡撫(又稱“虔撫”)，明中葉應南嶺動亂設于江西贛州，其轄區橫跨四省。虔撫一職雖為補弊而設，但因政區兼轄問題，常陷入受鄰省督撫掣肘的困局中。虔撫為打破困局，每每引起地方爭端。如有四府屬虔撫兼轄(4)明代中葉廣東惠州、潮州、南雄、韶州四府曾由屬虔撫兼轄，此后兼轄范圍略有盈縮。的廣東，其督撫就因虔撫侵越治權，與之多次爆發沖突和博弈。博弈過程中，兩地的政治、行政區劃、軍事設置都受到不小的影響。

以往，唐立宗曾對虔撫運行及轄下的跨省巡撫轄區變遷進行厘清，但未就其變遷背后的政治過程進行更深入觀察。而對于虔撫轄區內的設縣行動，唐氏則以經濟及地方社會的角度釋之。(5)參見唐立宗： 《在“盜區”與“政區”之間——明代閩粵贛湘交界的秩序變動與地方行政演化》，臺灣大學出版中心2002年版；唐立宗： 《明代南贛巡撫轄區新探》，《歷史地理》第19輯，上海人民出版社2003年版，第112—125頁。筆者以為若從高層級政治過程的角度切入，重新審視明代中晚期贛南、粵東頻密的設縣運動，可進一步豐富對于當時設縣活動的認識。再則，雖然當前行政區劃中已無跨省的高層級政區存在，但對跨省調配、協調行政資源的需求仍然存在，通過研究晚明虔撫轄區的運行及發展演變亦可為當前行政提供參考。本文從明中葉平遠設縣爭端的史實切入，通過展現虔撫的困局及嘗試破局的過程，進而討論不同群體間、各種群體與行政區劃間同時存在的交叉或三角關系。在此基礎上，研究南贛巡撫及其轄下粵贛邊界上的跨省巡撫轄區在明代中晚期的運行與演變。

一、 虔撫倡議平遠設縣與虔撫施政困局

廣東平遠未設縣前，地屬潮州府程鄉縣(6)平遠縣縣域原屬程鄉縣的義化、長田、石正三都，此外還有部分飛地原屬惠州府興寧縣。，與贛、閩兩省相接。自豪居(平遠縣縣治所在地)前往程鄉縣治需行山路120里，因僻處萬山之中，有程鄉“奧區”(7)康熙《平遠縣志》卷一《封疆志·沿革》，《廣東歷代方志集成·潮州府部》第39冊，嶺南美術出版社2009年版，第15頁。之稱。交通上平遠“北連江贛，東接閩汀，輪蹄舟車繽紛絡繹，為三省之衢”(8)嘉慶《平遠縣志》卷一《形勢》，《廣東歷代方志集成·潮州府部》第39冊，第326頁。，粵閩贛之間因受南嶺山脈(9)將平遠與外界分隔的山體包括平遠縣西北部從仁居的項山甑到八尺的角山嶂，東北—西南走向，尋烏水及梅江之分水嶺，平遠與尋烏之界山；北部有竹篙山—杉坑嶺—飯羅石一脈，東西走向，平遠與福建武平縣分界；東面為鐵山嶂山脈，基本為南北走向，分隔平遠縣與現蕉嶺縣。最東為大峰嶂山脈，南北走向，平遠與福建武平及程鄉縣分水嶺。阻擋，平遠縣內的幾處山坳成為了三省民眾往來的重要交通通道。(10)一般都自江西尋烏的珠村、牛斗光經平遠項山甑的山坳進入，又或從福建武平沿石窟河河谷入潮，直至今天粵東地區前往閩、贛兩省的高速公路仍是建設于該路線之上。地形上，除豪居一帶分布一些山間盆地，以及石窟河河谷存在少量平原地形，其余地區下墊面以山地為主，間雜丘陵地帶。從農業發展的角度看，平遠缺乏適合耕種的平原地形(11)平遠可耕作土地也以下等田為主，上、中則田數較少，據縣志記載上則田約56頃，中則田約206頃，下則田約900頃。參見康熙《平遠縣志》卷五《食貨志》，《廣東歷代方志集成·潮州府部》第39冊，第62頁。，這也限制了當地人口發展，據嘉靖四十五年(1566)留下的分割冊記載，平遠戶數為一千三百五十二，人口為六千一百六十，如加上婦女兒童的人口，大膽估計，平遠人口也不過數萬(12)康熙《平遠縣志》卷五《食貨志·戶口》，《廣東歷代方志集成·潮州府部》第39冊，第60頁。。長期以來，平遠地方“或二十里，或三十里，絕無人煙”(13)康熙《平遠縣志》卷一〇《藝文志》，《廣東歷代方志集成·潮州府部》第39冊，第114頁。，因而商業氣息較輕。這使當地民眾逐漸形成“重本輕末，耕耘績紡，晝夜操作，鮮行商遠賈”(14)⑥ 康熙《平遠縣志》卷一《封疆志·風俗》，《廣東歷代方志集成·潮州府部》第39冊，第17頁。的風俗。可見，雖志書中的平遠為三省通衢，但實際上因平遠四面皆山，從此前往府城等商業聚集地也較其他大路不便，所以經濟發展水平較低。另外，自宋代以來盜賊、流民都喜歡逃入平遠所在的南嶺山區規避官府的追緝(15)宋代劉克莊有“雄、贛、南安三郡數百里，皆為盜區”語。參見〔宋〕 劉克莊： 《宋經略》，《后村先生大全集》卷一五九，《四部叢刊初編》第1327冊，上海商務印書館1922年版，第76頁。。至明代，隨著越來越多人口進入這一地區，該地動亂愈發頻繁。而平遠民眾亦因住在“聚三省逋逃匿藏為患”(16)康熙《平遠縣志》卷一《封疆志·沿革》，《廣東歷代方志集成·潮州府部》第39冊，第15頁。區域，與無盡的動亂相伴而生，一些民眾還落草為寇加入到動亂之中。

自平遠流竄贛、粵的寇盜亦每每引發地方治理難題。地方上時?！坝匈D者附江、閩人，煽爐冶鐵”⑥，礦徒嘯聚山間，正德初年，該地礦徒兩次發動暴亂。為免動亂進一步蔓延，當時就產生了在此置州以塞盜源的動議，但因程鄉、興寧、武平三縣爭奪州治所在地，未能成功。嘉靖三十二年(1553)，惠州再有福建礦徒李南澗糾集黨羽流劫粵東。數年后這股寇盜伙同程鄉寇盜洗劫平遠、石窟等處，在潮州府內造成巨大的騷亂，后李氏雖被官府擒殺，但其余黨于嘉靖四十年(1561)又糾集礦徒，會同巨寇張璉等數千人，竄擾贛、閩兩省，擒殺江西布政司副使汪一中，雖事后動亂被平，但引起“江右震動”。可見除廣東作為動亂起源地深受寇亂之害，鄰近的江西等地亦深受牽連，其中南贛巡撫的轄區受到波及最大。

