天然林保護工程森林管護模式研究

劉清香

（云南省曲靖市會澤縣林業和草原局，云南 會澤 654200）

森林管護工作的開展具有較高的專業性和系統性要求，其用意在于避免出現過度砍伐，為天然林營造良好的生長環境，以實現穩定的天然林生態系統以及豐富的植物生物群落。從森林管護的本質目的出發，其意義即為保護森林生態環境，更好地維護生態平衡，充分發揮出森林生態屏障的作用，并有利于促進社會的可持續發展。

會澤縣地處長江上游，位于云南省東北部，境內最高海拔4017.3m，最低海拔695m，全縣總面積5854km2，其中山區占95.7%。縣內有23個鄉（鎮），總人口88.28萬人，屬于典型的貧困山區農業大縣，是國家重點扶貧縣之一。長時間以來，在國家以及各級政府部門的扶持下，先后開展了長江上游防護林工程、以工代賑造林工程以及中德合作造林項目等，并于1999年開始了天然林保護工程，森林覆蓋率由20世紀80年代中期的17.5%增加至如今的34.5%，在生態環境的改善方面取得了較好的成效。

1.會澤縣森林資源概況

會澤縣林業用地面積492萬畝，占總面積的55.7%；非林業用地面積390萬畝，占44.3%。在林業用地面積中有林面積398萬畝，占林業用地81.0%；灌木林面積41萬畝，占8.3%；未成林造林面積25萬畝，占5.0%；疏林地面積1.5萬畝，占0.3%；荒山荒地面積12.5萬畝，占2.5%；其他林地面積14萬畝，占2.8%。

2.天然林管護的實施目的

會澤縣在地質條件以及江河切割的影響下，境內地勢條件較為惡劣，具備多樣化的氣候類型，立體氣候極為明顯。

過去的會澤縣曾是有名的銅都，具備較為發達的冶煉產業，而該類產業的興起對森林資源的損耗極大，由于過度砍伐以及高強度的墾殖，使得當地的自然環境受到了嚴重的損壞。甚至在一段時間內，出現大面積的山體裸露，致使水體流失嚴重，繼而誘發洪澇、干旱、泥石流和滑坡等自然災害的頻發，嚴重威脅到當地人們的正常生產和生活，同時也嚴重威脅到了長江中下游的安全防汛以及國家重點水利工程的安全性。為此，天然林保護工程的實施對會澤縣有著極為重要的意義。通過天然林保護工程來保護現有森林資源，并對原有的森林植被進行恢復，提高土壤的保水性，避免對長江中下游的防汛以及國家重點水利工程的使用性能造成影響，同時也能有效改善全縣的自然環境，促進社會的可持續發展。

3.天然林管護實施情況

會澤縣天然林保護工程的開展從1999年開始至今，自會澤縣天然林保護工程開展以來就備受各級政府和領導重視，在實施過程中，相關領導部門以及機構均將相關文件落于實處，不斷加強相關人員對天然林保護工程的認識，并落實責任制，確保責任到個人，不斷加強農村能源建設力度，以更好地實現對森能資源的保護。此外，聯合相關部門加大對森林資源的監察力度，全面保障森林資源的安全性，避免出現亂砍濫伐，并通過資金管理的加強，確保資金實現專款專用。

3.1 資源得到保護，管護持續加強。

會澤縣嚴格執行國家《天然林資源保護工程森林管護管理辦法》及省級相關規定，采取四項措施，加強天保工程二期森林管護工作，對工程區現有森林資源實現了有效保護，促進了林區增收致富。

3.1.1 建立健全森林管護網絡體系。從縣到鄉鎮（林場）到村，組建天保工程領導小組，落實雙向目標責任制，層層簽定森林管護目標責任書。將森林管護、森林防火、林業有害生物防治、資源林政管理等納入年度工作目標考核內容。

3.1.2 制定和完善森林管護各項制度。根據天保工程二期縣級實施方案，認真落實“屬地責任”，全市各鄉鎮、村建立了森林資源管護組織，鄉鎮、村、組、林業站、護林員、農戶，層層落實了森林資源保護和森林防火工作主要責任人，將管護責任和面積落實到人頭、山頭地塊，構建完善的森林管護督促檢查、獎懲、資金及檔案管理等機制。

3.1.3 加強基礎設施建設。各鄉鎮、村按照屬地管轄的原則，在各自責任區域設立永久性宣傳、警示森林管護碑牌，注明管護面積、范圍、權屬、管護責任人等內容。在人為活動頻繁和森林面積大的地段，增加管護人員數量，加大管護力度。