為加強南嶺地區治理而設的南贛巡撫，此時卻因轄區“兼轄”陷入施政困局。弘治七年(1494)，朝廷為治理南嶺動亂，設置南贛巡撫“總制江、廣、湖、福軍務”(17)吳廷燮： 《明督撫年表》，第479頁。，以“贛州為治所，兼理南安、贛州、建昌三府，及廣東之潮、惠、南雄，福建之汀州，湖廣之郴州等處捕盜事宜”(18)《明孝宗實錄》卷九九“弘治八年四月辛巳”條，臺北“中研院”歷史語言研究所1962年印行，第1830頁。。此后該職轄區不斷盈縮變化，但大致還以贛州府、南安府為中心，其余轄區則以“兼轄”管理。該職自設置以來，運行了171年，至清康熙四年(1665)裁撤。近二百年時間里，虔撫于轄區內平定賊寇、興復文化，撫輯黎民，經其治理，到正德末年已有“南贛自此無警矣”(19)〔清〕 谷應泰： 《明史紀事本末》卷四八《平南贛道》，中華書局1977年版，第717頁。之說。在上文提到的礦徒動亂中，虔撫已欲對這一區域加強治理，但由于虔撫贛州以外轄區多為“兼理”，使其轄區看似遼闊實則虛轄。虔撫按制只能在發生動亂時，才可讓兼轄區官員(20)虔撫在這些兼轄區施政需其“虛轄”道員具體執行，如廣東嶺東道、惠潮道、嶺南道、韶南道，福建漳南道，湖廣的上湖道、南郴道、桂陽道等。參見萬歷《大明會典》卷二〇九，《續修四庫全書》史部第792冊，上海古籍出版社2002年版，第492頁。聽其號令，“平時民情事務不得干預”⑨，因而，虔撫實際控制的只有駐地贛州府及敕命規定可巡視駐扎的南安、汀州二府(21)弘治八年設虔撫之初，朝廷敕書明確虔撫“多在南贛二府駐扎”，因而南、贛二府似也成為虔撫管治中心。再者似因管轄贛州、南安二府的嶺北道亦駐贛州，虔撫對其能夠有效控制，因而其政令也就在贛、南二府較為順暢。另外，朝廷于正德六年、天啟元年給虔撫的兩封任職敕書，都提及其“常在汀贛二府駐扎”。因而按敕書所言，虔撫能夠常駐的福建汀州府也是虔撫能夠實際控制的地域。。早在嘉靖初年，虔撫朱紈就曾疾呼“此地雖稱要害，此官實擁虛名”(22)〔明〕 朱紈： 《冒大譏昧大罪亦贊成大計事》，《甓余雜集》卷三，《四庫存目叢書》集部第78冊，齊魯書社1997年版，第50頁。。此外，虔撫的兼轄區因事常變，屬官也常常變動，行政隸屬上變動較大，這使得“兼轄區”內的官員即使在剿寇時，還是更愿意聽命于原本隸屬的督撫。虔撫亦因此在調動南嶺區域內的廣東官員不時碰壁，賊寇也趁此機會游走于粵贛兩省之間。同時，虔撫還較難支配“兼轄區”的賦稅，這使其治亂時經費常常捉襟見肘。(23)參見〔明〕 陸穩： 《議復抽稅以濟兵糧以備征剿疏》，《陸北川奏疏》，《明經世文編》卷三一四，中華書局1962年版，第3325-3326頁。即如上文提及的動亂期間，虔撫欲調用兼轄區內的南雄商稅、潮州鹽稅，卻“已先為兩廣軍門支用”(24)天啟《重修虔臺志》卷七，江西高校出版社2018年版，第140頁。。廣東將卒還以擒獲的賊首是廣東人為由，徑直搶奪虔撫俘獲的賊首返粵，本屬于虔撫的平亂首功被廣東將卒搶走。概之，虔撫在“兼轄區”時常陷入指揮不靈、財政困難、人力調配不暢等困局之中(25)參見唐立宗： 《在“盜區”與“政區”之間——明代閩粵贛湘交界的秩序變動與地方行政演化》，第409—497頁。，這些困局都影響了其職務的履行。

為打破兼轄困局，完成職事，多位虔撫做出了各自的破局嘗試，比如從實控轄區著手，推行鄉約，重練精兵，汰減冗老等舉措。但僅是在面積較小的實控轄區著手，并不能完全扭轉困局。虔撫在民情事務上逐漸侵越粵、閩等省份的權力，如要求廣東韶州、惠州在造橋、建學、修祠等民政事務上需要向其匯報，似意在以此擴大其在這些兼轄區的影響，進而加強對這些地域的控制。

除了行政上的侵越，虔撫亦通過調整政區歸屬方式，以期打破困局。上文提到的嘉靖三十二年李南澗流劫閩、粵、贛三省，正是在虔撫轄區之內。動亂平定后，為經理地方，虔撫范欽疏請在當地“適中之所，離程鄉縣治二百余里筑城建館，撥兵守御”(26)天啟《重修虔臺志》卷七，第131頁。，設通判鎮守，獲準。四年后，虔撫下轄的南贛參將俞大猷認為僅設通判“終非經久之計”(27)〔明〕 俞大猷撰，廖淵泉、張吉昌點校： 《議建州》，《正氣堂全集》卷一三，福建人民出版社2007年版，第320頁。，建議割廣東程鄉、興寧及福建武平土地合江西安遠一縣，立一州屬贛州府。時任虔撫陸穩即表贊同俞氏建議，并具體提出在平遠地方挑選治所。具體土地劃撥為： 程鄉割出糧米六千石，武平割出三百石，興寧、安遠各割出二百石，設置一個屬于贛州府的直隸州，下轄安遠縣。(28)參見〔明〕 陸穩： 《添設縣治以杜三省盜源疏》，《陸北川奏疏》，《明經世文編》卷三一四，第3326—3327頁。

陸穩的提議實施后擴大了虔撫實控轄區。從表面上看，該方案是為加強平遠治理，但從新政區隸屬看，從廣東劃出大幅土地成立的新縣，將脫離廣東劃歸江西贛州府，由虔撫“兼轄區”變為實控轄區，位處流寇集聚的三省要道因此由虔撫完全掌控，廣東官員亦無權再指揮新設立的平遠縣令等官。賦稅方面，虔撫將新增6 200余石糧米，使其可支配經費有所增加。以上種種，都可在一定程度上緩解虔撫因平遠地方“兼轄”而產生的困局，有助于其職務履行。陸穩在推動設縣的同時，還提請升南贛參將俞大猷為總兵，以期加強該地防守，似是借此機會提升旗下將領級別，擴張直屬軍力并籠絡俞大猷。此后，俞大猷“投桃報李”，又再三疏請(29)〔明〕 俞大猷撰，廖淵泉、張吉昌點校： 《議立州以安反側使得專意饒埔》，《正氣堂全集》卷一三，第322頁。按陸穩方案設縣。該年五月，朝廷批準在此設平遠縣，次月又同意升俞氏為南贛副總兵。旨意下達后，一方面虔撫通過推動設縣使平遠指揮不靈等問題得以緩解；另一方面，廣東程鄉、興寧，福建武平，江西安遠開始籌辦割出土地等事務，虔撫的賦稅收入得到提升。此外，旗下將領的級別及兵力也有提升。虔撫隨后特地預撥錢款給新任平遠知縣王化，新建縣衙等公署，推動新縣盡快落成。

“虔撫方案”讓廣東喪土失糧，使廣東一眾官員都感到不滿，隨即虔粵官員間對此展開交鋒。平遠設縣，從廣東轄地割出的糧米占新縣糧米的92%，卻隸屬贛州府，這使廣東喪失了對大片土地的直接控制權及糧賦。將控扼三省要害的平遠地方割入江西，對廣東來說更是讓潮州在面對閩、贛之寇時“門戶”大開，剿寇時將無險可守。對于平遠民眾來說，前往600里山路之外贛州府城，相較原屬潮州時只需行380里路程(30)參見天啟《贛州府志》卷一《輿地志·疆界》，《四庫存目叢書》史部第202冊，齊魯書社1996年版，第229頁；康熙《潮州府志》卷一《疆界》，《廣東歷代方志集成·潮州府部》第2冊，第46頁。，在繳納賦稅、參加科舉等事務上都更加困難。再者，廣東官員也不愿讓大量賦稅收入就此流入他省。盡管廣東官民對這樣的安排不滿，此時還是得按旨意執行土地交割事務。于是，地方上程鄉官民就在交割土地時“陰沮其事”(31)〔明〕 陸穩： 《添設縣治以杜三省盜源疏》，《陸北川奏疏》，《明經世文編》卷三一四，第3326—3327頁。；拖延之下，程鄉花了年余才割出三圖，糧米未足二千石。

以兩廣總督張臬為首的廣東官員則上疏朝廷要求復議設縣計劃。張臬在奏疏中先引用了新縣里老廖顯祿等人的呈請。廖氏等人稱新縣劃歸他省對當地民眾繳納賦稅和求學等極為不便，還是希望能夠將新縣劃回廣東。民意之外，嶺東道的報告則稱，程鄉、興寧知縣提議再割土地供予平遠設縣，并退回江西土地，使新縣設立無須牽涉到江西。張臬認為官民一心都愿新縣屬粵，即提出：

開設縣治當以民情為主，以百年嶺外之民，而一旦欲遠從江西之役，委屬不便。及今議設之初，不為區處，誠恐日后奏告不休，徒滋紛擾。今據該縣割增一十二里，而又有興寧縣量行添割，堪立裁減縣分。合無將豪居新縣仍屬本省，以從民便，其原割安遠、武平里分仍回屬各省，庶幾控制以得，民情以通，事可經久，而亦不致有紛爭之擾矣。(32)〔明〕 吳百朋： 《議處兵后地方以圖治安疏》，《督府奏議》卷一，柯亞莉校點，張涌泉審訂： 《吳百朋集》，中華書局2015年版，第12頁。

張臬以“民情”為由向朝廷強調，新縣平遠劃歸江西，在民眾的日常生活上會造成巨大的不便。況且程鄉、興寧二縣官民都愿再割土地，使新縣充實，按廣東的方案還不需占江西、福建土地，免去了三省爭奪土地的煩惱。采取廣東方案調整設縣計劃，以新縣歸還廣東，更加順應民情、官情。

繼任虔撫吳百朋接到朝廷轉發的張臬奏疏后，當即回復反對張臬的方案。吳氏認為割出四縣之地設縣是為控扼三省交界之地，以便剿寇。如按張臬之議，將來又會重現掣肘之弊，而割程、興這兩個窮縣的土地給新縣，恐怕會進一步削弱了這兩個縣本身的實力。另外，既然朝廷已明確平遠的歸屬，現在廣東提出異議，實屬制造摩擦，使平遠官員施政“徒擁虛銜，權分兩省，事皆掣肘”(33)〔明〕 吳百朋： 《議處兵后地方以圖治安疏》，《督府奏議》卷一，柯亞莉校點，張涌泉審訂： 《吳百朋集》，第13頁。，而百姓則“心懷觀望”，實在是“徒滋煩擾”。且吳氏認為朝廷設官，皆為弭盜安民，何分你我。(34)雖制度上規定虔撫兼轄廣東部分地方，但虔粵間并非如吳百朋所說的不分畛域。虔粵兩地區在實際運行中，對于具體轄區的歸屬及錢糧都錙銖必較。如新縣最后劃屬廣東，吳百朋提出讓廣東官兵補償其墊付的建縣費用，廣東官員希望從江西劃出土地歸屬廣東，這也遭吳百朋反對。吳百朋一邊淡化隸屬差異，一邊抬出編審圖籍的理由，要求廣東盡快割出都圖，以完成編審。朝廷見虔粵雙方各執一詞，即讓地方會勘妥當再申。

吳百朋為在設縣爭端中取得勝利，亦極力籠絡相關官員，如首任平遠縣令王化。王化作為爭奪地域的主官，是傳達平遠官民意見及經辦設縣具體事務的中心人物。所有地方上的意見及問題都需王化呈文上達天聽，因而王化的態度在這場爭奪中亦至關重要。吳百朋在爭端期間，常常大力褒獎王化。恰逢王化在剿寇中舍身忘我，其妻殉節，為朝廷旌表。吳百朋以此保舉任縣令不足兩年的王化，先升潮州府同知，不久又升以伸威道副使銜任平遠縣令，幫助王化在極短的時間里連升五級。但可惜的是這些舉動并未讓吳百朋得到王化的偏袒。(35)爭端后吳百朋顯然也對王化沒有支持他而發生態度變化。先是，吳百朋不再為王化表功；其后，又因王化在經理虔粵協同剿寇事務時偏袒廣東，吳百朋上疏參劾王化，使其革職為民。吳氏文集中亦收錄了這封參劾文書，但卻將文中王化名字開天窗隱去，個中微妙，實耐人尋味。