3.1.4 加強森林管護措施。全市按照森林管護職責和管護內容，落實人員，落實責任，強化巡山護林，填寫巡山記錄，構建管護情況逐級報告制度以及督促檢查制度，確保森林資源安全。

3.2 高質量完成天保工程公益林建設任務，建設質量穩步提高。

全縣嚴格執行國家天保工程二期公益林建設程序要求，加強組織領導，加大工作力度，搶抓造林節令，較好地完成了2012年天保工程二期公益林建設任務，工程質量穩步提高。全縣共完成森林管護計劃面積達328.4萬畝，根據森林資源分布狀況，規劃落實在全縣23個鄉和2個國營林場（者海林場、野馬林場），現有管護人員1429人，全面落實了項目區的森林管護。公益林建設封山育林面積累計7.0萬畝，經核實封育面積7.81萬畝，并針對封育效果欠佳的區域進行了補植補播。人工造林面積累計0.78萬畝，實際完成造林面積0.81萬畝，成活率高于80%。人工模擬飛播造林面積累計3.5萬畝，實際完成3.57萬畝，合格率100%。

3.3 林區社會保障體系進一步完善

2012年，全縣繼續調查好天保工程區森工企業和國有林場社會保障現狀，包括應參保職工人數、險種、地方有關政策等，并以此為基礎數據積極向省廳申報職工基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等社會保險補助，促使森工企業和國有林場社會保障體系進一步完善，“五險”社會統籌參保率100%，確保了林區社會穩定。

4.天然林管護存在問題和建議

4.1 明確工作經費

國家、省明確指出了林業主管部門為營造、撫育、保護和管理重點公益林所必須進行的區劃、界定、宣傳、檢查、驗收等工作經費由各級財政預算另外安排，不允許在補償資金中列支，然而，由于基層實際存在較大的差異，工作經費的制度化依舊缺失，希望上級進一步明確根據公益林面積，由各級財政預算安排定量的工作經費。

4.2 啟動天保區國有林補償

我縣有者海和野馬兩個國有林場，2000年判定為生態公益型林場，2001年規劃為天保工程管護區。經營總面積24.76萬畝，其中公益林20.35萬畝（國家公益林9.80萬畝，省級公益林10.55萬），占總面積的82.2%。2003年由差額撥款單位劃為全額撥款單位，經費來源單一，相關工作經費有限，公益林管護經費短缺，急需資金加強對公益林管理，建議啟動天保工程區國有林的森林生態效益補償。

4.3 提高補償標準

站在林權所有者或經營者的角度來看，不論是經營商品林，還是經營公益林，其收入應該相同，為此，地租是公益林補償的主要參考指標。為提高林農愛林、護林的積極性，維護林農的切身權益，建議國家和省以地租為標準，以縮小公益林和商品林的經濟收益差距為目標，進一步提高公益林補償標準，加大投入力度，縮短與發達地區的差距，確保興林富民。

5.天然林管護工作措施

5.1 提高領導重視，健全領導機構

按照“落實主體、維護權益、強化保護、科學利用”的總體要求，緊繞“管好公益林，用好生態效益補償金”的宗旨。全縣成立了以縣政府分管領導為組長、相關部門負責人為成員的領導小組，并調整落實編制，成立了公益林管理辦公室，主要負責全縣公益林建設的指導、組織、管理、檢查和監督等工作。各鄉（鎮）也都相應成立了領導機構，負責本轄區公益林保護管理，并對管護人員的培訓和監督管理進行了加強。

5.2 加強培訓，提升操作的規范性

在區劃界定、編制補償方案、分級區劃、公益林修編、公益林落界和公益林管理信息系統建設等工作，縣級組織培訓10多次，累計培訓人員達1500余人，全面提升了技術人員的業務素質水平。各鄉（鎮）在落實管護任務和資金補償的同時，召開由各責任區管護人員及村委會干部培訓會不少于3次，宣傳貫徹公益林生態效益補償相關規定、辦法，落實管護責任，兌現管護費和補償費，并全面落實各類文件資料、界定報告、實施方案、作業設計、管護責任狀、合同協議等檔案痕跡資料的規范。