進入會勘階段，雙方繼續圍繞自身立場力爭。以新任兩廣總督吳桂芳為首的廣東官員再一次反對新縣屬贛的做法。分巡道徐甫宰前往平遠地方勘察后報稱，一是江西安遠里老范執中亦呈請，安遠“民寡差重”，不愿劃撥土地與平遠建縣。二是程鄉縣呈文稱新縣錢糧多出程鄉，且居民大多心懷故土，并再次強調新縣劃歸異省，則征收賦稅的難度會進一步加大，因而反對新縣屬贛。三是平遠縣令王化雖未明確表態，但亦表示平遠距廣東諸縣較江西諸縣近。徐氏綜合所集意見提出，首先，數年前朝廷在此曾設總兵駐扎時，明確該地屬粵，歸屬早有定論。其次，按廣東方案設縣，平遠縣下轄賦稅堪稱充實。再次，對于贛州府來說，新縣距府治遙遠，實為山谷深縣，一旦盜起，也難以遙制。概之，徐氏認為廣東方案“正合民情，且足以控制諸巢，誠為有見”(36)〔明〕 吳百朋： 《議處兵后地方以圖治安疏》，《督府奏議》卷三，柯亞莉校點，張涌泉審訂： 《吳百朋集》，第98頁。。

徐氏報告呈送后，兩廣總督、南贛巡撫兩人又共同派遣伸威兵備道方逢時、程鄉知縣顏若愚、大埔知縣張孔修、平遠知縣王化前往平遠會同里老姚至德再作會勘。眾人會商后認為，按廣東設縣方案，新縣轄區延袤700余里，下轄糧米超過3 600石，田地尚屬肥沃，即使沒有贛州割出的土地，亦可成縣。再則以廣東之地成立新縣，該縣隸屬廣東是不辯自明的道理。王化還提出，虔撫既反復強調設新縣是為控扼要地，那將劃歸平遠的江西五堡地方，在動亂時“皆聽平遠縣指揮，則有分民而無分土，在安遠無割地之憂，在平遠則無掣肘之嗟。輿情允協，事可經久”(37)〔明〕 吳百朋： 《議處兵后地方以圖治安疏》，《督府奏議》卷三，柯亞莉校點，張涌泉審訂： 《吳百朋集》，第100頁。?？梢娡趸坏霃慕魇种幸仄竭h，還欲“討取”虔撫實控轄區的治權。

繼之，廣東左布政使杜拯再派嶺東道皇甫渙及伸威兵備道方逢時、分巡道徐甫宰去當地查勘?？焙?，三人亦繼續支持廣東方案。廣東左、右布政使杜拯、林懋據此提出“縣不出境，治不易民，江閩地方各有疆域，冊籍已定，人心樂常，一旦彼此紛更，屬之新邑，隸于贛州，則事涉多端，眾搖異議”(38)〔明〕 吳百朋： 《議處兵后地方以圖治安疏》，《督府奏議》卷三，柯亞莉校點，張涌泉審訂： 《吳百朋集》，第102頁。，一致認為平遠屬贛實多生事端，并進一步強調新縣屬粵實“俯順三省民情”。

由于參與會勘的官員大多為廣東官員，所有會勘結果都倒向兩廣總督一邊。吳桂芳因而大贊會勘結果“誠得慮始善后之圖”(39)〔明〕 吳百朋： 《議處兵后地方以圖治安疏》，《督府奏議》卷三，柯亞莉校點，張涌泉審訂： 《吳百朋集》，第105頁。。吳百朋則直斥所謂民情是“安土之私，不足恤也”(40)〔明〕 吳百朋： 《議處兵后地方以圖治安疏》，《督府奏議》卷三，柯亞莉校點，張涌泉審訂： 《吳百朋集》，第104頁。。戶部匯總意見后，似是未免令虔撫進一步滋生擴張之心，最終決定采納廣東方案，令平遠還歸廣東，就此，虔撫在平遠設縣爭端中鎩羽而歸。

虔撫倡導在兼轄區設縣以擴大自己實控轄區的行為并非個例。如虔撫在嘉靖四十二年(1563)曾謀劃以劃占廣東大埔縣嵼坑、牛坪和程鄉縣桃源、松源等地設縣，亦欲將大幅廣東屬地劃入其可駐扎的汀州府。(41)參見〔明〕 陸穩： 《俯順民情添設縣治以絕盜源疏》，《陸北川奏疏》，《明經世文編》卷三一四，第3327—3329頁。廣東一眾官員對虔撫的這些作為并不滿意，除在討論設縣時進行博弈，虔撫入粵剿寇時，廣東官員亦常常怠慢。對此，吳百朋曾向朝廷申訴廣東官員“以勢屬遙制，通不相聞，比臣羽檄交催，始得前報，略知賊中消息”(42)〔明〕 吳百朋： 《飛報倭情疏》，《督府奏議》卷一，柯亞莉校點，張涌泉審訂： 《吳百朋集》，第19頁。。在福建兼轄區，虔撫亦曾謀劃將不屬其轄區的土地劃入其兼轄區。嘉靖四十二年，虔撫陸穩計劃將福建、廣東屬地劃入福建，并歸于虔撫轄區，以漳州河頭埠為縣治，但未能成功。吳百朋在嘉隆之交又主導在漳設寧洋縣，將不屬虔撫轄管的福建延平府大田、永安二縣納入其兼轄的漳州府。但寧洋縣成立并不順利。該縣直至成立五年后，永安縣割出的三圖之民僅遷入二十三戶，其余皆反復未附。寧洋縣民因需承擔永安未附人丁的賦稅，疾呼“貧苦極矣！永人不至，眾其安所恃乎?！?43)康熙《寧洋縣志》卷一《輿地志》，天馬圖書有限公司2001年版，第37頁。在朝廷同意建縣及虔撫積極推動的背景下，如無官方某種程度授意，實難想象永安之民何能光明正大拖延如此之久不附新縣。由此一明一暗亦可看出福建官民對虔撫屢次利用設置政區的舉措挪弄福建屬地感到不滿。(44)參見〔明〕 陸穩： 《俯順民情添設縣治以絕盜源疏》，《陸北川奏疏》，《明經世文編》卷三一四，第3327—3329頁；天啟《重修虔臺志》卷一《敕書》，第9頁；唐立宗： 《明代南贛巡撫轄區新探》，《歷史地理》第19輯，第120頁；天啟《重修虔臺志》卷七《事紀四》，第152頁。對此，福建巡撫等官有架空虔撫在閩治權的動作，虔撫斥責福建官員“有司但知有彼省之軍門，而不知有臣……權則已去，禍則獨諉”(45)〔明〕 陸穩： 《剿除山寇事宜疏》，《陸北川奏疏》，《明經世文編》卷三一四，第3322—3323頁。，后虔撫不愿李代桃僵，即表示將漳州府交由福建軍門專理，主動放棄了漳州兼轄權。

學界以往多從地方社會及經濟等因素(46)參見青山一郎： 《明代の新県設置と地域社會——福建漳州府寧洋県の場合》，《史學雜志》1992年第2期；陳賢波： 《明代中后期粵東增設新縣的地方政治背景——以萬歷〈普寧縣志略〉為中心》，《中國歷史地理論叢》2010年第1輯；陳賢波： 《“割都分治”之下——明末清初潮州屬縣都圖爭端的初步分析》，《歷史人類學學刊》2005年第2期；唐立宗： 《從〈定氛外史〉看明代惠州礦徒事件、劃疆分邑與士民議論》，《明代研究(臺北)》2009年第13期；程龍： 《讀〈廣輿圖·虔鎮圖〉兼論明中后期粵東新增縣治的軍事地理意義》，《歷史地理》第19輯，上海人民出版社2003年版，第343—349頁。出發，考察明中葉以后粵閩贛三省交界的設縣運動。這些研究著眼于地方官、紳、民等群體的利益，考慮設縣過程中的爭奪。對于引發爭奪的原因，亦歸結為“不可能皆滿足地方人士的愿望”(47)唐立宗： 《在“盜區”與“政區”之間——明代閩粵贛湘交界的秩序變動與地方行政演化》，第450頁。。不可否認，地方社會的聲音在設縣過程中有重要的影響力。但在平遠設縣爭端中，對“遠離”地方的督撫官員來說，他們相較于州縣官員受到地方影響更小。在討論設縣時，封疆大吏必然以職事為先，所制定的措施亦以方便實施為首要考慮。地方社會的聲音更多時候是作為發起設縣的誘因，一旦民意成為“絆腳石”，有如吳百朋就會直斥“區區小民，安土之私，不足恤也”。平遠縣行政區劃的最終確定仍是取決于中央政府對維持虔粵雙方“均衡”狀態的考慮，里民之議在此時只是作為虔粵及中央官員的論據而存在，政治主導原則才是影響平遠縣設立的關鍵因素。

二、 平遠設縣后虔撫轄區及虔粵關系的演變

平遠設縣爭端產生后，朝廷為免虔粵官員間沖突愈演愈烈影響地方穩定，選擇出手協調地方關系，于是籌劃在粵設置廣東巡撫。從閩撫運行經驗看，虔撫在閩侵越情況因福建巡撫的存在而得到限制。似乎在此影響下，朝廷于嘉靖四十五年動議在廣東設置巡撫(48)巡撫廣東職事首次出現于明初，此后廢置不常。建文二年，其時朝廷派遣官員南下巡撫廣東糾逮犯罪官員。此后朝廷還曾多次派員巡撫廣東，但都未長期駐扎廣東，都是巡視結束后返京，廣東巡撫當時尚未具備地方官員色彩。景泰三年因設兩廣總督，巡撫廣東的職責又時常歸由總督兼任。偶爾巡撫廣東與巡撫廣西兩職事還由一人擔任，稱兩廣巡撫。至成化六年，兩廣總督韓雍兼任兩廣巡撫，此后近百年間廣東巡撫的職事都不曾分置。參見萬歷《廣東通志》卷六《藩省志·事紀五》，《四庫存目叢書》史部第197冊，齊魯書社1996年版，第127頁。，以抑制虔撫侵越廣東。該年，徐階門人給事中歐陽一敬先奏請復設廣東巡撫。徐階亦向明世宗奏稱，粵東治理每每耗財費力而不得法，皆因兩廣治理中心西移。雖此前將惠潮二府就近割屬虔撫兼管，但成效不大。徐階還隱晦點出兩地官員沖突下，虔撫在粵“兵馬錢糧調發，俱不方便”(49)〔明〕 徐階： 《答兩廣更置諭》，《世經堂集》卷三，《四庫全書存目叢書》集部第79冊，第418頁。。為地方治理計，徐氏建議在粵設置巡撫專理惠潮，以新設巡撫促使虔粵間實現均衡的態勢以維護地方治理大局。隨后明世宗同意設置粵撫“駐惠州府城，有警移駐長樂縣，調度惠、潮二府兵食”(50)〔清〕 夏燮： 《明通鑒》卷六三，岳麓書社1998年版，第1788頁。。

廣東巡撫的設立客觀上協調了虔粵關系?；洆崦鞔_省域轄區且東移惠州開府施政，不但加強了粵東動亂的治理，更使虔撫失去了對粵東的兼轄權，進而有效地限制住了虔撫對廣東的侵越?；洆嵩O置前，虔撫雖在平遠設縣中“失利”，但其后仍參與惠州新設縣事。而粵撫設立后，兵部專咨虔撫，“福建、廣東巡撫并設，惠、潮、漳州三府?？転槎?，應還二處巡撫”(51)〔明〕 吳百朋： 《遵照明旨申明撫剿巢寇事權以專責成疏》，《督府奏議》卷六，柯亞莉校點，張涌泉審訂： 《吳百朋集》，第349頁。，咨文明確虔撫兼轄區此時不再包含惠潮，似有令虔撫不應再有侵越行為之意。隨后虔撫對粵撫轄區內設縣不再如倡設平遠般參與其中，此前虔撫參與的惠州設縣事，后由廣東官員獨立經辦。

設立粵撫期間，虔撫施政中涉及廣東事務亦受到約束。這一階段虔撫即使在實控區設縣，亦不愿因此與廣東官員發生沖突。隆慶元年(1567)，因應治理需要與撫民呈請，嶺北道等官力陳在粵贛交界的蓮塘設縣以便管理地方，并于上報同時就到蓮塘開展前期準備，似對侵占廣東土地仍持積極態度。虔撫吳百朋接屬下呈文后，認為方案中涉及的廣東和平“系草創新縣，均之不堪再割”(52)〔明〕 吳百朋： 《設官鎮守以安新民以圖永治疏》，《督府奏議》卷六，柯亞莉校點，張涌泉審訂： 《吳百朋集》，第364頁。，以建縣涉及縣份都不具支持設縣的戶口糧米，且以廣東和平縣實乃草創為由，決定只在該地設堡鎮守。但實際上和平建縣已近50年，稱為新縣稍屬牽強。似是該地建縣地域觸及粵撫轄區，吳氏不愿再因侵越事與粵撫發生沖突，退而選擇建堡駐守。隆慶三年(1569)，張翀繼任虔撫，再遇蓮塘設縣事?；涄M交界撫民聯名請求，將岑岡上下陵、烏虎鎮、鐃鈸寨等處與高沙等保新民總為一縣。但地涉廣東屬地，張翀認為“分割和平縣丁地，必須與彼省協議”(53)〔明〕 張翀： 《題為懇乞圣明俯賜建縣以圖永安疏》，〔明〕 張翀著，王堯禮、邱祥彬點校： 《鶴樓集》卷一一，孔學堂書局2018年版，第181頁。。粵撫旗下官員在會勘時提出“烏虎鎮為和平縣藩屏，若概割之則不成邑”(54)〔明〕 張翀： 《題為懇乞圣明俯賜建縣以圖永安疏》，〔明〕 張翀著，王堯禮、邱祥彬點校： 《鶴樓集》卷一一，第181頁。，明確反對從廣東劃出土地歸江西設縣。張翀見此即決定只以贛州屬地建縣，不再提出對廣東屬地的要求。由此可見，朝廷通過新設粵撫及建置巡撫轄區，有效約束了南贛巡撫的擴張行動，原本因虔撫侵越而緊張的虔粵關系也穩定下來。