5.3 加強督導，保障質量

在區劃界定、補償方案編制、分級區劃、公益林修編和公益林落界等工作中，我縣嚴格執行中央、省、市的規定和要求，由縣級林業主管部門明確技術負責人和技術支撐單位，組織抽調專業技術人員組成相關工作組負責完成各項工作。同時，抽調技術負責人赴各鄉（鎮）進行質量抽查，并針對檢查過程中出現的問題及時要求整改，確保了各項工作按時、按質、按量完成，并順利通過省、市審核。

5.4 完善制度，保障兌付

全縣嚴格按照相關的管理規定，強化項目資金管理，實行專賬核算，專款專用。由林業部門提供資金使用依據，財政部門進行資金兌現、撥付。2009年～2016年下達會澤縣的生態效益補償基（資）金共計19992.05萬元。資金下達后，根據省市要求，及時撥付到各實施鄉鎮，全縣的生態補償資金目前已全部兌付，監管費直接撥付至管護責任單位，由管護責任單位用于省級公益林的管護宣傳、防火、防盜、防蟲害、監管護林員、管護質量檢查及造林補植撫育等支出。村集體補償費由鄉（鎮）財政所管理，實行報賬制。村集體按照補償費使用用途，制定資金使用計劃和實施方案，報鄉（鎮）林業站、財政所審核同意后，報鄉（鎮）人民政府審批后使用。資金使用后，必須提供有效票據經林業站站長和財政所所長審核簽字，報鄉（鎮）人民政府分管領導審批后報賬。2009和2010年管護費由管護責任單位與管護人員以合同的方式支付，自2011年起管護費全部劃撥到縣林業局，由縣林業局根據核定的管護人員按月足額下撥到鄉（鎮）林業站賬戶上，以支付護林員工資，2011年國家級公益林林農補償費以“一折通”方式兌付，自2012年起，林權所有者補償費通過“一折通”方式兌付。

5.5 深入宣傳，營造氛圍

森林生態效益補償是一項長期性的工作，全縣充分利用廣播、電視、宣傳單、張貼標語、制作宣傳牌等形式進行了相關政策和法規的廣泛宣傳，在公益林相對集中連片的道路口、村旁設置管護標志碑300塊，在醒目的村旁、道路邊用紅油漆書寫有關保護公益林的宣傳標語56條。全縣涉及森林生態效益補償325個村委會，印發保護公益林補償、管護政策宣傳資料24萬余份，各村都通過反復召開村民代表會，廣泛對群眾宣傳生態保護、公益林建設的重要性和必要性。同時，加強公益林分布區基層職能部門基礎設施建設和業務技術培訓，為森林生態效益補償工作營造了良好的社會氛圍。

6.天然林管護模式的完善策略

6.1 加強公益林管護的力度和林政執法力度

進一步加強公益林管護的力度：加強林政執法力度，堅決杜絕毀林開墾、未批先占、少批多占等破壞公益林的違法犯罪行為；加強森林防火和森林病蟲害的監測力度，發現情況及時報告并組織撲救和防治；進一步規范護林員管理體系，管護范圍、管護責任人落實到位；確保公益林資源安全。

6.2 加強資金的使用管理

進一步加強資金的使用管理，確保安全高效運作：對資金的使用管理嚴格執行省、市、縣的有關規定，加強監督檢查，加強對違規違紀問題的責任追究制度，確保資金的安全高效。

6.3 提升公益林科學經營水平

加強公益林科學經營水平，合理開發利用好公益林，提升公益林的生態效益，發動林農通過發展林下種養殖業、野生食用菌、森林蔬菜花卉、森林生態旅游等，增加經濟收入。

7.結語

會澤縣自天保工程實施以來，其實施森林生態效益補償的政策效益開始顯現。首先，廣大公益林所有者和經營者均獲得了一定補償，并解決了公益林管護經費不足的問題，實現管護與經營的有機結合；其次，森林防火、有害生物防治、森林資源監測以及資源檔案管理等基礎設施均有所改善，相應的設備也更為完善，整體管護能力水平提升；再者，補償實施區域的生態環境改善較為明顯，林地涵養水源、保持水土的性能不斷加強，并在一定程度上降低了自然災害的發生頻率以及強度；最后，嚴格的公益林保護，顯著提高了森林資源的質量，全縣森林覆蓋率提升至43.1%，有效保護了生物的多樣性。此外，針對會澤縣森林資源管護中存在的不足，則應不斷加強公益林管護的力度和林政執法力度，加強資金的使用管理以及提升公益林科學經營水平，以更好地實現對林區天然資源的管護，促進人與社會的和諧發展。