隨著粵撫因督撫矛盾被裁，趨于平穩的虔粵關系又再起波瀾。廣東官員在轄區內有單獨考課的情況下，不免展現出政治上的“自私”。新任粵撫李佑上任后，巨寇嘯聚閩粵海面。李佑即扭頭南向率官兵剿寇，卻將兩廣總督張瀚隔絕于戰事之外，張瀚對此大為不滿，加上粵撫剿寇時剿撫失策，張瀚怒而上疏參劾李佑：“巡撫衙門往往不行關會……計議定奪，今每徑自具題，或移咨吏部并不相聞，事皆齟齬?！?55)〔明〕 張瀚： 《明職掌以一政體疏》，《臺省疏稿》卷五，《續修四庫全書》史部第478冊，上海古籍出版社2002年版，第104—105頁。疏中張瀚對李佑把持廣東事務，自行上奏截留錢糧未曾關會，以及單獨保奏官員等行為的不滿溢于言表。(56)張瀚直至離任后，仍對任上粵撫之事忿忿不平，提及“余鎮粵時，東省失事，罪不及撫臣，而余乃降職閑住。及平山盜平，撫臣晉爵錫金，而余僅復職聽用。嗟夫！以功受罰，寧獨文成、襄毅然哉！”參見〔明〕 張瀚： 《兩粵紀》，《松窗夢語》卷八，中華書局1985年版，第167頁。李佑雖被申斥，之后似乎并非改正。不久張瀚又參劾李佑。(57)〔明〕 張瀚： 《查參失事將官疏》，《臺省疏稿》卷五，第106—108頁。隆慶二年(1568)三月李佑(58)首任粵撫李佑，為吳百朋同年，此前任江西嶺北道時亦頗受吳氏倚重，其就任粵撫后，虔粵爆發沖突次數亦有所減少。筆者認為，李佑在施政中亦可能存在偏幫虔撫的行為，這也可能是張瀚不滿李佑的原因之一。惜未有更多史料證明，姑且存疑?；丶牽?。事實上如李佑般“地方保護主義”并非個例(59)隆慶三年廣東巡按上疏留南雄商稅于廣州，以便廣東自行調配，不愿解送總督統一調配，即惹劉燾不滿。劉燾上疏“夫論財賦則廣東稍饒，論兵糧則廣西甚急，即今古江諸賊出劫無常，荔浦三峒連兵不解，竊恐廣西弗寧，則廣東不得安枕而臥，請將北來橋稅復解梧州以資兵餉……部覆詔如議”。中央為剿寇大局，態度上即意在偏幫兩廣總督。參見《明穆宗實錄》卷三四“隆慶三年閏六月壬戌”條，臺北“中研院”歷史語言研究所1962年印行，第883頁。，朝廷在這些沖突中出于維護地方穩定大局，多偏幫兩廣總督。加之隆慶四年籌劃設粵撫的徐階致仕，設粵撫又是劾倒高拱的言官歐陽一敬。再上臺的高拱為倒徐氏舊政，趁兩廣總督對粵撫不滿，發動門生給事中光懋、御史蘇士潤上疏以“更設二撫臣，不惟多官多費，適滋紛擾而于人情馳騖，事勢牽挽尤為多端”(60)《明穆宗實錄》卷四五“隆慶四年五月庚辰”條，第1133頁。為由，建議裁革粵撫。就此，廣東巡撫設置不到五年后，在高拱及門人主導下被裁，巡撫職事由總督兼任。但高拱也意識到惠潮歸屬對于維持虔粵關系穩定的重要性，仍明確惠潮由廣東專管，以免虔粵再因爭奪轄區及推諉而再起沖突。

粵撫被裁后，并非無人意識粵撫對廣東的重要性。萬歷十二年(1584)，潮州知府郭子章就指出廣東巡撫被裁會導致粵東治理乏人，進而導致當地盜寇再次滋蔓，而粵東盜亂竄擾四省正是虔撫將廣東屬地劃歸轄下的重要理由。加之粵撫已裁，廣東再無遏制虔撫侵越的理由。因此郭氏奏請建議在粵東復設巡撫、道員加強粵東治理力量，以此鞏固治理成效。(61)參見〔明〕 郭子章： 《南澳程鄉議》，《粵草》卷九，《四庫全書存目叢書》集部第154冊，齊魯書社1997年版，第598頁。但其議未被當局采納。

粵撫設立后解決了虔粵相爭影響地方大局的問題，卻未徹底解決虔撫因“兼轄”而產生的困局，這使得虔撫在粵撫被裁后再次產生侵越廣東土地的動作。萬歷初年，虔撫因轄區內動亂較嘉隆年間頻率有所降低，惠潮二府此時亦不屬其“兼轄”，其對廣東擴張權力的需求不大，虔粵之間大致相安。但萬歷十四年(1586)末，粵贛交界再起動亂，賊寇再次流劫于閩粵贛三省交界處，剿寇時亦再次出現各省畫地為牢的情況。動亂平定后，虔撫見粵撫已被裁撤，加之當時粵東動亂裁撤了不少官職(62)兩廣總督雖兼任粵撫，但除萬歷二年有警短暫駐在粵東，其余時候駐地并未東移，駐地以兩省之中的梧州與肇慶居多。而惠潮本有三個道員，萬歷五年，在張居正裁冗的影響下，裁去了駐惠州的伸威道，只余海防分巡道和嶺東分守道兩員，武職方面則裁去潮州參將，惠潮的文武官員配置相較隆慶年間大為減弱。，管治力量有所減弱，因而為便于治理轄下，其又再籌劃將廣東土地劃為兼轄區。萬歷十六年(1588)，虔撫屬下贛北道等官提出：“惠潮二府原屬兼制，后因廣東添設巡撫，故將惠潮二府掣還不轄。今廣東巡撫已經裁革，而惠潮二府專制總督，雖彼中調度，固可遠暨無虞。然山徼羽飛，亦難旦夕率至，犄角之勢未成，而潰癱之患已及矣?！?63)〔明〕 陳有年： 《鄰境宿寇蕩平議處地方善后事宜疏》，《陳恭介公文集》卷四，《續修四庫全書》集部第1352冊，上海古籍出版社2002年版，第676頁。虔撫接報后聯合江西撫按官員奏請將惠州之和平、龍川、興寧，潮州之程鄉、平遠仿江西吉安、萬安、龍泉、永豐等縣事例，直聽南贛軍門就近節制，欲爭回廣東部分地域管轄權。疏中虔撫又再試圖淡化屬地歸屬差異，強調“天下原屬一家，同舟豈分胡越”(64)〔明〕 陳有年： 《鄰境宿寇蕩平議處地方善后事宜疏》，《陳恭介公文集》卷四，《續修四庫全書》集部第1352冊，第679頁。。此時粵東地區確無重臣，而地方亦有治亂需要，朝廷同意了虔撫意見。由此，無廣東巡撫限制的虔撫重獲惠潮二府中與南贛相接五縣的兼轄權。

虔撫爭回惠潮五縣兼轄權后，其擴張并未停止。崇禎六年(1633)，廣東撫、按官員籌劃在惠州連平設縣。朝廷此時專顧遼事對設縣并不支持。廣東官員為盡快解決連平礦徒作亂問題，聯同虔撫屢屢上奏，但皇帝對于虔粵會商建縣的建議仍數次打回讓其“熟商”。最后經地方官員熟商后的結果卻是改設縣為設州，并將惠州河源、和平二縣納入州中以便控扼要地。吏部批復：

顯然朝廷并不支持設州。但廣東官員未聽從，并持續推動建州，虔撫則趁此提出將不屬其兼轄的廣東屬地劃入新州。面對該地官民“民不愿割”的意愿，虔撫再次淡化歸屬差異，強調：“設州更聯滿局之勢，蓋以一州而轄二縣，有指臂相使之勢，且舊縣而屬新州，無秦越相視之跡。”(66)雍正《連平州志》卷一《建置》，《廣東歷代方志集成·惠州府部》第17冊，第25頁。朝廷見無法阻擋地方官員行動，地方又已自籌經費建城，允準建縣。至于虔撫的屬地要求，朝廷見廣東方面未反對(67)此時廣東官員正集中精力剿滅登岸肆虐的大?？軇⑾憷?，廣東在粵東建置連平、鎮平兩縣時都草草了事。，即同意新設州份及河源、長寧二縣由虔撫兼轄。虔撫由此在明末將其兼轄區進一步南擴至河源、長寧二縣及廣州府龍門屬地，廣東南嶺山區基本上重新納入虔撫轄區之內，其施政困局再得到一定緩解。

三、 明代中晚期南贛巡撫的運行與演變

在虔粵沖突及中央政策調整影響下，南贛巡撫在粵贛交界轄區的隸屬和設置亦隨之發生變動?？傮w上，明中晚期虔撫在粵贛交界的轄區先逐步減少，而后因應治理大局，轄區稍有恢復。在府的層面，虔撫實際控制的江西贛州府因爭奪平遠一事，屬地前后有所變更。虔撫兼轄的廣東惠州、潮州由受虔撫完全兼轄變為部分縣或區域受虔撫轄制。廣州府也有小幅地塊在明末劃屬給虔撫兼轄。在縣的層面，虔撫在江西實控區新設定南縣、長寧縣，在兼轄的廣東新設平遠縣、長寧縣、永安縣、連平州、鎮平縣。而如實控區的江西龍南、安遠、會昌、信豐，兼轄區的廣東興寧、程鄉、翁源、和平、河源、博羅、龍川、龍門等縣份或是為新設縣份割出部分土地，或是改變行政隸屬。

這一時期，南贛巡撫擴張轄區的行動直接影響了虔粵關系的起伏。在平遠設縣爭端等事例中，南贛巡撫謀求劃占廣東土地，虔粵官員間為爭奪轄區針鋒相對，進而在施政中互相掣肘，使得兩地間相互關系趨向緊張。在這個問題上，虔撫的設置、運行未能像宋代設置跨路、跨州縣準政區那般促進地方行政效率的提升(68)余蔚曾對與跨省巡撫轄區相似的宋代跨路、跨州縣準政區進行了詳細探討，認為這類準政區存在監察區、財政督理區、軍事管制區及邊疆特殊治理區域等類型，宋廷還通過設置這類準政區，加強了對地方行政事務的監察和管理，更有效抑制了當時地方行政體系運作遲緩的弊病。參見余蔚： 《宋代的財政督理型準政區及其行政組織》，《中國歷史地理論叢》2005年第3輯。。朝廷為免此弊端影響地方穩定，徐階等人提議新設巡撫轄區作為協調地方關系的“政策工具”。此后，由于廣東巡撫的存在，虔撫擴張行動大大減少，才使虔粵關系趨向平穩。通過新設巡撫轄區而實現的均衡，隨粵撫被裁而消失。虔撫原有的權力擴張態勢，隨寇情再起故態復萌。但中央政府并未放任失去粵撫約束的虔撫肆意擴張，只允許其有限地擴張轄區。

虔撫自嘉隆年間以降，擁有了調整政區的權力。在虔撫設置之初，朝廷出于限制其權力的考慮，將提督職權限定在處理軍務、撫安軍民、修理城池等方面，并未賦予其如其他“省域”巡撫般完整職權。虔撫職務運行存在結構性不足，這是統治者為了穩固中央統治作出的選擇。但虔撫在履職時，為了完成職事會自行突破制度限制，擴大自身權力，如嘉隆年間以軍事平亂為由，侵越“兼轄區”民政事務乃至主導新政區的設置及劃分，試圖增加實控區。又如陸穩等人倡議設置平遠縣，劃占廣東土地至期轄下的贛州。(69)平遠設縣以前，雖也有王守仁在經理贛粵交界三巢之亂時，以經理善后動亂之名議設漳州平和、南安崇義、惠州府和平三縣，但這些都尚不涉及將一省土地劃入他省及虔撫轄區擴張的問題，因而也沒有引起與他省官員的沖突，嘉靖以前的多數時候虔撫就是按職權在盜區設城，以通判等佐貳官員駐守，加強治理。對于中央來說，“政區邊界的劃定是集權式而不是分權式的，亦即不是由各政區之間自行決定，而是由中央政府統一劃定的”(70)周振鶴： 《建構中國歷史政治地理學的設想》，《歷史地理》第15輯，上海人民出版社1999年版，第16頁。。政區邊界劃定權是比一般民政權力更加重要的權力。原本南贛巡撫未被中央賦予調整政區邊界的權力，但朝廷此時為了便于加強對于地方的管治，還是默許了南贛巡撫在調整轄區問題上發揮其“能動性”，表明朝廷此階段在一定程度上同意分給南贛巡撫主導調整政區的權力。

南贛巡撫權力的擴大，也讓布政司這一時期在民政事務中的地位進一步降低。在明代，地方日常行政事務應由布政司等三司負責，且分土對省的日常行政損益最大。但在平遠設縣過程中，虔撫主導設縣，每每獨自奏事，偶與該省巡按合奏，少有與布政司等三司官員合奏的情況，三司官員的呈文多作為其奏疏中的報告材料上呈。(71)如在《明實錄》里，對虔粵轄區爭奪的記載，朝廷亦以督撫的奏疏作為決策的主要參考來源，依據布政使或按察使奏疏進行決策。作為明代省一級行政事務主要負責者的布政司官員似乎在這些博弈中均處于附屬地位。但似亦不可斷言督撫在省一級的運行上完全替代了三司官員，布政司官員在明代中后期地方行政中發揮的作用仍待進一步考察。不但是虔撫方面，廣東方面的官員在與虔撫展開交鋒的過程中，亦主要由兩廣總督牽頭上奏，廣東布政使更像是督撫的屬員。由此看來，地方督撫在明代中后期的政區調整博弈過程中，成為各自督撫轄區內行政事務處理及維護地方利益的主事人，而非被稱為“藩伯”布政使代表地方發聲。

從虔撫在明代中后期的運行來看，即使治理壓力增大，其巡撫轄區也沒有向政區轉化。將虔撫轄區轉化為制度化的政區，從行政角度看可使其運行更順暢。一方面，制度上并未明確虔撫轄區內州府官員受其統轄，布、按兩司亦非其直接下屬，其轄區不具備政區應有的行政管理體系，虔撫政令一般是通過下轄的道來執行。通過道員來執行政令并非明朝正式的行政運行方式，只是一種地方行政體系的補充，運行肯定不如正式體系順暢。另一方面，虔撫轄區相較正式政區變化更加頻繁，其很難長期保持固定的范圍。加之，虔撫轄區還呈現出“兼轄”與“兩屬”的狀態。(72)參見傅林祥： 《晚明清初督撫轄區的“兩屬”與“兼轄”》，《安徽大學學報(哲學社會科學版)》2010年第5期。如平遠設縣爭端般南贛巡撫與鄰近省份搶奪治權的情況便頻頻發生。因而，明代虔撫不斷變動的轄區更像是一種準政區狀態。

朝廷對于虔撫權力擴張的默許態度，說明明廷在對待管轄跨省轄區的南贛巡撫采取了既利用又限制的策略。一方面，明朝統治者出于避免地方割據目的，設置的巡撫轄區多是與布政司轄區重疊的“省域”巡撫轄區，雖偶有順天巡撫、漕運巡撫等特殊安排，但這類巡撫一般都轄區狹小，職權單一。反觀虔撫，其轄區廣闊，職權較大，轄區最大時下轄11府1州62縣。虔撫轄區還控扼贛、粵、閩、湖廣四省交通咽喉，使四省面對南贛巡撫轄區皆無險可守。虔撫實際運行中，軍政、民政、官員考核等職權均有行使。從維護中央統治的角度看，朝廷必不樂見虔撫轄區過大且扼據險要和擁有龐大的行政權力。如按虔撫意愿，將平遠劃歸贛州，廣東將失去對江西的東北門戶，這顯然違反了中國古代設置區劃時為免形成割據勢力而采取的“犬牙相入”思想。因此，朝廷并未同意虔撫的方案。到了明代中后期，除了限制虔撫職權，朝廷還讓其巡撫轄區始終維持一種臨時設置的狀態。虔撫實控區除贛州府、南安府兩處沒有變動，面積廣大的“兼轄區”不斷盈縮變動，且總體上比設立中前期縮減不少。這是明朝統治者對南贛巡撫制度限制的一面。

另一方面，為利用虔撫治理動亂，朝廷限制之下又允許其轄區有一定的擴張。如上文所敘，虔撫被取消惠潮兼轄權二十余年后，朝廷又允其重新兼轄，但僅將惠潮三分之一予以轄制。在朝廷既利用又限制的思想下，虔撫模式在地方治理中發揮了一定積極的作用，所以虔撫設置后，朝廷又設置了偏沅巡撫、鄖陽撫治等專事剿寇下轄跨省轄區的巡撫，這些都反映了明朝統治者對這種特殊巡撫制度的需求與肯定。伴隨著明末農民大起義及明清戰事的發展，原有督撫制度顯然不足以應對，如虔撫般擁有跨省轄區的督撫在全國各地頻頻出現。相較于巨大的統治危機，跨省巡撫轄區的弊端已然“微不足道”。此時，設置擁有廣闊跨省轄區的督撫就成為朝廷應對大規模農民起義的“靈丹妙藥”，于是明朝統治者陸續設置了如“五省總理”“七省都督”(73)一般總督以二、三省為轄區，明中葉因應頻繁爆發農民及少數民族起義，開始出現下轄四省的總督，但并不常設。天啟元年“以土官奢崇明反，又設四川、湖廣、云南、貴州、廣西五省總督”，開始出現五省總督。至崇禎年間，為應對各地大規模農民起義設“總督陜西、山西、河南、湖廣、四川五省軍務一員。崇禎七年置，或兼七省。十二年后，俱以內閣督師”，在北直隸等地設“總理南直隸、河南、山東、湖廣、四川軍務一員。崇禎八年設，以盧象升為之”。參見《明史·職官志》卷七三，《職官二》，中華書局1974年版，第1173—1175頁。這般令人瞠目結舌的職務。而這也體現了明廷對這項制度利用的最大化。

概之，明朝統治者在發展與完善具有跨省轄區的南贛巡撫制度過程中，并沒有徹底解決中央集權與地方分權之間的矛盾，因而始終沒有使南贛巡撫的設置完全制度化。但是明朝統治者面對現實中協調高層政區間行政事務的需要，必須設置虔撫這樣具有跨高層政區轄區的巡撫，因而明廷采取了既利用又限制的策略，希望通過不斷地變化調整虔撫的轄區、職權來解決虔撫權力過大的問題。但長時間的動態調整也是治標不治本的，且明朝統治者也沒有摸索出一套可以制度化運行的跨高層政區巡撫制度。這些都反映了明代南贛巡撫乃至全國督撫制度及其轄區設置上不成熟的運行狀態。

四、 結 語

綜上，在跨行政區劃事務中，行政區劃往往會成為資源配置、行政效率的阻礙，明代試圖通過設置具有跨高層政區轄區的巡撫來解決這些矛盾。但這些管轄跨省轄區的巡撫在發揮積極作用的同時，隨著其轄區、職權越來越大，逐漸成為地方不安的“導火索”。明代統治者采用既利用又限制的策略，維持了中央與下轄跨高層政區巡撫官員的權力平衡。中華人民共和國建立以來，我國亦設置過大行政區(74)大行政區于1949年為加強中央對各地的領導而成立，1953年后因故取消大行政區設置。1961年中央為收攏經濟管理權，又再于全國設置華北、東北、華東、中南、西南、西北六個中央局，以便于加強中央對地方的領導。參見中共中央黨史研究室： 《中國共產黨歷史第二卷(1949—1978)》下冊，中共黨史出版社2011年版，第576—577頁；范曉春： 《中國大行政區研究： 1949—1954》，中共中央黨校博士學位論文，2007年。、國務院南水北調工程建設委員會等(75)其他還曾先后存在的國家級協調議事機構，有國務院三峽工程建設委員會、國務院西部地區開發領導小組、國務院振興東北地區等老工業基地領導小組、京津冀協同發展領導小組、粵港澳大灣區建設領導小組等。區域性跨政區組織，說明協調跨政區事務的需求并未消失。面對現實中對協調跨行政區劃事務的需求，中國傳統社會對于跨行政區劃巡撫轄區的實踐經驗，仍是值得繼續挖掘與討論的。